土地利用規(guī)劃：公權(quán)力與私權(quán)利

李春英

摘要：本文主要研究了土地利用規(guī)劃中的公權(quán)力與私權(quán)利其來(lái)源和在我國(guó)具體的應(yīng)用，并且得出了一定的結(jié)論和啟示。站在公權(quán)力和私權(quán)利制約保障視角對(duì)于土地利用規(guī)劃不只是必要，并且可行進(jìn)行了仔細(xì)的研究，擁有重要理論以及實(shí)踐價(jià)值，旨在給土地利用規(guī)劃公權(quán)力和私權(quán)利相關(guān)問(wèn)題提供一定的參考和幫助。

關(guān)鍵詞：土地 利用規(guī)劃 公權(quán)力 私權(quán)利

雖然協(xié)調(diào)人和地二者之間的關(guān)系屬于土地利用規(guī)劃當(dāng)中的重點(diǎn)內(nèi)容，部分學(xué)者覺(jué)得其一直是土地利用規(guī)劃研究的根本內(nèi)容，但是人和人之間的關(guān)系在的當(dāng)前土地利用規(guī)劃當(dāng)中占有更加重要的顯著的位置。國(guó)外部分學(xué)者逐漸意識(shí)到規(guī)劃屬于一種在政府與個(gè)人之間，還有每級(jí)政府之間科學(xué)配置權(quán)利的制度設(shè)計(jì)。在倡導(dǎo)民主和法制的時(shí)期，土地利用規(guī)劃從根本上來(lái)講相當(dāng)于是協(xié)調(diào)人和人之間的關(guān)系，并且由公權(quán)力和私權(quán)利制約和保障當(dāng)作顯著的標(biāo)志。因此，進(jìn)一步探索土地利用規(guī)劃當(dāng)中的公權(quán)力與私權(quán)利相關(guān)問(wèn)題有著十分重要的意義。

一、權(quán)利來(lái)源

自然權(quán)利說(shuō)與社會(huì)契約論當(dāng)前是近現(xiàn)代大部分國(guó)家確定公權(quán)與私權(quán)的根本，這可以給研究規(guī)劃當(dāng)中權(quán)利源自有關(guān)的問(wèn)題提供一定的參考。實(shí)踐過(guò)程中，土地法已經(jīng)逐漸由保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)地民法中脫離出來(lái)，并且成為了公權(quán)力和私權(quán)利交融的特殊方式。土地權(quán)利雖然明顯表現(xiàn)私人利益，但是已經(jīng)凸顯了社會(huì)公共利益。這樣我們可以認(rèn)為，人們天生擁有自由使用土地的權(quán)利。規(guī)劃公權(quán)力的目的，是使土地利用私權(quán)利之間的矛盾得到有效緩解，對(duì)于社會(huì)公共利益而以土地利用私權(quán)利的讓渡以及認(rèn)可起到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的作用。

二、我國(guó)土地利用規(guī)劃當(dāng)中公權(quán)力和私權(quán)利的實(shí)踐應(yīng)用

（一）規(guī)劃公權(quán)力之間存在嚴(yán)重的矛盾

我國(guó)規(guī)劃公權(quán)力之間矛盾主要可以分成不一樣部門(mén)以及上級(jí)和下級(jí)政府之間，以及相同級(jí)別政府之間這三個(gè)類(lèi)型，部門(mén)之間規(guī)劃公權(quán)力地沖突由國(guó)土和建設(shè)以及改發(fā)這三個(gè)部門(mén)之間的規(guī)劃的公權(quán)力矛盾最為顯著，詳細(xì)體現(xiàn)在土地利用整體和城鄉(xiāng)建設(shè)以及發(fā)展等規(guī)劃之間存在的）中突和矛盾。在我國(guó)土地管理法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法當(dāng)中明確指出，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃必須要和土地利用整體規(guī)劃之間銜接起來(lái)，但是具體應(yīng)用的時(shí)候這兩種法律規(guī)定之間不管是指導(dǎo)思想和規(guī)劃期限，還是土地的規(guī)模和范圍很多方面都存在很大的矛盾。土地管理法更加注重耕地保護(hù)，以及節(jié)省用地這些目的，而城鄉(xiāng)規(guī)劃法更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)。由改發(fā)部門(mén)指導(dǎo)下進(jìn)行的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展以及項(xiàng)目投資這些非空間因素當(dāng)作核心內(nèi)容的整體和區(qū)域以及專(zhuān)項(xiàng)這些發(fā)展計(jì)劃，因?yàn)楹屯恋乩谜w與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃具有明顯的脫節(jié)情況，導(dǎo)致其很難有效的落實(shí)和執(zhí)行。并且時(shí)間過(guò)程中都注重自身的利益以及工作任務(wù)，導(dǎo)致規(guī)劃有些時(shí)候成為了部門(mén)之間權(quán)利的對(duì)決。除此之外，交通部門(mén)地規(guī)劃建設(shè)存在十分顯著的不符合條例利用整體規(guī)劃和違法用地的情況。

林地和水域這些不一樣的認(rèn)定準(zhǔn)則，也凸顯了林業(yè)與水利還有國(guó)土這些部門(mén)之間規(guī)劃公權(quán)力存在著極大的矛盾，上級(jí)和下架政府之間在劃分公權(quán)力這方面也存在著十分明顯的矛盾。在實(shí)施制定的土地利用整體規(guī)劃的過(guò)程中，地方和上級(jí)政府比較，通常更加注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的發(fā)展，對(duì)于耕地以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面較為忽視。注釋外延擴(kuò)大，而對(duì)于節(jié)省集約提升較為忽視。在城鄉(xiāng)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展這些規(guī)劃過(guò)程中，地方政府般偏向于大產(chǎn)業(yè)和大項(xiàng)目以及大城市和大建設(shè)，還有高速度等，從而加快經(jīng)濟(jì)方面的增長(zhǎng)。主要表現(xiàn)在有些地方政府違反法律規(guī)范，新設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，并且擅自做主擴(kuò)充區(qū)域，從而促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)作名義，不遵守法律規(guī)定開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，非法建設(shè)別墅以及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等。除此之外，我國(guó)以及省級(jí)核心項(xiàng)目不符合地方規(guī)劃的問(wèn)題也十分常見(jiàn)。在同一級(jí)別政府之間，每個(gè)政府都追求自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，對(duì)于臨近地區(qū)規(guī)劃和諧以及總體區(qū)域整體利益方面沒(méi)有給予過(guò)多的關(guān)注，同一級(jí)別政府之間存在十分嚴(yán)重的惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)低度化，空間結(jié)構(gòu)離心分散化發(fā)展等現(xiàn)象。

（二）規(guī)劃公權(quán)力膨脹嚴(yán)重

第一，規(guī)劃公權(quán)力太過(guò)強(qiáng)大，城鄉(xiāng)規(guī)劃法相關(guān)法律規(guī)定過(guò)于注重給予政府規(guī)劃?rùn)?quán)利以及利于管理，對(duì)于規(guī)劃公權(quán)力檢查監(jiān)督和限制以及對(duì)于土地使用私權(quán)利保證方面沒(méi)有給予應(yīng)有的重視。在具體實(shí)施的過(guò)程中規(guī)劃公權(quán)力的實(shí)行通常打破了公益目標(biāo)以及范圍，具體體現(xiàn)在強(qiáng)制征地拆遷，在新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中的強(qiáng)制建設(shè)樓房，打著土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的旗號(hào)，輕質(zhì)流轉(zhuǎn)這些情況較多。

第二，規(guī)劃公權(quán)力行使的不夠標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)根據(jù)法律行政以及規(guī)劃法制化還沒(méi)有真正的構(gòu)建與實(shí)施，規(guī)劃編制與實(shí)行以及整改這些存在極強(qiáng)的隨意性。規(guī)劃編制當(dāng)中領(lǐng)導(dǎo)存在很大的干預(yù)性，只要調(diào)任新的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃的思路則和之前的完全不一樣，這種情況普遍存在。政府官員在規(guī)劃實(shí)行整改的過(guò)程中，擁有極大的自由裁量權(quán)，十分容易存在濫用和滋生腐敗以及不公平的情況，例如，先收地，之后再改變規(guī)劃條件，這已經(jīng)成為了房地產(chǎn)商獲取利益的潛在規(guī)則，政府官員使用職權(quán)調(diào)整規(guī)劃條件，進(jìn)而收取賄賂情況十分常見(jiàn)，地方政府違反規(guī)定整改規(guī)劃，胡亂用地的情況普遍存在。

（三）土地使用私權(quán)利保障不充分

土地利用規(guī)劃當(dāng)中公共參與途徑不順暢，廣大群眾知情權(quán)和參與權(quán)沒(méi)有得到有效的保證，當(dāng)前規(guī)劃公眾大部分還停滯在公共參加階段當(dāng)中的操縱性參加和形式化參加這種較低水平的時(shí)期，規(guī)劃成果公示的不是十分全面，并且還存在著故意隱瞞的情況。制定和實(shí)施規(guī)劃的時(shí)候沒(méi)有辦法充分的體現(xiàn)公眾的利益以及保證土地使用私權(quán)利。

規(guī)劃公權(quán)力過(guò)于侵害土地使用私權(quán)利的補(bǔ)救機(jī)制存在很多嚴(yán)重的問(wèn)題，補(bǔ)救重點(diǎn)是利用朝著規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)規(guī)劃調(diào)整，和朝法院申請(qǐng)行政訴訟的途徑實(shí)現(xiàn)，而規(guī)劃吊證有些時(shí)候收到強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)和政府官員濫用，以及行政訴訟受理?xiàng)l件限制等影響，導(dǎo)致許多糾紛無(wú)法進(jìn)入到訴訟流程，同時(shí)，行政訴訟僅限在規(guī)劃實(shí)行時(shí)候的詳細(xì)行政行為，不具有針對(duì)性，缺少對(duì)于規(guī)定制定行為以及內(nèi)容不符的事前救濟(jì)，不具備預(yù)防性的開(kāi)發(fā)協(xié)議以及號(hào)召性的損害賠償?shù)膶?shí)際手段。還缺少規(guī)劃公權(quán)力實(shí)施對(duì)于土地使用私權(quán)利經(jīng)濟(jì)影響方面的有關(guān)分析，更加沒(méi)有針對(duì)這個(gè)構(gòu)建對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。

例如，因?yàn)檫M(jìn)行耕地保護(hù)而導(dǎo)致農(nóng)民利益遭受損失以及因?yàn)闅v史文化遺產(chǎn)保護(hù)導(dǎo)致相關(guān)房產(chǎn)所有人利益遭受損失這方面的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償存在十分明顯的不足。針對(duì)因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)備建設(shè)這些規(guī)劃編制或者整改，而額外獲得的利益也不具備相應(yīng)的改正機(jī)制。因?yàn)橐?guī)劃編制實(shí)行而導(dǎo)致的貧富差異較大，這樣對(duì)于社會(huì)公正以及土地使用私權(quán)利平衡保護(hù)十分不利。

（四）權(quán)利運(yùn)行機(jī)制死板

規(guī)劃編制的過(guò)程中，因?yàn)槭艿郊夹g(shù)規(guī)定程序條款以及資金能力和適應(yīng)審批條件等方面的約束，都普遍存在著規(guī)劃方案單調(diào)，內(nèi)容格式化，功能和作用分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化，分區(qū)管制政策幾乎一樣等，缺少個(gè)性化特點(diǎn)的問(wèn)題。規(guī)劃方案通常十分死板，并且不具備一定的彈性，不夠人性化，十分容易造成規(guī)劃不夠靈活，適應(yīng)性較差的問(wèn)題。規(guī)劃實(shí)行過(guò)程中缺少有效的激勵(lì)機(jī)制，受到計(jì)劃思想這些方面造成的影響，規(guī)劃實(shí)行通常過(guò)于重視行政管制性的手段，不具備像發(fā)達(dá)國(guó)家那種保護(hù)性的地役權(quán)設(shè)立，土地發(fā)展權(quán)移交，指標(biāo)交易這些市場(chǎng)性的手段，對(duì)于維護(hù)公共利益方面十分不利。

三、啟示

1.規(guī)劃公權(quán)力與土地使用私權(quán)利的限制約束與保證屬于土地使用規(guī)劃當(dāng)中的基礎(chǔ)性問(wèn)題，主要包含權(quán)利來(lái)源與依據(jù)以及界限和范疇，還有相互關(guān)系和矛盾和補(bǔ)救與保證這些普通的問(wèn)題。

2.在實(shí)行規(guī)劃公權(quán)力與土地利用四圈二者之間的和諧調(diào)整方面，發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)規(guī)劃公權(quán)力的限制約束以及私人土地權(quán)利保證和權(quán)利矛盾補(bǔ)救，權(quán)利運(yùn)行機(jī)制這些方面的經(jīng)驗(yàn)我國(guó)應(yīng)該參考并改良。

3.我國(guó)土地使用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程在規(guī)劃公權(quán)力與土地使用私權(quán)利限制約束和保證方面十分混亂，并且具有規(guī)劃公權(quán)力較為強(qiáng)勢(shì)，土地使用私權(quán)利幾乎不存在權(quán)利運(yùn)行機(jī)制死板，權(quán)利矛盾時(shí)補(bǔ)救機(jī)制效果不理想等問(wèn)題。

4.今后應(yīng)該強(qiáng)化土地使用規(guī)劃當(dāng)中，人和人關(guān)系理論方面的研究，也別是有關(guān)權(quán)利制約和保證，利益平衡等一系列的問(wèn)題，主要例如，規(guī)劃管制經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)和對(duì)應(yīng)的損失賠償和所得利益改正機(jī)制等。

5.應(yīng)該在參考國(guó)際理論的前提下，認(rèn)識(shí)到我國(guó)土地利用規(guī)劃當(dāng)中存在的各種問(wèn)題，強(qiáng)化制度創(chuàng)新以及政策調(diào)整。

四、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)本文對(duì)土地利用規(guī)劃公權(quán)力與私權(quán)利的進(jìn)步探究和討論，使我們了解到我國(guó)土地利用規(guī)劃中公權(quán)力和私權(quán)利之間存在著較多的問(wèn)題和矛盾，必須要強(qiáng)化制度創(chuàng)新，并且調(diào)整相應(yīng)的政策，借鑒國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，給予土地利用規(guī)劃公權(quán)力與私權(quán)利高度的重視，不斷調(diào)整相關(guān)機(jī)制，解決其中存在的問(wèn)題和不足之處。因此，希望通過(guò)本文的研究，能夠給土地利用規(guī)劃公權(quán)力與私權(quán)利方面提供定的參考和幫助。