關(guān)于社區(qū)服務(wù)的困境與對策分析

胡映輝

摘 要：目前我國正在大力推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，在此過程中，社區(qū)服務(wù)工作取得了不少成績，但同時也暴露出很多問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：首先社區(qū)工作行政化，嚴(yán)重影響了辦事效率并違背了社區(qū)自治原則；其次社區(qū)工作人員待遇低，晉升通道窄，難以留住專業(yè)人才；再次社區(qū)服務(wù)工作量大，服務(wù)供需不平衡。所以本文認(rèn)為有必要探討如何進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)治理體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù) 困境 對策

一、社區(qū)服務(wù)的含義

社區(qū)服務(wù)最早起源于十九世紀(jì)八十年代，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物，起初目的是為了解決因工業(yè)革命的發(fā)展所引起的社會失業(yè)和貧困問題。社區(qū)服務(wù)的本義應(yīng)該是福利服務(wù)，公益性服務(wù)，是一種社會服務(wù)。其外延或適用范圍是社區(qū)。在我國，1987年初民政部第一次公開提出“社區(qū)服務(wù)”的概念，以此代替“街道社會福利網(wǎng)絡(luò)”的概念，1989年的《居民委員會組織法》中正式采用了“社區(qū)服務(wù)”的概念，提出“居民委員會應(yīng)該向居民提供社區(qū)服務(wù)”。

對于社區(qū)服務(wù)概念的界定一般有兩種。一種是狹義的社區(qū)服務(wù)，即社區(qū)福利性、非營利服務(wù)。還有一種是廣義的社區(qū)服務(wù)，除了福利性和非營利性，還包含一定程度的商業(yè)性或準(zhǔn)商業(yè)性的便民生活服務(wù)。目前普遍認(rèn)同的是社區(qū)服務(wù)是指以社區(qū)為基本單元，以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托，以社區(qū)全體居民、駐社區(qū)單位為對象，以公共服務(wù)、志愿服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以滿足社區(qū)居民生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標(biāo)，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)支持、社會多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制。

社區(qū)服務(wù)業(yè)具有福利性、群眾性、服務(wù)性、互助性和地緣性五個特點(diǎn)，其中福利性是它的本質(zhì)特點(diǎn)。社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容是：面向老人、殘疾人、優(yōu)撫對象等特殊困難群體提供社會福利服務(wù)；面向社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)；面向廣大城市職工和離退休及失業(yè)人員提供社會保險管理服務(wù)；面向社會企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體開展雙向服務(wù)等。

二、社區(qū)服務(wù)存在的問題

雖然我國社區(qū)服務(wù)經(jīng)過一段時期的發(fā)展已經(jīng)取得了較大的成就，但是由于我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型時期，許多體制機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問題仍然制約著社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，致使目前我國社區(qū)服務(wù)總體上來說還存在不少問題。

（一）社區(qū)服務(wù)行政化

社區(qū)服務(wù)行政化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，社區(qū)服務(wù)運(yùn)行體制問題，各級政府沒有與社區(qū)理順正常的關(guān)系，政府通常將社區(qū)當(dāng)作基層行政單位，其與社區(qū)實(shí)際是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。社區(qū)服務(wù)組織一般都是按區(qū)、街道和居委會三個層次用行政命令的方式建立的。社區(qū)服務(wù)組織的負(fù)責(zé)人大都由同級政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或居委會負(fù)責(zé)人擔(dān)任，社區(qū)服務(wù)組織的其他領(lǐng)導(dǎo)成員和主要管理人員也有不少是由相關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)或代表或居委會的干部兼任的。

第二，服務(wù)社區(qū)與完成行政任務(wù)本末倒置。政府部門紛紛在社區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，將原本屬于政府的工作轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)。社區(qū)服務(wù)中心門口通常掛著十幾個各個行政部門牌子，工作人員大部分的時間都被用在了處理政府安排的行政事務(wù)，真正用于為居民服務(wù)的時間不多。并且社區(qū)通常會代政府向群眾收費(fèi)，這些事務(wù)多了，往往會影響社區(qū)居民和社區(qū)工作人員之間的關(guān)系，從而跟不利于社區(qū)服務(wù)工作的正常開展。

第三，社區(qū)服務(wù)考核評價體系問題。一方面社區(qū)的直接服務(wù)對象是社區(qū)居民，另一方面還要完成上級政府部門指派的任務(wù)，所以社區(qū)服務(wù)既要接受社區(qū)居民的滿意度評價，同時還要受到上級本門的業(yè)務(wù)考核。在考評階段，社區(qū)通常要向政府部門提交各種繁雜的書面材料，耗時耗力。

（二）社區(qū)服務(wù)工作待遇低

一方面，社區(qū)服務(wù)工作者工資水平低。目前綿陽城市社區(qū)服務(wù)工作人員的工資分三個檔，社區(qū)書記2900元每月，社區(qū)主任2700元每月，一般工作人員2500元每月，遠(yuǎn)低于綿陽市4400左右的職工平均工資水平。2009年至今，社區(qū)工作者的工資待遇有所提升，但相比于其他社會群體的收入增長幅度是“相形見絀”，相比于日益增長的生活成本也“捉襟見肘”。收入水平較低，已經(jīng)成為社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的非常嚴(yán)重的“短板”。

另一方面，社區(qū)服務(wù)工作者的晉升通道窄。社區(qū)工作者大部分不是公務(wù)員編制，在體制內(nèi)沒有直接的晉升途徑。目前大多數(shù)社區(qū)在編人員只有三職，即社區(qū)書記、社區(qū)主任和社區(qū)專職委員，普通工作人員要晉升職位通常需要5年以上甚至更長的工作經(jīng)歷，這在一定程度上使得社區(qū)服務(wù)對工作人員來說缺乏有效的相對地位激勵機(jī)制。這也是社區(qū)服務(wù)難以吸引并留住人才的原因之一。

（三）社區(qū)服務(wù)缺乏專業(yè)人才

首先直接從事社區(qū)服務(wù)的工作人員專業(yè)水平不高。在我國，社區(qū)服務(wù)不是一項(xiàng)專門職業(yè)，國內(nèi)普遍還沒有形成職業(yè)化的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，缺乏專業(yè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員。除社區(qū)干部以外，目前從事社區(qū)服務(wù)的工作人員多以家庭婦女、離退休人員、下崗失業(yè)人員為主，其受教育程度普遍較低，而且大多沒有接受過社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化訓(xùn)練。但是社區(qū)工作中像人口統(tǒng)計、計生衛(wèi)生、勞動保障等工作需要一定的專業(yè)知識，所以這種情況下開展相關(guān)工作通常比較難以進(jìn)行。

其次，缺乏專業(yè)化的社區(qū)社會組織。以社會組織較多的平武縣為例，由于北川是地震重災(zāi)區(qū)之一，災(zāi)后陸續(xù)有很多社會組織進(jìn)駐北川，但是到目前為止，全縣134個社會組織中只有兩個比較好的組織之專門關(guān)注社區(qū)服務(wù)方面的。

（四）社區(qū)服務(wù)供不應(yīng)求

所謂社區(qū)服務(wù)供不應(yīng)求指的是社區(qū)服務(wù)的供應(yīng)滿足不了居民的需求。原因：

一是服務(wù)對象范圍廣，總量大。現(xiàn)在一個城市社區(qū)的居民少則數(shù)千人，多則上萬人，再加上現(xiàn)在的社區(qū)多是陌生人社會，居民相互之間的聯(lián)系較弱，遇到問題或者有什么訴求通常都是找“公家”處理，如此龐大的服務(wù)對象群體往往使得社區(qū)服務(wù)工作捉襟見肘；二是服務(wù)需求種類多樣，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及家庭結(jié)構(gòu)的變化，居民對服務(wù)的需求也變得更加多元化，這給社區(qū)服務(wù)提出了不少的新挑戰(zhàn)。比如在當(dāng)前人口老齡化和家庭規(guī)?？s小化的共同作用下削弱了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式，這時候就對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提出了新要求。再比如，現(xiàn)在老年人和年輕人都很重視身體鍛煉和精神娛樂，但是這兩類人群的需求滿足方式不盡相同，有時甚至是截然相反的，因此處理這種需求矛盾無疑也讓社區(qū)服務(wù)工作困難重重。三是工作人員少，由于體制方面對職數(shù)的限制以及現(xiàn)實(shí)中社區(qū)工作待遇低、工作累等多方面原因，導(dǎo)致了參與社區(qū)服務(wù)工作的人較少。提供服務(wù)的人手是制約社區(qū)服務(wù)供給的重要因素。

三、推動社區(qū)服務(wù)發(fā)展的對策

（一）政府簡政放權(quán)，落實(shí)“社區(qū)減負(fù)”政策

政府要轉(zhuǎn)變對社區(qū)的角色定位，變領(lǐng)導(dǎo)為指導(dǎo)，變安排為協(xié)助。更重要的是要理順社區(qū)與街道、政府以及各職能部門的關(guān)系，明確社區(qū)的本職以及在應(yīng)該承擔(dān)的協(xié)助義務(wù)，盡量減少或者撤銷社區(qū)的行政化任務(wù)，使其更好的發(fā)揮對社區(qū)的服務(wù)功能。

（二）加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

一是重視社工人才培養(yǎng)，可通過大專院校社會工作專業(yè)進(jìn)行正規(guī)職業(yè)化教育；二是在招募社區(qū)服務(wù)工作者時可以對專業(yè)技能進(jìn)行特殊要求，如上崗必須要有社工師資格證；三多開展職業(yè)培訓(xùn)，讓從業(yè)者熟悉社區(qū)服務(wù)工作要求并熟練運(yùn)用專業(yè)技能。

（三）提高社區(qū)工作者的待遇

一方面要提高工資水平，可以以市民平均工資標(biāo)準(zhǔn)為參考，根據(jù)不同職務(wù)具體劃分工資范圍，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)。另一方面要暢通社區(qū)服務(wù)工作者的流動與選拔途徑，完善職業(yè)激勵機(jī)制，解決從業(yè)人員的后顧之憂。

（四）大力發(fā)展社區(qū)社會組織

大量的國內(nèi)外實(shí)踐證明，社區(qū)社會組織也可以很好的從事社區(qū)服務(wù)工作。其意義在于，一方面民間自組織和社會團(tuán)體數(shù)量大、種類多，同時資源也比較豐富，可以協(xié)助政府為社區(qū)提供多樣化的服務(wù)，并提高辦事效率。另一方面，社會組織提供的服務(wù)通常更加貼近居民生活實(shí)際，更能滿足需要并提高居民的凝聚力。

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