北京市軌道交通PPP建設(shè)模式初探

文 ｜孫長(zhǎng)軍

北京市軌道交通PPP建設(shè)模式初探

文 ｜孫長(zhǎng)軍

孫長(zhǎng)軍，工學(xué)博士，教授級(jí)高級(jí)工程師，現(xiàn)任北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司科研標(biāo)準(zhǔn)部部長(zhǎng)。具有豐富的城市軌道交通建設(shè)工程管理、安全質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、科研技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)表核心期刊及EI論文十余篇，獲北京市科技進(jìn)步獎(jiǎng)等榮譽(yù)稱號(hào)。

北京軌道交通的建設(shè)和發(fā)展

北京地鐵始建于1965年7月1日，1969年10月1日第一條地鐵線路建成通車(chē)，使北京成為中國(guó)第一個(gè)擁有地鐵的城市。經(jīng)過(guò)52年的發(fā)展和艱苦探索，北京城市軌道交通形成了一整套完善的工程技術(shù)體系。尤其是經(jīng)過(guò)近十幾年持續(xù)高速大規(guī)模的軌道交通建設(shè)，取得了豐富的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，擁有了管控超大客流沖擊的能力，培養(yǎng)了一大批具有豐富工程管理及技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和能力的人才隊(duì)伍，匯聚了國(guó)內(nèi)一流的科技創(chuàng)新研發(fā)平臺(tái)和力量，使得北京城市軌道交通為中國(guó)軌道交通的發(fā)展樹(shù)立了良好的典范，具有較大的影響。

根據(jù)2015年國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的《北京市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2015～2021年）》，至2021年，北京市軌道交通運(yùn)營(yíng)總里程將達(dá)到999公里，城市軌道交通遠(yuǎn)景線網(wǎng)（地鐵、區(qū)域快軌、中低運(yùn)量系統(tǒng)）由35條線路組成，其中21條為中心城地鐵線路、7條區(qū)域快軌線路、5條中低運(yùn)量線路、2條機(jī)場(chǎng)專(zhuān)用線路，總規(guī)模1524公里。

2016年，北京軌道交通運(yùn)營(yíng)里程574公里，年客運(yùn)量達(dá)36.6億人次；日均客運(yùn)量1002.5萬(wàn)人次。2017年北京地鐵新開(kāi)工2條（段）12.6公里；在建20條（段）354.8公里，其中計(jì)劃開(kāi)通3段34.6公里；待建5條（段） 63.1公里；到年底將運(yùn)營(yíng)22條（段），達(dá)608.2公里。

北京市軌道交通建設(shè)管理的政府層面由北京市重大項(xiàng)目建設(shè)指揮部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市發(fā)改委、市財(cái)政局、市規(guī)劃國(guó)土委、各區(qū)縣政府、交通委等作為指揮部成員單位；企業(yè)層面由相關(guān)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理單位組成。北京市的建設(shè)實(shí)行三分開(kāi)的形式，由投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)不同的企業(yè)承擔(dān)。

PPP模式簡(jiǎn)介

PPP就是政府與社會(huì)資本合作的模式，指的是政府與社會(huì)資本通過(guò)合作來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，主要包括服務(wù)合同、管理合同、租賃合同及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同四大合同類(lèi)型，其中特許經(jīng)營(yíng)合同是合同的主要形式。PPP的本質(zhì)就是將原有的由地方政府融資平臺(tái)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)和社會(huì)資本的合營(yíng)平臺(tái)投資建設(shè)，政府采購(gòu)服務(wù)，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。

財(cái)政部于 2014年11月29日下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》）可以看作是財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問(wèn)題的通知》（76號(hào)文）的落實(shí)和細(xì)化?！恫僮髦改稀返淖畲筇攸c(diǎn)是覆蓋了PPP項(xiàng)目的全生命周期，對(duì)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至終止移交的各環(huán)節(jié)操作流程進(jìn)行了全方位規(guī)范。PPP項(xiàng)目一般有以下環(huán)節(jié)：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。

PPP運(yùn)作模式

政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同，由特許公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。特許公司一般由中標(biāo)的建筑公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成股份有限公司。在PPP模式中涉及到多個(gè)參與方—政府部門(mén)、社會(huì)投資者、PPP項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)等，其職能和需求各不相同。比如說(shuō)項(xiàng)目公司，它的主要職能是獲取政府授權(quán)的工程建設(shè)和建設(shè)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目和融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)作的全過(guò)程，它的主要訴求是承擔(dān)項(xiàng)目施工建設(shè)，降低地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。

基于多方參與，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)能夠反復(fù)協(xié)商并實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。由公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)共同承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，并且分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，這也是PPP模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面廣泛應(yīng)用的原因。

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，從存量項(xiàng)目來(lái)看主要運(yùn)作有委托運(yùn)營(yíng)、O&M、TOT、ROT方式。對(duì)于新建項(xiàng)目更多的是采用BOT或BOO等方式。對(duì)于不同類(lèi)型的PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制主要有使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種收費(fèi)機(jī)制。一是完全依靠項(xiàng)目用戶付費(fèi)（如供水、燃?xì)忭?xiàng)目），二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用（如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目），三是部分來(lái)自項(xiàng)目用戶付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼，以保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性（如污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目） 。

PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)一般采用物有所值（VFM）評(píng)價(jià)方法，從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面展開(kāi)，物有所值的評(píng)價(jià)在國(guó)際上普遍運(yùn)用于評(píng)估一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式，其本質(zhì)是比較采用PPP與公共模式兩種情況下所需成本凈現(xiàn)值的大小，若PPP模式下成本凈現(xiàn)值更低，則適合采用。

PPP模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：雙贏、彌補(bǔ)公共部門(mén)資金不足、節(jié)約管理和資金成本、提高工作效率、節(jié)約時(shí)間、有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。PPP項(xiàng)目也有一定的缺點(diǎn)，如風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求高；PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序參照、易產(chǎn)生糾紛問(wèn)題、投資人選擇難度大。

PPP在中國(guó)不是新鮮事物，改革開(kāi)放至今PPP模式在我國(guó)經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段。首先是改革開(kāi)放初期為探索階段，代表項(xiàng)目是深圳沙角B電廠。從1994-2002年小規(guī)模試點(diǎn)階段，代表項(xiàng)目是房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目；2003-2008年是推廣試點(diǎn)階段，代表項(xiàng)目是北京地鐵4號(hào)線和鳥(niǎo)巢；2009-2012年是短暫停滯階段；2013年至今為發(fā)展新階段。PPP在我國(guó)即將崛起已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，必將帶動(dòng)萬(wàn)億市場(chǎng)空間，前景巨大。主要原因有：原有的土地財(cái)政模式難以支撐城鎮(zhèn)化的巨額融資需求，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2016年中國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到17萬(wàn)億元，地方政府償債壓力巨大，PPP可緩解政府債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另外，PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)多方共贏，發(fā)展前景無(wú)限；再有國(guó)家政策大力支撐，空間巨大。

PPP模式也改變了建筑行業(yè)的營(yíng)利模式，并成為建設(shè)行業(yè)發(fā)展的“風(fēng)口”，為建筑業(yè)發(fā)展帶來(lái)了更大的機(jī)遇。傳統(tǒng)模式下建筑施工企業(yè)是單純的建筑施工營(yíng)利，PPP模式下轉(zhuǎn)變?yōu)槭姓?xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)，不僅僅獲得施工收益，而且能夠獲得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，提高了項(xiàng)目收益率。目前PPP主要應(yīng)用領(lǐng)域主要有供水、供暖、供氣、污水處理、垃圾處理、安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療保險(xiǎn)等九大領(lǐng)域。當(dāng)前，PPP項(xiàng)目仍以存量項(xiàng)目為主，增量項(xiàng)目相對(duì)較少。

財(cái)政部和發(fā)改委就PPP在政企關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，但在試點(diǎn)項(xiàng)目的領(lǐng)域和操作方法上存在差異。財(cái)政部和發(fā)改委尚未對(duì)PPP的具體合作形式做非常嚴(yán)格的限定，主要對(duì)政府部門(mén)和社會(huì)資本各自要承擔(dān)的主要職責(zé)進(jìn)行描述，并各自列舉了一些項(xiàng)目運(yùn)作方式。

《操作指南》就項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目運(yùn)作方式和項(xiàng)目移交給出了基本操作程序。發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的附件包含了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南，其中規(guī)定了包括合同主體、合同關(guān)系、投資計(jì)劃及融資方案、項(xiàng)目前期工作、工程建設(shè)、政府移交資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、社會(huì)資本主體移交項(xiàng)目、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決和其他約定多個(gè)方面的基本內(nèi)容。財(cái)政部認(rèn)為社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè);發(fā)改委認(rèn)為社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。

政府部門(mén)在PPP模式中的職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予、價(jià)格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)（含補(bǔ)貼）、融資支持基金（包括股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）；社會(huì)資本要承擔(dān)包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、融資的大部分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。

PPP模式案例——北京地鐵4號(hào)線介紹

北京地鐵4號(hào)線南起豐臺(tái)區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)宣武區(qū)和西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，是貫穿北京城區(qū)南北的軌道交通主干線之一。

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資153億元人民幣，是中國(guó)大陸第一個(gè)社會(huì)投資者參與投資的地鐵項(xiàng)目，分為兩部分，A部分主要指土建和隧道，由北京市政府出資，B部分主要是機(jī)電和車(chē)輛部分，由PPP公司出資。公司建立了客流及票價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，由PPP公司運(yùn)營(yíng)整個(gè)項(xiàng)目30年；地鐵4號(hào)線就是按照設(shè)備系統(tǒng)PPP模式進(jìn)行，A部分107億元，包括征地拆遷和洞體、軌道等土建工程，占總投資70%，由政府投資；B部分包括車(chē)輛、信號(hào)等機(jī)電設(shè)備工程，約46億元,占總投資30%，由京港地鐵公司投資。

工程建設(shè)管理由京投公司和京港地鐵公司分別委托北京市軌道建設(shè)管理有限公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)。京港地鐵公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施的維護(hù)、設(shè)備的更新改造，站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，自行負(fù)擔(dān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本及約32億元的資產(chǎn)更新投資，通過(guò)票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。30年特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，京港地鐵公司再將4號(hào)線工程完好無(wú)償?shù)匾平唤o市政府。

4號(hào)線項(xiàng)目采用“測(cè)算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營(yíng)收入的依據(jù)，同時(shí)建立了測(cè)算票價(jià)的調(diào)整機(jī)制。以測(cè)算票價(jià)為基礎(chǔ)，約定相應(yīng)的票價(jià)差額補(bǔ)償和收益分享機(jī)制，構(gòu)建了票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制：如果實(shí)際票價(jià)收入水平低于測(cè)算票價(jià)收入水平，市政府需就其差額給予特許經(jīng)營(yíng)公司補(bǔ)償；如果實(shí)際票價(jià)收入水平高于測(cè)算票價(jià)收入水平，特許經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)將其差額的 70%返還給市政府。

當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的 80%，特許經(jīng)營(yíng)公司可申請(qǐng)補(bǔ)償，或者放棄項(xiàng)目；當(dāng)客流量超過(guò)預(yù)測(cè)客流時(shí)，政府分享超出預(yù)測(cè)客流量 10%以內(nèi)票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的 60%。

PPP模式案例——北京軌道交通新機(jī)場(chǎng)線

新機(jī)場(chǎng)軌道線位于北京南部三環(huán)以外區(qū)域，是北京市交通線網(wǎng)中連接中心城與新機(jī)場(chǎng)的軌道交通線路。本期工程南起新機(jī)場(chǎng)本期用地界地南側(cè)，北至草橋站站后折返線。線路全長(zhǎng) 41.36公里。本期共設(shè)3座車(chē)站，1座車(chē)輛段。

項(xiàng)目總投資約292.63億元，其中引入社會(huì)資本部分總投資約173.61億元。采用PPP模式由京投公司（政府出資人代表）與社會(huì)投資人共同組建項(xiàng)目公司進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)。

項(xiàng)目特許期分為建設(shè)期和特許經(jīng)營(yíng)期，建設(shè)期：約35個(gè)月（2016年11月1日-2019年9月19日）；特許經(jīng)營(yíng)期：從全線貫通試運(yùn)營(yíng)日起，期限為30年，計(jì)劃全線貫通試運(yùn)營(yíng)日期：2019年9月20日。

北京地鐵4號(hào)線PPP管理模式

新機(jī)場(chǎng)軌道線按照建設(shè)內(nèi)容劃分為A和B兩部分，A部分投資額約為119.02億元，約占項(xiàng)目總投資的40.67%，主要包括新機(jī)場(chǎng)線前期工程、站前廣場(chǎng)、草橋站（含城市航站樓）和新機(jī)場(chǎng)北航站樓站相關(guān)工程；B部分為除A部分以外的建設(shè)內(nèi)容，投資額約為173.61億元，約占項(xiàng)目總投資的59.33%。主要包括新機(jī)場(chǎng)線B部分的前期專(zhuān)項(xiàng)工程、土建工程、裝修工程、設(shè)備設(shè)施等。

新機(jī)場(chǎng)軌道線A部分由京投公司的全資子公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)，B部分由市政府通過(guò)招標(biāo)方式選擇的社會(huì)投資人投資、建設(shè)。項(xiàng)目公司與北京市交通委員會(huì)和新機(jī)場(chǎng)線公司等項(xiàng)目相關(guān)主體簽署項(xiàng)目特許協(xié)議等相關(guān)法律文件，負(fù)責(zé)B部分的投資、建設(shè)和特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)全線的運(yùn)營(yíng)。

2016年招標(biāo)已經(jīng)結(jié)束，由北京市軌道交通、中鐵建、北京城建、北京市政等聯(lián)合體中標(biāo)，成立了相關(guān)的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目法人職責(zé)，負(fù)責(zé)B部分的投資、建設(shè)（包括施工圖設(shè)計(jì)管理）和特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)全線的運(yùn)營(yíng)。京投公司持有項(xiàng)目公司2%的股權(quán)，其余股權(quán)由社會(huì)投資人持有。項(xiàng)目公司與新機(jī)場(chǎng)線公司簽訂資產(chǎn)租賃協(xié)議，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。

由通過(guò)招標(biāo)確定的社會(huì)投資人或社會(huì)投資人聯(lián)合體中的建筑企業(yè)依法負(fù)責(zé)B部分相應(yīng)工程的建設(shè)施工，由監(jiān)管單位負(fù)責(zé)B部分工程監(jiān)督管理。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)新機(jī)場(chǎng)線全線的運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)維修、更新改造和追加投資。項(xiàng)目公司是運(yùn)營(yíng)的法人主體和責(zé)任主體，承擔(dān)運(yùn)營(yíng)安全管理責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，不得轉(zhuǎn)包運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目公司將新機(jī)場(chǎng)軌道線（含AB部分）設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o新機(jī)場(chǎng)線公司或市政府指定部門(mén)。

北京軌道交通新機(jī)場(chǎng)線PPP管理模式

展望

PPP融資模式是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的實(shí)現(xiàn)形式。PPP融資模式不僅能夠使更多的民營(yíng)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，而且在一定程度上能夠保證民營(yíng)資本的投資回報(bào)，減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，形成政府、企業(yè)和私人企業(yè)“多贏”的合作形式。在城市軌道交通建設(shè)中運(yùn)用PPP模式有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象，有著廣泛前景。

本文為孫長(zhǎng)軍在2017中國(guó)城市軌道交通高層論壇·分論壇七城市軌道工程建設(shè)中外對(duì)話中的發(fā)言，根據(jù)錄音整理后授權(quán)刊登。