城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障初探

邱 超 楊繪中

(中央司法警官學(xué)院 北京 100000)

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城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障初探

邱 超 楊繪中

(中央司法警官學(xué)院 北京 100000)

社會保障是社會文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地資源被征用，越來越多的土地成為了非農(nóng)建設(shè)用地，許多農(nóng)民失去了大部分甚至全部的土地，使我國社會中形成了一個全新的弱勢群體一失地農(nóng)民。當(dāng)前，對于失地農(nóng)民的社會保障制度并不完善，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響社會和諧。因此，當(dāng)前對失地農(nóng)民社會保障制度的研究具有理論和現(xiàn)實意義。首先，建立失地農(nóng)民社會保障制度是落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)；其次，建立失地農(nóng)民社會保障制度可以彌補城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下社會保障體系的不足；最后，建立失地農(nóng)民社會保障制度能體現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會和諧。

失地農(nóng)民；社會保障

一、研究背景

據(jù)相關(guān)調(diào)查資料顯示，2010年中國失地農(nóng)民的數(shù)量已經(jīng)超過了5000萬人，預(yù)計到2020年人數(shù)將會超過1.5億人，這么多失地農(nóng)民的出現(xiàn)，背離了工業(yè)化、城市化的發(fā)展初衷。①失地農(nóng)民社會保障問題也受到了社會的廣泛關(guān)注和反思，中國失地農(nóng)民社會保障問題能否得到合理的解決，在很大程度上關(guān)系著中國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。因此，怎樣妥善合理地解決失地農(nóng)民的社會保障問題不僅成為政府函待解決的問題，同時也成為社會普遍關(guān)注的話題。失地農(nóng)民社會保障問題影響了我國經(jīng)濟的正常運行，同時也對我國全面建成小康社會和和諧社會的構(gòu)建起到了阻礙作用。所以，采取積極措施處理好中國社會發(fā)展中的失地農(nóng)民社會保障問題具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析

(一)城鎮(zhèn)化速度與失地農(nóng)民的關(guān)系

年份項目城鎮(zhèn)化率城鎮(zhèn)化增長速度GDP總量(萬億)GDP增長速度200340．50%1．10%11．679．10%200441．80%1．30%13．659．50%200543．00%1．20%18．239．90%200643．90%0．90%20．9410．70%200744．90%1．00%24．6611．40%200845．70%0．80%30．079．00%200946．60%0．90%33．548．70%201049．90%3．30%39．810．30%201151．30%1．40%47．169．20%201252．60%1．30%51．937．80%201353．70%2．10%56．887．70%

2013年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7070，城市常住人口第一次超過農(nóng)村，這意味著我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了新階段，農(nóng)民失地量又上了一個新的臺階，而對應(yīng)的失地農(nóng)民的社會保障為題進(jìn)入一個新的階段。從上面的統(tǒng)計表和分析圖可以看出，自2003年開始，我國的城鎮(zhèn)化率一路飆升，GDP總量和城鎮(zhèn)化率呈正相關(guān)，也在不斷升高，而城鎮(zhèn)化和GDP不斷上升的代價就是農(nóng)民的不斷失去土地，這無形中給中國整個社會的保障體系出了難題。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成為非農(nóng)業(yè)用地，大量的農(nóng)民在城市的擴張或城鎮(zhèn)的建設(shè)中失去土地，失地農(nóng)民群體不斷壯大。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，由社會財富分配不均帶來的社會矛盾被激化，在眾多問題中，尤其突出的是失地農(nóng)民的社會保障問題。1992年黨的十四大召開，在這次會議中我國確立了以建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟為改革目標(biāo)。自此以后，我國就進(jìn)入城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的階段，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中的預(yù)測，中國到2020年由于城市規(guī)模的擴大，被征用的土地將達(dá)到6900萬畝，這意味著會有更多農(nóng)民的土地被占用。按照中國目前的城鎮(zhèn)化速度，每年新征用的農(nóng)業(yè)用地至少有500萬畝，而由于被征用的土地一般處于城郊，人均土地占有量較少，約為0.7畝。這樣推算的話，每年由于新征用農(nóng)業(yè)用地而增加的失地農(nóng)民至少七百萬，到2020年，失地農(nóng)民的數(shù)量將會超過1.5億。③

(二)城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展所帶來的社會保障問題

由于城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展和城市建設(shè)用地的需求不斷增加所帶來的失地農(nóng)民的社會保障問題將會變得更為突出，這種問題將會表現(xiàn)在以下三個方面：首先是城市的擴張帶來的日益增長的對土地的需求和農(nóng)村不清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度造成的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民在征地過程中處于被動地位等一系列的問題；其次，是補償方式的不合理，目前我國較多的仍采取的是一次性補償，這種補償方式?jīng)]有考慮到失地農(nóng)民的社會保障問題，沒有辦法保證農(nóng)民的可持續(xù)生計。最后，是失地農(nóng)民的身份認(rèn)同問題，失地農(nóng)民失去了土地，己經(jīng)不具備農(nóng)民的天然屬性，但身份上仍被定義為農(nóng)民，這就造成他們不能和城市居民一樣享受相同的社會保障。

(三)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中現(xiàn)有的社會保障模式

《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征地補償包括三個部分：第一部分是土地補償費，補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝土地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍，特殊情況的最高小超過15倍；第二部分是地里作物補償費，以成本或市場價作為補償標(biāo)準(zhǔn)；最后一部分是勞動力安置補助費，以每畝土地前三年平均產(chǎn)值的4-6倍作為補助標(biāo)準(zhǔn);并且還補充規(guī)定，征地補償各部分之和，最高小能超過該農(nóng)戶土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。④城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，土地征收補償方式也不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，政府采取一次性貨幣補償方式，土地一經(jīng)征收，便和農(nóng)民沒有任何關(guān)系，該階段土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化速度。但伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式導(dǎo)致征地群體性事件愈演愈烈。一些地區(qū)開始嘗試進(jìn)行征地補償方式改革，如推行土地?fù)Q社保，即將青苗費發(fā)放給農(nóng)民，土地補償費和安置補助費納入個人社保賬戶，農(nóng)民到達(dá)退休年齡后可按月領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。失地農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)社會保障體系，一定程度上分享了城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。但土地?fù)Q社保實質(zhì)上只是將屬于農(nóng)民的征地補償分期付給農(nóng)戶，加之養(yǎng)老金發(fā)放過程中存在其他問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于改革時期，并未真正達(dá)到土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、對失地農(nóng)民社會保障的幾點探究

(一)社會保障的定義

社會保障是指國家通過立法形式確立的，以國民收入再分配方式為暫時或永久喪失勞動能力、失去工作機會的社會成員以及全體社會成員提供物質(zhì)幫助，保障每個公民的基本生活需要和維持勞動能力再生產(chǎn)的一種制度。⑤社會保障具有強制性、社會性、福利性、人道性。根據(jù)我國的實際情況，社會保障的責(zé)任主體應(yīng)該是政府和個人共同承擔(dān)，同時社會保障應(yīng)該具有強制性。社會保障的基本內(nèi)涵是為面臨疾病、實業(yè)、工傷等威脅時的社會成員提供物質(zhì)幫助，使其不至于因為這些威肋、淪落到社會最底層，影響社會穩(wěn)定。社會保障制度是社會安定的重要保證，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)己基本建立完善的社會保障制度，而農(nóng)村社會保障相較于城市差距仍然較大，且現(xiàn)有的保障制度保障力度小。

(二)失地農(nóng)民社會保障的界定

農(nóng)民指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，失地農(nóng)民從字面上解釋就是失去土地的農(nóng)民，他們傳統(tǒng)的生活生產(chǎn)方式己經(jīng)發(fā)生了變化，但由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元體制，造成他們?nèi)匀粺o法擺脫農(nóng)民的身份，沒有辦法順利完成角色的轉(zhuǎn)換。所以我們只能從失地農(nóng)民在失去土地以前所屬類型對失地農(nóng)民進(jìn)行分類。在失去土地以前，可以根據(jù)農(nóng)民收入的來源分為三種，第一種是純農(nóng)業(yè)型，這種農(nóng)民的收入主要從土地上獲得，沒有其他的收入來源，這種類型在土地被征用以后最容易淪為社會底層。因為一次性土地賠償金僅能維持一陣的生活，而他們自身不具備可持續(xù)的發(fā)展能力，這部分農(nóng)民最需要社會保障。第二種是兼業(yè)農(nóng)業(yè)型，土地所取得的收入不是他們收入的唯一來源，他們除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，非土地的依賴度不是很高。當(dāng)土地被征用后，他們可以順利的完成由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過渡，由征地帶來的可持續(xù)生計問題不是很大，唯一的問題就是他們?nèi)狈εc城市很好地相銜接的社會保障制度。第三種就是完全擺脫了土地的束縛，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者土地所帶來的收益只占收入的極少部分，例如，農(nóng)民企業(yè)家，這個群體應(yīng)該是土地被征用后對自身影響最小產(chǎn)生問題最少的。

失地農(nóng)民社會保障問題主要是指在城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地被征用的農(nóng)民的社會保障問題，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等方面的內(nèi)容。本文認(rèn)為失地農(nóng)民社會保障應(yīng)該是一種根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和需求，制定相關(guān)的政策，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，對征地補償款的資金進(jìn)行統(tǒng)籌，建立可以替代土地為失地農(nóng)民提供基本保障的社會穩(wěn)定制度。⑥

(三)社會保障是一種國家義務(wù)

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程難以避免肇致失地農(nóng)民的出現(xiàn)，失地農(nóng)民社會保障權(quán)受到良好的保護(hù)既是人性尊嚴(yán)的價值需要，也是憲法宗旨的要求，更是現(xiàn)實的訴求。從憲法公民權(quán)利就是國家義務(wù)的結(jié)構(gòu)模式看，失地農(nóng)民社會保障權(quán)最為重要的保護(hù)是國家義務(wù)的有效履行。就失地農(nóng)民社會保障權(quán)國家義務(wù)的體系而言，其內(nèi)容涵攝具有層進(jìn)關(guān)系的國家尊重義務(wù)、國家保護(hù)義務(wù)和國家給付義務(wù)三個重要組成部分。失地農(nóng)民社會保障權(quán)正是以國家尊重義務(wù)為首要保護(hù)、以保護(hù)義務(wù)為基本保護(hù)、以國家給付義務(wù)為核心保護(hù)的一種社會權(quán)。

(四)社會保障制度應(yīng)適度向失地農(nóng)民傾斜

失地農(nóng)民能夠平等地享有社會保障的前提是建立一個公平的社會保障制度體系。保障失地農(nóng)民擁有參與公平競爭的權(quán)利，就要保障有一個公平競爭的良好環(huán)境。共同發(fā)展原則要體現(xiàn)出大多數(shù)社會成員的意愿并共同享有它，它與社會公平競爭原則是相一致的，人民的意愿是民主而公平的。公平競爭是社會公平的體現(xiàn)，反映在完善失地農(nóng)民保障中，就是維護(hù)失地農(nóng)民能夠享有公平競爭秩序，確保失地農(nóng)民能夠享有合理的分配，保障失地農(nóng)民在經(jīng)濟社會中的穩(wěn)定發(fā)展。但適當(dāng)?shù)牟缓侠眢w現(xiàn)的也是公平對待，共同發(fā)展是保障社會弱勢群體的生存和發(fā)展。在競爭的社會中，失地農(nóng)民成為社會的弱勢群體，盡管失地農(nóng)民處于社會中的弱勢，但他們也應(yīng)該享有公平的利益保障。現(xiàn)階段共同發(fā)展的主要矛盾是為了補償弱勢群體，因為在經(jīng)濟活動和社會活動中失地農(nóng)民己經(jīng)是弱者了，如果政策不加以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，他們將只能永遠(yuǎn)處于弱勢地位，長此以往，便形成了不公平的社會秩序。因而，失地農(nóng)民群體應(yīng)成為社會保障政策里不可缺少的保障對象。隨著我國社會發(fā)展，文明程度的不斷加深，對失地農(nóng)民的關(guān)注和保護(hù)應(yīng)在社會保障中進(jìn)一步體現(xiàn)出來，使失地農(nóng)民這一特殊弱勢群體擺脫弱勢，在社會生活中發(fā)揮積極作用。

(五)加大對失地農(nóng)民的再教育

農(nóng)民由于受教育程度低，文化素質(zhì)和勞動技能普遍較低，其失去土地后的再就業(yè)能力也極為有限，國家應(yīng)加大對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)力度，做好文化宣傳工作，提供農(nóng)民的市場意識、創(chuàng)造意識、競爭意識等，引導(dǎo)農(nóng)民以積極向上的心態(tài)面對生存環(huán)境的變化，使失地農(nóng)民逐漸具備自我發(fā)展能力，盡快融入到城市生活體系中來。具體說來，加大對失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，增強其生存能力，可從如卜幾方面入手：第一，改造失地農(nóng)民固有的保守觀念，通過教育培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民認(rèn)清社會發(fā)展趨勢和就業(yè)市場行情，樹立積極就業(yè)意識，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，使失地農(nóng)民從被動就業(yè)轉(zhuǎn)化為主動就業(yè)；第二，對失地農(nóng)民提供有針對性的職業(yè)技能培訓(xùn)，秉持干什么學(xué)什么、缺什么補什么的原則，使失地農(nóng)民跟上就業(yè)市場的需求形勢，增加其就業(yè)競爭力；第三，加大對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，大力宣傳國家相關(guān)的優(yōu)惠政策，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對創(chuàng)業(yè)過程中可能出現(xiàn)的困難可通過相關(guān)政策和資金上支持給予幫扶解決；第四，確保失地農(nóng)民的子女能享受和城市居民子女一樣的教育資源，打破貧困的代際轉(zhuǎn)移怪圈；第五，要明確失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的經(jīng)費來源，由專項財政予以支持而小能從征地補償款項中抵扣，切實保障教育培訓(xùn)工作的順利開展，充分調(diào)動失地農(nóng)民的再培訓(xùn)與再學(xué)習(xí)熱清。

四、總結(jié)

城市化是社會發(fā)展的必然，但這種必然也使得越來越多的農(nóng)民脫離土地而成為失地農(nóng)民，農(nóng)民失去土地面臨生存危機，若小能化解其生存危機，則會誘發(fā)社會的小穩(wěn)定因素，最終也會影響城市化的質(zhì)量與水平。因此，解決好失地農(nóng)民的社會保障問題，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵一環(huán)，我們必須正視當(dāng)前失地農(nóng)民社會保障存在的問題，探尋可能的解決辦法，本文議從優(yōu)化征地補償機制、完善征地制度與程序、將失地農(nóng)民納入社保體系、提供教育與再就業(yè)培訓(xùn)等四個方面入手，全面解決失地農(nóng)民面臨的困境，增強其自我生存與發(fā)展的能力，使失地農(nóng)民能安居樂業(yè)、養(yǎng)老所養(yǎng)、病有所醫(yī)，共享改革發(fā)展成果。

【注釋】

①叢旭文，中國失地農(nóng)民社會保障問題研究，[D]，吉林大學(xué)，2013.06.01；

②叢旭文，中國失地農(nóng)民社會保障問題研究，[D]，吉林大學(xué)，2013.06.01；

③丁寶才，中國失地農(nóng)民社會保障問題研究，[D]，吉林大學(xué)，2009.10.01；

④陽代杰，失地農(nóng)民的社會保障問題探究，[J]，西部財會，2017.01.10；

⑤李昌麒、張玲，經(jīng)濟法學(xué)，[M]，中國政法大學(xué)出版社，第三十一章社會保障法律制度第二段節(jié)選；

⑥邵彥敏、陳肖舒，共享發(fā)展與失地農(nóng)民社會保障，[J]，學(xué)習(xí)與探索，2017.02.07；

[1]陽代杰，失地農(nóng)民的社會保障問題探究，[J]，西部財會，2017.01.10；

[2]周忠學(xué)，失地農(nóng)民社會保障權(quán)國家義務(wù)研究，[D]，東南大學(xué)，2016.05.01；

[3]邵彥敏、陳肖舒，共享發(fā)展與失地農(nóng)民社會保障，[J]，學(xué)習(xí)與探索，2017.02.07；

[4]丁琳琳、吳群、李永樂，新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民福利變化研究，[J]，中國人口資源與環(huán)境，2017.03.15；

[5]叢旭文，中國失地農(nóng)民社會保障問題研究，[D]，吉林大學(xué)，2013.06.01；

[6]丁寶才，中國失地農(nóng)民社會保障問題研究，[D]，吉林大學(xué)，2009.10.01；

[7]邱伶俐，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會保障問題研究，[D]，湖南大學(xué)，2014.03.02；

[8]李昌麒、張玲，經(jīng)濟法學(xué)，[M]，中國政法大學(xué)出版社，第三十一章社會保障法律制度第二段節(jié)選；

邱超(1993.06-)，男，漢族，四川巴中人，碩士在讀，中央司法警官學(xué)院，研究方向：監(jiān)所管理；楊繪中(1992.12-)，男，漢族，江蘇鹽城人，碩士在讀，中央司法警官學(xué)院，研究方向：犯罪矯正。