空間利益視角下蘇南農(nóng)村空間重組協(xié)調(diào)策略

丁金華+戈弋

摘要：蘇南農(nóng)村空間重組的過程不僅體現(xiàn)物質(zhì)空間載體上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更意味著以土地用途變更為核心的空間生產(chǎn)及其土地收益的再分配過程。結(jié)合利益相關(guān)者理論，分析農(nóng)村空間重組中政府、村民、村集體組織等利益主體及行為方式，從空間利益角度解析相關(guān)利益主體之間的博弈關(guān)系。通過促進(jìn)土地制度創(chuàng)新，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的制度保障體系；選擇適宜的重組模式，發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的公共政策調(diào)控功能；搭建公眾參與平臺(tái)，健全利益協(xié)調(diào)的公眾參與表達(dá)機(jī)制等方面，建構(gòu)農(nóng)村空間安全格局和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：蘇南農(nóng)村；空間重組；空間利益；利益協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：TU984.2；F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）11-0327-04[HS）][HT9.SS]

改革開放以來，蘇南農(nóng)村先后經(jīng)歷了以農(nóng)村工業(yè)化為代表的“蘇南模式”，以園區(qū)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)為特點(diǎn)的“新蘇南模式”以及目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下的“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”3個(gè)代表性的階段。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，蘇南農(nóng)村空間形態(tài)發(fā)生了巨大變遷。尤其近年來，作為全國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先行區(qū)，蘇南農(nóng)村空間進(jìn)入了歷史快速轉(zhuǎn)型期。

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村空間建設(shè)更多關(guān)注的是物質(zhì)空間形態(tài)的更新，忽視了空間結(jié)構(gòu)重組的利益性與其博弈過程。具有濃厚政府建構(gòu)色彩的農(nóng)村空間重組存在著制度缺失、利益失衡和社會(huì)不平等加劇等現(xiàn)實(shí)問題，在一系列維權(quán)和沖突事件的背后值得深思的是如何妥善處理好農(nóng)村空間建設(shè)中的各種利益沖突，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)關(guān)系下農(nóng)村協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

1蘇南農(nóng)村空間重組分析

1.1農(nóng)村空間重組的政策背景

在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，土地作為城市發(fā)展的空間基礎(chǔ)已經(jīng)日漸趨緊，面對(duì)逐漸剛化的土地資源約束，土地的空間價(jià)值意義凸顯。相比農(nóng)村用地，城市型土地利用模式更具經(jīng)濟(jì)性、高效性。在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、尋求更高的土地效益的利益驅(qū)動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)空前加速。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)由家庭承包向股份化經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模由超小規(guī)模向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村建設(shè)用地向工業(yè)園區(qū)集中流轉(zhuǎn)、宅基地向居住區(qū)集中流轉(zhuǎn)。伴隨著農(nóng)村土地制度和空間規(guī)劃政策的深刻變革，蘇南農(nóng)村地區(qū)土地空間利用格局以及土地收益分配正在發(fā)生深刻的變化。

1.2農(nóng)村空間重組的空間發(fā)展特征

在國(guó)家土地流轉(zhuǎn)宏觀政策引導(dǎo)下，以土地為核心的農(nóng)村要素資本化直接加速了農(nóng)村的功能分化和空間演變，蘇南農(nóng)村進(jìn)入了快速的空間重組期。高度分散布局的傳統(tǒng)農(nóng)村聚落形態(tài)從根本上被解構(gòu)和再建構(gòu)。

目前蘇南各城市政府普遍制定和實(shí)施了“三集中”戰(zhàn)略，有效引導(dǎo)了分散于村莊和集鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向各級(jí)各類工業(yè)園或工業(yè)區(qū)集中，傳統(tǒng)的分散型村莊居民點(diǎn)向城市、鎮(zhèn)集中居住區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，蘇州全市已有90%的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園，48%的農(nóng)戶遷入集中居住點(diǎn)，原有的20 914個(gè)自然村落按不同形態(tài)規(guī)劃調(diào)整為 2 517 個(gè)農(nóng)村集中居住點(diǎn)，居住用地也將由533 km2減少至166 km2[1]。由“分散布局”走向“集聚布局”似乎成為蘇南農(nóng)村聚落空間轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。

2農(nóng)村空間重組的利益博弈

2.1空間利益產(chǎn)生

按照空間生產(chǎn)理論，空間不僅是物質(zhì)生產(chǎn)的器皿和媒介，還是社會(huì)關(guān)系的容器[2]。城市化空間發(fā)展與資本積累密切相關(guān)[3]?？臻g作為資本的產(chǎn)物，按照資本不斷追求剩余價(jià)值的必然邏輯過程，空間的發(fā)展演變也體現(xiàn)了資本對(duì)利益的追求過程[4]。

以土地流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)村空間重組體現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)要素的資本化過程?？臻g利益格局表現(xiàn)為以土地為載體結(jié)成的利益主體之間的形式與相互社會(huì)關(guān)系。蘇南農(nóng)村空間重組的過程不僅體現(xiàn)了物質(zhì)空間載體上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更是反映了與空間關(guān)聯(lián)的不同利益主體之間社會(huì)關(guān)系的改變和調(diào)整的過程。因此政府主導(dǎo)下的蘇南農(nóng)村空間重組，本身是追求空間效率的過程，核心和關(guān)鍵更是土地利益再分配的過程[5]。

2.2利益主體及行為分析

[JP2]蘇南農(nóng)村空間重組本質(zhì)上是政府以農(nóng)村土地用途變更為核心實(shí)施的空間管制。由于農(nóng)用地和非農(nóng)用地之間產(chǎn)生巨大利益差，按照利益相關(guān)者理論，在利益博弈常態(tài)化的情境下，農(nóng)村空間重組引起的土地空間資源的利益再分配已演變?yōu)檎⒋迕?、村集體組織等相關(guān)利益主體之間的利益博弈[6]

[FL（2K2]國(guó)家代表整體社會(huì)利益，通過政策規(guī)定、制度保障對(duì)農(nóng)村土地空間資源進(jìn)行宏觀調(diào)控。地方政府對(duì)農(nóng)村空間建設(shè)起著決定性作用，這主要?dú)w結(jié)于它的雙重身份。它既是上級(jí)政權(quán)的代理者，又是農(nóng)村建設(shè)投資的最終投資者和監(jiān)督實(shí)施者[7]。一方面，地方政府要貫徹執(zhí)行國(guó)家政策，另一方面，地方政府也追求自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的最大化。村委會(huì)是集體資產(chǎn)的代理者和資產(chǎn)收益的分配者，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，在大量農(nóng)轉(zhuǎn)非土地流轉(zhuǎn)過程中存在利用自身權(quán)利優(yōu)勢(shì)的個(gè)人尋租行為。村民擁有相應(yīng)的土地權(quán)利，但由于自身?xiàng)l件和能力有限，往往偏重于眼前利益和局部利益，而個(gè)人利益則部分需要通過組織化過程得到實(shí)現(xiàn)。蘇南農(nóng)村企業(yè)大部分是以制造業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，多考慮市場(chǎng)交易行為，以追求自身利益的最大化為目標(biāo)。同時(shí)農(nóng)村企業(yè)由于具有一定的地方根植性，容易與地方組織形成利益共同體，通過彼此之間的合作，獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益。

2.3利益相關(guān)者的空間利益博弈

蘇南農(nóng)村空間重組過程中，土地非農(nóng)化的速度和絕對(duì)值都非常驚人，在各種的土地產(chǎn)權(quán)混雜、市場(chǎng)交易行為不完善的背景下，巨大的“土地租金差”（城市用地價(jià)格與農(nóng)用地價(jià)格的差）必然引發(fā)并加劇利益主體間的利益博弈（圖1）。

首先，地方政府、村集體與村民之間利益博弈主要在于土地資源利益的分配性沖突，政府以節(jié)約土地為由，要求村民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)分散居住方式為集中居住，并以提供公共服務(wù)換取村民的適度集中。政府通過帶有強(qiáng)制性征地手段享受用地效益，而大多數(shù)村民在這場(chǎng)利益博弈中處于明顯的弱勢(shì)地位。村民希望通過村委會(huì)來爭(zhēng)取自己的利益訴求，但事實(shí)上具有“附屬行政化”特征的村委會(huì)自身也存在“尋租行為”，爭(zhēng)奪土地空間利益。

其次，地方政府與企業(yè)的利益博弈主要體現(xiàn)在規(guī)則性沖突，即兩者在開發(fā)規(guī)則和開發(fā)條件上的博弈。為了城鄉(xiāng)空間科學(xué)發(fā)展，政府要履行城鄉(xiāng)規(guī)劃的法令性要求，通過制定土地開發(fā)利用條件和開發(fā)規(guī)則來限定企業(yè)的商業(yè)行為，而企業(yè)則試圖通過提高容積率、改變用地性質(zhì)等突破開發(fā)規(guī)則和開發(fā)條件，過度開發(fā)利用土地資源，從而追求自身利益的最大化。

另外，企業(yè)與村集體、村民的利益博弈屬于交易性的，主要在土地資源和勞動(dòng)力的交易性過程中。相對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位的企業(yè)而言，村民是弱勢(shì)的，由于缺乏具有約束力的契約協(xié)商機(jī)制，雙方容易在交易中引發(fā)矛盾和沖突。

3農(nóng)村空間重組的利益協(xié)調(diào)策略

3.1促進(jìn)土地制度創(chuàng)新，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的制度保障體系

制度創(chuàng)新是協(xié)調(diào)利益沖突、調(diào)控利益關(guān)系、重塑利益格局的制度變遷過程。在利益群體的利益驅(qū)使下，通過土地制度創(chuàng)新使各種利益關(guān)系重新配置協(xié)調(diào)，達(dá)到各主體的利益均衡，實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率的帕累托改進(jìn)。

3.1.1推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村空間發(fā)展制度創(chuàng)新的關(guān)鍵，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的深入理解和尊重是在利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上制定合理農(nóng)村空間建設(shè)發(fā)展決策的前提和基礎(chǔ)。但是現(xiàn)有土地政策存在的局限性極大地限制了土地潛力的發(fā)揮，也直接影響了土地增值的利益分配[8]。雖然我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但土地產(chǎn)權(quán)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組這三級(jí)之間如何分割是模糊的。土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)不清導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不明晰乃至虛置和缺失。

土地權(quán)能如何在產(chǎn)權(quán)主體間有效分配和界定，是新時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。將農(nóng)地的占有、使用、收益、處分四大權(quán)能不斷由村集體讓渡給以家庭承包為單位的農(nóng)戶，一方面有利于農(nóng)民維護(hù)土地權(quán)益，另一方面也有效約束地方政府和村集體的尋租行為。國(guó)家代表整體利益，應(yīng)成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的宏觀主體。地方政府和村集體則更多行使土地的管理權(quán)，包括監(jiān)督土地經(jīng)營(yíng)行為，協(xié)調(diào)土地交易中的糾紛，組織土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等[9]。構(gòu)建清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是協(xié)調(diào)各方利益主體關(guān)系，確定合理利益分配格局的根本。

3.1.2完善土地流轉(zhuǎn)保障體系

首先，健全土地流轉(zhuǎn)交易的市場(chǎng)機(jī)制。[JP2]目前農(nóng)村土地的一級(jí)市場(chǎng)是計(jì)劃管理，政府采用補(bǔ)償價(jià)低價(jià)征地，土地的二級(jí)市場(chǎng)是市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府用招拍價(jià)高價(jià)賣出。這種價(jià)格雙軌制使市場(chǎng)在調(diào)節(jié)土地資源時(shí)嚴(yán)重扭曲，政府獲得巨額的買賣土地差價(jià)，而農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)民集體的權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。因此，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)并軌入市的交易制度。在市場(chǎng)交易中執(zhí)行公平性原則，體現(xiàn)出集體土地的市場(chǎng)價(jià)格屬性，由政府的強(qiáng)制性征收轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)性收購行為并加以規(guī)范，保障農(nóng)民的集體土地權(quán)益。[JP]

其次，改革土地征收補(bǔ)償制度。按照現(xiàn)行的土地政策，被征地按原用途給予補(bǔ)償，土地的補(bǔ)償價(jià)與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況等地價(jià)因素以及土地被征后用途以及市場(chǎng)價(jià)值無關(guān)，這顯然侵占了農(nóng)民集體的土地收益權(quán)。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍，將土地投資利息的補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償以及不良影響補(bǔ)償?shù)纫擦腥胝鞯匮a(bǔ)償范圍，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全面考慮被拆遷人的直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償，體現(xiàn)靜態(tài)補(bǔ)償和兼顧動(dòng)態(tài)補(bǔ)償，從而保障農(nóng)民集體的合法土地權(quán)益。

另外，建立公正的土地收益分配機(jī)制，保障被征地人也能夠享有土地增值帶來的收益。例如蘇州農(nóng)村空間重組建設(shè)中率先實(shí)行土地股份合作經(jīng)營(yíng)方式，就是引導(dǎo)農(nóng)民把依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期股權(quán)，通過直接經(jīng)營(yíng)、參股經(jīng)營(yíng)或租賃經(jīng)營(yíng)等方式，獲得收益并按股分配，農(nóng)民通過土地承包入股，享受二次分紅，擴(kuò)大農(nóng)民收益。

3.2選擇適宜重組模式，發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的公共政策功能

伴隨著社會(huì)利益多元化的發(fā)展，公共政策的利益分配和利益增進(jìn)功能越來越受到社會(huì)的關(guān)注。作為公共政策的城鄉(xiāng)規(guī)劃，它的核心功能就是空間利益的調(diào)控[10]。城鄉(xiāng)規(guī)劃職能須要從單純提供空間塑造和空間資源分配的技術(shù)工具逐漸向政府的公共政策的管理工具轉(zhuǎn)變。

3.2.1選擇適宜的空間重組操作模式

根據(jù)農(nóng)村不同自身?xiàng)l件和影響因素，農(nóng)村空間重組類型包括遷址新建式、保留更新式、整合擴(kuò)展式等。由于涉及的土地權(quán)屬關(guān)系和產(chǎn)業(yè)類型具有相對(duì)復(fù)雜性，因而不同的重組類型須要選擇有針對(duì)性的適宜的重組操作模式，從而協(xié)調(diào)平衡各利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系，保證規(guī)劃能夠順利實(shí)施。政府主導(dǎo)模式傾向于行政行為，市場(chǎng)主導(dǎo)模式則屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下的商業(yè)行為，自主模式是產(chǎn)權(quán)人對(duì)產(chǎn)權(quán)區(qū)域?qū)嵤┑淖园l(fā)性更新形式，而混合主體再開發(fā)模式是由政府、開發(fā)商與產(chǎn)權(quán)人等多個(gè)主體共同參與實(shí)施的操作形式[11]（表2）。

3.2.2發(fā)揮規(guī)劃的利益協(xié)調(diào)功能

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃主要關(guān)注土地利用的空間結(jié)構(gòu)，事實(shí)上，土地的空間結(jié)構(gòu)受制于土地的利益結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)規(guī)劃更重要的因素是土地利用的利益關(guān)系[12]。在利益多元化的農(nóng)村空間重組中，農(nóng)村規(guī)劃不能單一關(guān)注農(nóng)村土地集中利用，而應(yīng)該更加關(guān)注農(nóng)村資源的科學(xué)和公平配置。空間規(guī)劃過程應(yīng)成為協(xié)調(diào)利益矛盾的一種途徑，規(guī)劃成果也應(yīng)體現(xiàn)公共資源或服務(wù)空間配置背后的社會(huì)權(quán)利平等。應(yīng)對(duì)政府與村民間的資源分配性沖突，規(guī)劃協(xié)調(diào)應(yīng)從全局性出發(fā)，保證空間資源公平合理的分配，將空間重組對(duì)農(nóng)村社區(qū)的影響、人口和家庭結(jié)構(gòu)的變化、工作收入的影響等因素的變化作為規(guī)劃協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)；應(yīng)對(duì)政府與相關(guān)企業(yè)間的建設(shè)規(guī)則性沖突，應(yīng)發(fā)揮規(guī)劃的工具理性功能，提高自身技術(shù)的合理性與數(shù)據(jù)的分析能力，將建設(shè)的區(qū)位、類型及強(qiáng)度等因素進(jìn)行定量的分析，減少主觀因素的干擾；應(yīng)對(duì)企業(yè)與村民間的交易性沖突，規(guī)劃協(xié)調(diào)應(yīng)從保護(hù)弱勢(shì)群體的角度出發(fā)，為弱勢(shì)群體爭(zhēng)取更多的利益。

[HTK]3.3搭建公眾參與平臺(tái)，健全利益協(xié)調(diào)的表達(dá)機(jī)制[HT]

農(nóng)村空間重組過程中涉及到不同的利益相關(guān)者，必須通過搭建公眾參與平臺(tái)，有效了解各方的需求，在參與組織、參與途徑、參與模式上予以保障和有效實(shí)施，協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益關(guān)系，從而增加社會(huì)公眾的認(rèn)同感，推動(dòng)政策的順利執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)共贏的局面。

3.3.1構(gòu)建靈活多樣的公眾參與模式

空間重組過程中不同建設(shè)項(xiàng)目的種類、性質(zhì)決定著不同公眾參與的方式和程度，并且影響到參與效果。在公眾參與工作開展前，組織者應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的類型、特點(diǎn)、開發(fā)的影響范圍等，分別設(shè)置公眾參與的程序、方式、深度和途徑[13]

性的組織機(jī)制

在確定公眾參與的模式和途徑后，就須要在組織形式上予以保障和有效實(shí)施，運(yùn)行高效而簡(jiǎn)潔的組織機(jī)制能夠提高公眾參與的積極性，協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益關(guān)系，從而增加社會(huì)公眾的認(rèn)同感，推動(dòng)政策的順利執(zhí)行。

首先，建構(gòu)非官方、具有體制保障的公眾參與組織。組織成員由村民代表、政府官員和規(guī)劃專業(yè)人員按同等比例組成，主要作用在于組織和引導(dǎo)村民公眾代表、有關(guān)利益集團(tuán)、政府職能機(jī)構(gòu)三方對(duì)空間重組實(shí)施過程的全程參與，并提供對(duì)話互動(dòng)的場(chǎng)所。

其次，引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)團(tuán)體的參與。長(zhǎng)期實(shí)踐表明，富有成效的公眾參與并非是個(gè)人層次上的參與，而是社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村社區(qū)組織等非官方組織的有效參與。通過引導(dǎo)在社區(qū)層面形成各方均能妥協(xié)和接受的意見，并且使社區(qū)作為利益代表方參與，可以有效地促進(jìn)公眾參與的理性化，有效促進(jìn)公眾達(dá)成合理化的建議和意愿的表達(dá)，優(yōu)化政府決策。

4結(jié)語

按照新馬克思主義空間生產(chǎn)理論，空間既是各種利益奮力角逐的目標(biāo)，又是各種利益爭(zhēng)斗的場(chǎng)所。農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)實(shí)際上反映了歷史形成的特定社會(huì)利益關(guān)系。農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)的重組意味著原有社會(huì)利益關(guān)系被打破和重構(gòu)的過程，也是以土地用途變更為核心的空間生產(chǎn)及其背后收益的一次再分配過程。面對(duì)農(nóng)村空間重組過程中矛盾日益顯性化，必須從空間利益角度剖析作為農(nóng)村空間發(fā)展動(dòng)力的利益主體結(jié)構(gòu)性關(guān)系，通過構(gòu)建制度保障體系、發(fā)揮公共政策調(diào)控功能、公眾參與表達(dá)機(jī)制等構(gòu)建科學(xué)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，有效協(xié)調(diào)農(nóng)村空間重組中的相關(guān)利益各方分配關(guān)系，減少利益沖突、保障集約高效開發(fā)建設(shè)用地、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，建立健康、高效、可持續(xù)的農(nóng)村空間安全格局。

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