當(dāng)前新疆公路交通建設(shè)管理體制若干問題的政策建議

陳湘能

一、新疆交通發(fā)展基本概況

新疆維吾爾自治區(qū)總面積1 66萬平方公里，人口總數(shù)為2298.47萬人，截止2014年底，新疆高速公路總里程達(dá)到4312公里，位列全國第12位，居西部第3位（四川和陜西之后）。目前，除和田地區(qū)外，其他所有地州均已通高速。

二、新疆交通建設(shè)管理體制沿堇

自1995年以來，新疆先后利用世界銀行貸款，采用菲迪克條款管理模式成功實(shí)施了吐烏大、烏奎、奎塞等公路項(xiàng)目；利用亞行資金成功實(shí)施了庫庫高速公路項(xiàng)目，并在交通部的大力支持下，打通了塞里木湖到伊犁的高等級(jí)公路，改善了常年阻擾烏魯木齊至伊犁的瓶頸路段。2010年，新疆采用設(shè)計(jì)施工總承包模式成功實(shí)施了庫阿高速公路項(xiàng)目，該項(xiàng)目是當(dāng)時(shí)全國路線最長、投資規(guī)模最大的一條采用設(shè)計(jì)施工總承包模式建設(shè)的高速公路，在公路項(xiàng)目建設(shè)管理模式上取得了重大突破，得到了交通部的充分肯定，并獲得了國家科技示范進(jìn)步獎(jiǎng)。同年，對(duì)代建制模式從企業(yè)代建、政府援建代建進(jìn)行了有益的嘗試和探索，并獲得了有關(guān)部門的肯定和認(rèn)可。上述公路建設(shè)模式的成功實(shí)施，對(duì)新疆交通事業(yè)的發(fā)展起到了積大的推動(dòng)和促進(jìn)作用，為新疆自治區(qū)提出的跨越式發(fā)展與長治久安發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供了有力的保障。

由于受到新疆建設(shè)項(xiàng)目融資體制的制約，類似設(shè)計(jì)施工總承包模式、企業(yè)代建模式在后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)過程中沒有得到推廣和運(yùn)用，新疆公路項(xiàng)目建設(shè)仍然停留在傳統(tǒng)的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，行業(yè)辦交通的層面。致使目前項(xiàng)目融資渠道單一，加上自籌資金建設(shè)未能納入交通運(yùn)輸部國高網(wǎng)的部分地方高速公路，造成了巨大的還貸壓力。此外，在項(xiàng)目管理方面，由于管理模式簡單、粗放，人為設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，妨礙疆外優(yōu)秀大型企業(yè)入疆從事公路交通市場(chǎng)活動(dòng)，嚴(yán)重影響了新疆公路市場(chǎng)的良性發(fā)展?，F(xiàn)有體制具體特征如下：

（一）融資渠道單一：

一是新疆交通項(xiàng)目建設(shè)資金主要以交通運(yùn)輸部補(bǔ)助、銀行貸款、政府交通專項(xiàng)資金為主，資金來源渠道非常單一；

二是缺乏靈活的直接和間接融資手段。目前，銀行貸款覆蓋短期、中期、長期融資，資金成本較高；

三是以公路收費(fèi)為唯一投資回報(bào)方式，公路存量資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、預(yù)期收益均處于沉淀狀況，未能得到充分利用，統(tǒng)貸統(tǒng)還掩蓋了收費(fèi)政策的不公平和低效率；

（二）管理機(jī)制僵化：

一是交通運(yùn)輸廳對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目全過程直接管理，承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、征地拆遷、交竣工、籌融資等幾乎所有方案研究、技術(shù)審查、行政審批和項(xiàng)目執(zhí)行，自我循環(huán)、內(nèi)部循環(huán)帶來責(zé)任集中、權(quán)力集中、風(fēng)險(xiǎn)集中；

二是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目以政府剛性的行政控制為主，以事業(yè)單位的管理模式為主體，缺乏市場(chǎng)化、法治化的責(zé)任機(jī)制、管理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

（三）發(fā)展模式難以持續(xù)：

一是國道主干線交通運(yùn)輸部補(bǔ)助比例已達(dá)高位，難以在短期內(nèi)進(jìn)一步增長；在我區(qū)國省道主干線改造重點(diǎn)任務(wù)還將持續(xù)多年的情況下，隨著國家財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國家對(duì)政府債務(wù)總體上處于消化吸收的狀況，難以通過大量新增政府債務(wù)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，如繼續(xù)維持目前的交通建設(shè)管理模式和籌融資模式，交通建設(shè)投資額不僅難以增長，維持基本穩(wěn)定也面臨很大困難。

二是今后一段時(shí)期，新疆交通項(xiàng)目將隨著“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、“中巴經(jīng)濟(jì)走廊帶”戰(zhàn)略的實(shí)施和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在相關(guān)利好政策的引導(dǎo)下持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)有模式難以滿足以上國家戰(zhàn)略實(shí)施和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

三、當(dāng)前新疆交通建設(shè)管理面臨的新形勢(shì)

（一）外部需求：

一是國家實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶交通樞紐中心作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)“五大中心”之首，已成為新疆交通運(yùn)輸發(fā)展的首要目標(biāo)，迫切要求在綜合運(yùn)輸大通道建設(shè)、干線交通網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)向西開放的互聯(lián)互通建設(shè)、提升綜合運(yùn)輸服務(wù)水平等方面為核心區(qū)建設(shè)發(fā)展提供支持和保障；目前，自治區(qū)交通運(yùn)輸廳已建立了2014年—2016年的滾動(dòng)項(xiàng)目庫，項(xiàng)目庫內(nèi)估算總投資1655億元的項(xiàng)目正在有序推進(jìn)前期工作。主要包括北通道的明水—伊吾—木壘段高速大通道，中通道的吐魯番一烏魯木齊—大黃山高等級(jí)公路改擴(kuò)建、烏魯木齊—奎屯高速大通道改擴(kuò)建項(xiàng)目，南通道的依吞布拉克—若羌—和田高速大通道、和田—喀什高速大通道、南北疆大通道的若羌—庫爾勒—巴侖臺(tái)—烏魯木齊高速大通道，以及G219、G331國邊防公路新疆境內(nèi)段。其中，國家發(fā)改委已將烏奎、吐烏大高速公路改擴(kuò)建高速公路項(xiàng)目列為2015年的工作重點(diǎn)，其他項(xiàng)目也均需要盡早開工建設(shè)。

因此，交通運(yùn)輸在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，仍是國家和自治區(qū)深化改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，仍然是發(fā)展的先行官。交通運(yùn)輸改革只能深化，不能停滯，交通運(yùn)輸發(fā)展只能加快，不能滯后。

（二）內(nèi)部需求：

一是交通運(yùn)輸治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。圍繞交通運(yùn)輸行業(yè)事權(quán)和支出責(zé)任，一方面發(fā)揮地方政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)、管理與服務(wù)職能的職責(zé)和作用，另一方面發(fā)揮交通主管部門統(tǒng)籌綜合運(yùn)輸發(fā)展的職責(zé)和作用，加快形成“大交通”管理體制和工作機(jī)制；圍繞深化行政審批制度改革，要求進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少對(duì)交通建設(shè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的行政審批，實(shí)現(xiàn)審批、管理、監(jiān)督相分離；圍繞加強(qiáng)公共服務(wù)職責(zé)，要求進(jìn)一步擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍，在交通運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

二是國家財(cái)稅體制改革特別是對(duì)地方政府債務(wù)管理的進(jìn)一步規(guī)范，倒逼交通投融資體制改革。目前，新疆必須改變以往單純依賴政府債務(wù)拉動(dòng)交通發(fā)展的做法，實(shí)現(xiàn)以政府投資為“藥引子”，以少量的政府投資撬動(dòng)大量的社會(huì)資本，并通過社會(huì)資本的廣泛介入，優(yōu)化投資機(jī)制，改善投資方式，提高投資效益。

四、改進(jìn)和完善新疆交通建設(shè)管理體制機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略，抓住投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好時(shí)機(jī)

緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、“中巴經(jīng)濟(jì)走廊帶”的戰(zhàn)略機(jī)遇，在國家迫切需要加大基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的大環(huán)境下，創(chuàng)新建設(shè)模式，破除按部就班因循守舊的發(fā)展觀念，加強(qiáng)與國家相關(guān)部委的溝通與協(xié)調(diào)，加快項(xiàng)目前期的審批工作；同時(shí)，運(yùn)用EPC、PPP等國家相關(guān)鼓勵(lì)政策，引入交通領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，利用其資金、人才、管理、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)發(fā)展區(qū)域交通。此舉一方面應(yīng)對(duì)了經(jīng)濟(jì)下行的壓力，另一方面也促進(jìn)了區(qū)域交通的快速發(fā)展。達(dá)到了交通快速發(fā)展、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定的多贏局面。

（二）改變行業(yè)發(fā)展格局

一是由行業(yè)辦交通變?yōu)辄h委、政府抓交通，在推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局、實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略部署、促進(jìn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的大格局中，找準(zhǔn)交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，充分體現(xiàn)“先行官”作用。

二是由

家辦交通變?yōu)樯鐣?huì)辦交通，通過合理的利益機(jī)制，調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府發(fā)展交通運(yùn)輸?shù)姆e極性，拓展交通運(yùn)輸發(fā)展的資源基礎(chǔ)；同時(shí)，可積極借鑒貴州、遼寧等省份交通項(xiàng)目建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。據(jù)我們了解、分析，面對(duì)資金壓力，內(nèi)地較多省份采取“省市（州）共同出資、建設(shè)以市（州）為主、運(yùn)營全省統(tǒng)一”的模式，由省市共同籌集資金，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，加快交通建設(shè)。

（三）以籌融資體制改革促建設(shè)管理體制機(jī)制改革

一是放開市場(chǎng)，高度重視市場(chǎng)配置資源的決定性作用，在市場(chǎng)化、法治化的原則下，充分吸引各類市場(chǎng)主體，特別是有良好信譽(yù)和資源優(yōu)勢(shì)的大企業(yè)、大集團(tuán)，通過多種靈活方式促進(jìn)交通建設(shè)發(fā)展。同時(shí)，下大力氣整理新疆交通市場(chǎng)環(huán)境，堅(jiān)決杜絕公路市場(chǎng)圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，保證新疆公路建設(shè)市場(chǎng)“透明、公正、合法、有序”的從業(yè)環(huán)境。

二是盤活存量，既要盤活交通廳現(xiàn)有的包括固定資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、預(yù)期收益等在內(nèi)的公路資產(chǎn)的存量，還要爭(zhēng)取和鼓勵(lì)地方政府在更廣的范圍內(nèi)拿出有效存量資產(chǎn)和開發(fā)收益投入交通項(xiàng)目建設(shè)。體量大的，可以分解、分期，收益低的可以補(bǔ)貼、捆綁，方案復(fù)雜、難度高的可以引入大企業(yè)、大集團(tuán)統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)。要按照以存量換增量的思路，按照“有序推進(jìn)、依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)、利益共享”的原則，吸引社會(huì)增量資金投入交通建設(shè)。

（四）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

一是進(jìn)一步深化行政審批制度改革，要打破部門利益的桎梏，以社會(huì)主體的需求為導(dǎo)向，打破審批權(quán)力的“玻璃門”和“彈簧門”，以辦成事、辦實(shí)事檢驗(yàn)行政審批制度改革成果。在交通建設(shè)管理中，要進(jìn)一步建立和完善責(zé)權(quán)、事權(quán)相一致的審批流程和管理流程，坐實(shí)實(shí)質(zhì)性審查、審批，減少程序性審查、審批，改變掛名的不辦事，辦事的無權(quán)批，批準(zhǔn)的不明就里的管理現(xiàn)狀，提高辦事效率。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化政策研究和規(guī)劃編制，提高交通主管部門對(duì)宏觀政策的把握能力和對(duì)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。重點(diǎn)圍繞“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展戰(zhàn)略、制定滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的近期、中期、遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃（絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶通道規(guī)劃、交通樞紐規(guī)劃、國邊防公路專項(xiàng)規(guī)劃、口岸公路專項(xiàng)規(guī)劃）。通過“三個(gè)打通”戰(zhàn)略，使新疆實(shí)現(xiàn)從交通網(wǎng)的末端變成樞紐中心，成為人流、物流、資金流的集散地，成為真正意義上的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的核心區(qū)。