森林經營規(guī)劃與森林經營方案探討

劉珞　李莉　鄭冬梅

摘要 在總結漢中市漢臺區(qū)森林經營管理的基礎上，對森林經營規(guī)劃與森林經營方案的定義、地位、作用進行了說明，就兩者的總體思路、原則要求、主要任務進行了比較，進而從相應的編制程序、編制方法、編制成果、實施要求等方面探討了兩者之間的異同，為編制好新時期森林經營規(guī)劃和森林經營方案做出一些積極的努力。

關鍵詞 森林經營規(guī)劃；森林經營方案；思路；原則；任務；編制程序；編制方法

中圖分類號 S757 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）13-0166-03

Abstract On the basis of forest management in Hantai District of Hanzhong City，the definition，status and role of forest management program and forest management scheme were described.Their general ideas，principles，main tasks were compared.And then，from the program composition and the corresponding preparation method，preparation and implementation of achievement requirements，the similarities and differences between the two were discussed，to make some positive efforts for the preparation of good forest management program and forest management scheme in the new era.

Key words forest management program；forest management scheme；idea；principle；task；program composition；preparation method

近年來，漢中市漢臺區(qū)林業(yè)發(fā)展迅速，森林資源面積和蓄積逐年增長，取得了巨大成績。但同時在一些方面還不能滿足社會經濟發(fā)展的需要。因此，科學編制森林可持續(xù)經營規(guī)劃，為現(xiàn)實森林經營尋求可持續(xù)經營的途徑、方法和技術，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1 漢臺區(qū)森林經營情況簡介

漢臺區(qū)地處陜西省南部漢中盆地，隸屬陜西省漢中市管轄。漢臺區(qū)北依秦嶺，自北向南依次呈階梯狀排列。北部為秦嶺南坡山地，中部為溝梁相間的丘陵地帶，南部為漢江沖積平原。全區(qū)土地總面積54 792.7 hm2，其中林業(yè)用地面積19 271.2 hm2。漢臺區(qū)具有重要的生態(tài)區(qū)位，是陜南重點林區(qū)、重要的水源涵養(yǎng)林基地。依據森林資源調查更新數(shù)據：全區(qū)有林地面積15 432.4 hm2，森林覆蓋率達28.2%，活立木蓄積量達732 417.6 m3，林地中生態(tài)公益林15 665.6 hm2，占林地總面積的81.3%。漢臺區(qū)有林地面積大，雖然每年的森林資源數(shù)量都在增長，但是森林林分的質量低下、樹種單一、結構簡單，生態(tài)功能脆弱，林分平均郁閉度只有0.45。作為陜西南部重要生態(tài)區(qū)域，漢臺區(qū)林業(yè)主管部門長期以來十分注重林地保護利用工作，如何保護利用好林地資源，尤其是公益林區(qū)如何統(tǒng)籌經濟效益和社會效益，始終是林業(yè)主管部門思索的主題，相繼編制了《漢中市漢臺區(qū)林地保護利用規(guī)劃（2010—2020年）》和《漢臺區(qū)林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。但對于如何科學經營森林、編制森林經營規(guī)劃和森林經營方案、森林經營主體的多元化的認識相對不足，要確保森林在有序經營的同時又要適用于林地經營者對森林經營規(guī)劃和森林經營方案的實施。因此，要科學編制森林經營規(guī)劃與森林經營方案[1]。森林經營方案是編制用于林地經營者具體實施的技術性文件，其主要依據為縣級森林經營規(guī)劃和縣級國民經濟中長期發(fā)展規(guī)劃。森林經營規(guī)劃與森林經營方案共同組成了完整的森林經營體系，區(qū)分異同也是編制好二者的關鍵。筆者作為一名多年從事林業(yè)事業(yè)的工作者，現(xiàn)就新形勢下的森林經營規(guī)劃與森林經營方案進行一些探討。

2 定義、地位與作用

2.1 定義

森林經營規(guī)劃是根據森林可持續(xù)經營的原理和要求，確定一段時期范圍內要開展的森林經營工作，包括開展的活動、時間、地點、原因、規(guī)劃完成者等內容，是指導管轄區(qū)域、經營單位開展森林可持續(xù)經營的一個計劃安排，也是當?shù)匦姓鞴芑蛏纸洜I單位保護、發(fā)展森林資源的重要依據。

森林經營方案是森林經營主體以森林可持續(xù)利用為目標，按照國家林業(yè)法律法規(guī)和社會發(fā)展需求制定的森林資源培育、保護和利用的中長期規(guī)劃，同時規(guī)劃設計了生產順序和經營利用措施[2]。

森林經營方案是在指定區(qū)域范圍內對森林資源按時間順序和空間秩序安排林業(yè)生產措施的技術性文件，又稱施業(yè)案，分為森林經營方案和簡明森林經營方案2種。

2.2 地位與作用

2.2.1 森林經營規(guī)劃。地位：在國家森林可持續(xù)經營體系中，森林經營規(guī)劃是重要組成部分，可以有效銜接省級森林經營規(guī)劃與森林經營方案。規(guī)劃是指導區(qū)域森林可持續(xù)經營管理的綱領性文件，不僅可以指導人民政府保護發(fā)展森林資源，還能指導縣域所有森林經營主體經營利用森林資源[3]。作用：一是將國家、大區(qū)域、各省的森林可持續(xù)經營目標進行分解和細化；二是對國家、省森林資源經營管理的各項政策措施進行落實；三是區(qū)域經濟社會的發(fā)展需要森林生態(tài)系統(tǒng)的配合，應相互協(xié)調；四是對縣域內正在實施的森林經營方案進行統(tǒng)籌考慮；五是對不同的森林經營主體編制不同的經營方案[3-4]。

2.2.2 森林經營方案。地位：根據森林資源狀況和社會、經濟、自然條件編制的森林培育、保護和利用的中長期規(guī)劃，以及對生產順序和經營利用措施的規(guī)劃設計[4]。作用：森林經營方案是基于縣級森林經營規(guī)劃而編制的，是林業(yè)主管部門和森林經營主體經營管理森林的重要依據，是管理者與經營者的紐帶。森林經營主體要根據經營方案明確年度計劃，開展經營活動并合理安排具體的林業(yè)生產流程。林業(yè)主管部門要發(fā)揮其管理職能，對森林經營活動進行檢查和督導。

3 總體思路

森林可持續(xù)經營管理模式有4個體系，即以全國林業(yè)發(fā)展區(qū)劃和森林資源經營管理分區(qū)施策導則為基礎的宏觀指導體系；以森林經營方案為基礎的經營管理體系；以區(qū)域森林可持續(xù)經營規(guī)劃為基礎的區(qū)域決策體系；以多種森林經營方法、方式為基礎的技術模式體系[3]。在國家規(guī)劃體系中，國家森林經營規(guī)劃處于戰(zhàn)略性、指導性地位，省級森林經營規(guī)劃是區(qū)域戰(zhàn)略性的，森林經營規(guī)劃是控制性、實施性的，而森林經營方案是依照森林經營規(guī)劃用來指導林業(yè)作業(yè)設計具體操作的[5]。

4 原則要求

基本原則：資源、環(huán)境和經濟社會發(fā)展兼顧原則；保護、發(fā)展與利用森林資源并重原則；統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施的原則；分區(qū)施策、分類指導原則[6]。

基本要求：對森林資源結構的優(yōu)化有利，使林地生產力能夠得到提高；對森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的維護有利，使森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能得到提高；對生物多樣性的保護有利；使野生動植物的棲息環(huán)境得到改善；對提高森林經營者的經濟效益有利，使林區(qū)經濟社會狀況得到改善[2]。

5 主要任務

森林經營規(guī)劃與森林經營方案的主要任務有所區(qū)別，但大體上是一致的，主要任務包括以下幾個方面：一是分析評價區(qū)域社會經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護對森林經營管理的需求。二是確定森林經營中長期的指導思想與經營目標。三是兼顧進行森林經營多目標、多功能布局。森林經營規(guī)劃側重于森林功能區(qū)劃和布局、管理區(qū)劃和布局，森林經營主體的森林經營方案則側重于森林經營類型、森林經營措施類型的區(qū)劃和布局[6-7]。四是明確規(guī)劃期內完成森林經營目標的活動、規(guī)模、安排等經營措施。森林經營規(guī)劃側重于從宏觀指導角度確定森林培育、采伐利用、林下經濟發(fā)展、森林游憩、森林健康與保護等規(guī)模和整體安排，內容廣而全；森林經營方案側重于實施角度上提出相關的森林經營作業(yè)措施規(guī)模、要點和安排，其深度要求落實到具體山頭地塊。五是預測和評價森林經營的生態(tài)、社會和經濟等綜合效益。森林經營規(guī)劃側重于生態(tài)效益與社會效益的評估，而森林經營方案側重于森林經營主體的經濟收益分析。六是提出規(guī)劃實施的政策需求與保障措施等。森林經營規(guī)劃以落實政策和公共投入為主，而森林經營方案側重于森林經營主體的組織管理、科技投入、投資來源等方面進行說明[8-9]。

6 編制程序

6.1 準備工作

包括組織準備、成立編制小組，開展基礎資料收集及編案相關調查，確定技術經濟指標，編寫工作方案和技術方案[2-3]。

6.2 系統(tǒng)分析

總結前期森林可持續(xù)經營規(guī)劃/方案執(zhí)行情況、經營管理成效和經驗，對現(xiàn)有的森林經營環(huán)境、資源現(xiàn)狀、管理要求等進行全面分析，確定經營目標、編制的深度與廣度、重點內容，以及擬解決的主要問題[2]。

6.3 文本編制

分別從不同的側重點提出若干個備用方案，并對各方案進行產投分析和生態(tài)與社會影響評估，選擇最符合當?shù)貙嵡?、操作性最強的最佳方案；根據最佳方案，?guī)劃設計每個年度的造林、培育、采伐利用、生態(tài)保護等具體措施方案，確定森林經營區(qū)劃、布局和作業(yè)規(guī)劃設計[10-11]。

6.4 征求意見

編制過程中要注重與不同管理部門、經營單位和其他相干利益者進行溝通交流，拿適當調整后的最佳方案廣泛征求管理部門、經營單位和其他相干利益者的意見，充分吸納相關意見。

6.5 評審修改

依照各方的意見修改后，森林可持續(xù)經營規(guī)劃要提請人民政府或上級林業(yè)主管部門組織相關評審論證，森林經營方案要按照森林可持續(xù)經營規(guī)劃和方案管理的相關要求進行成果送審，并根據評審意見進行修改、定稿。

6.6 審批備案

按規(guī)定要求，提交同級林業(yè)行政主管部門或直屬上級管理部門進行審批或備案。人民政府或上級林業(yè)主管部門應及時審批規(guī)劃，規(guī)劃期內因社會經濟等條件發(fā)生重大變化時，可征得審批部門同意后對規(guī)劃進行調整修訂[3]。

7 編制方法

森林經營規(guī)劃與經營方案與經營方案的編制方法既有相同，又有不同。

（1）森林經營規(guī)劃要采用時間和空間相結合的優(yōu)化決策方法，模擬、優(yōu)化森林經營過程，確定最優(yōu)經營途徑。對森林的水土保持、空氣凈化、生物多樣性維持等功能進行綜合考慮，使森林的木材和其他林產品的生產功能得到充分發(fā)揮。經營方向和經營條件是決定規(guī)劃的重要因素，要根據不同的經營方向和經營條件編制不同的預選方案，并對其進行模擬和優(yōu)化，以確定最優(yōu)方案。對各預選方案進行一個半森林經營周期的優(yōu)化模擬和決策分析，重點模擬森林生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)變化，以及由此帶來的生態(tài)、經濟和社會影響[3]。

（2）在森林經營方案編制中，技術上要以生態(tài)系統(tǒng)經營理論為指引，采用多種學科，對森林資源及現(xiàn)有林業(yè)政策進行系統(tǒng)分析、綜合評價后，分別從不同側重點對森林結構調整和森林經營規(guī)模提出若干個優(yōu)選備用方案，采用大眾參加的形式，充分考慮周邊居民和利益相關者的意見，進行森林經營多方案必選，同時分析不同備選方案措施的經濟、生態(tài)和社會影響情況，對照森林經營目標確定最優(yōu)化方案，作為經營方案的最終方案。編案中，要注意解決為誰編、誰去編的問題，要集思廣益，尤其是要重視森林經營者自身和周邊居民的意見[12-14]。

8 編制成果

（1）成果包括規(guī)劃文件和附件。規(guī)劃文件包括基本情況、經營區(qū)劃、指導思想和目標、資源利用、經營類型組織與設計、森林健康、森林培育、效益分析、政策和保障措施等內容。附件包括附圖、附表、專題報告和相關文件等，附圖包括森林經營措施規(guī)劃圖、森林資源現(xiàn)狀分布圖、森林類型分布圖森林功能區(qū)劃圖等，附表包括規(guī)劃預測表、各類森林資源現(xiàn)狀表和分析表等，專題報告包括森林經營管理現(xiàn)狀分析評價報告、生態(tài)與社會影響評價報告、森林經營決策分析報告等，以及包括規(guī)劃設計單位資質、規(guī)劃論證意見及其他相關會議紀要等相關文件[7]。

（2）森林經營方案成果包含文本文件、圖標文件、檔案文件、管理系統(tǒng)等。圖件要在時間、空間上體現(xiàn)出經營方案內容，附件包括數(shù)據收集、處理與分析報告，森林經營多方案比較選擇分析報告，森林經營生態(tài)與社會影響的評估報告等部分[15-18]。

9 實施要求

9.1 實施與監(jiān)測

森林經營規(guī)劃由林業(yè)主管部門實施，按規(guī)劃安排年度任務實施并進行年度總結。而森林經營方案則由森林經營單位實施，按方案制定年度生產計劃，組織編制作業(yè)設計，組織各項森林經營活動。每年或者每個階段的經營活動結束后，森林經營單位應進行認真自查，依據年度計劃和相關標準、規(guī)定，驗收經營作業(yè)成果并檢查方案執(zhí)行情況并形成報告。其中，簡明森林經營方案由森林經營主體實施，按方案安排年度作業(yè)，按要求組織作業(yè)設計材料和編寫施工作業(yè)記錄。

9.2 效果評估

林業(yè)主管、森林經營單位、森林經營主體要按期按照監(jiān)測狀況，評估森林經營規(guī)劃、方案執(zhí)行和實施效果，并根據國家、區(qū)域森林可持續(xù)經營規(guī)范與指標體系進行可持續(xù)經營狀態(tài)評價。

9.3 計劃調整

森林經營規(guī)劃應隨著社會經濟的變化而變化，當社會經濟發(fā)生重大變化時可申請對規(guī)劃進行修整。森林經營單位一般在經理期中期依據監(jiān)測、評估效果對森林經營進行1次調整。如果進行重大調整，如調整經營目標、森林分類區(qū)劃、采伐利用規(guī)劃等應按要求補充修改意見并重新審批。簡明森林經營方案一般不做調整。在森林經營規(guī)劃發(fā)生變化時，即重新編制和實施新的方案[8]。

9.4 實施監(jiān)管

森林經營單位和森林經營主體應配合林業(yè)主管部門對經營方案執(zhí)行情況進行監(jiān)管。

10 方案與規(guī)劃比較

森林經營方案與森林經營規(guī)劃既有聯(lián)系又有區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：森林經營規(guī)劃的編施組織部門為林業(yè)行政主管部門，而森林經營方案則為國有森林經營主體，簡明森林經營方案為集體或個人森林經營主體；森林經營規(guī)劃的適用地域范圍為行政管轄區(qū)域，森林經營方案則是森林經營主體經營權屬范圍；森林經營規(guī)劃是宏觀指導性文件，森林經營方案是指導性、計劃性文件；森林經營規(guī)劃的編制周期為10～20年，森林經營方案為10年，一般需要中期調整；森林經營規(guī)劃落實到分區(qū)、分期，森林經營方案則是落實到山頭地塊和年度；森林經營規(guī)劃由人民政府或上級林業(yè)主管部門組織論證、審批備案及監(jiān)管，而森林經營方案由林業(yè)主管部門或上級林業(yè)主管部門組織論證、審批備案和監(jiān)管，其中簡明森林經營方案由林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站組織論證、備案和監(jiān)管[19-20]。

11 結語

自20世紀90年代以來，漢中市漢臺區(qū)在林業(yè)發(fā)展方面取得了巨大成績，森林資源已實現(xiàn)連續(xù)20多年面積和蓄積增長。但同時也要看到，由于種種原因，漢臺區(qū)的森林資源在總量、結構、布局，以及現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)物質生產能力、生態(tài)服務功能等方面還遠遠不能滿足社會經濟快速發(fā)展的客觀需要，究其原因關鍵在于缺乏對森林的科學經營。而科學經營森林的核心方式就是森林經營規(guī)劃與森林經營方案，兩者相輔相成，缺一不可。因此，探討和研究森林經營規(guī)劃和森林經營方案，對于積極推動現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展將起到十分積極的作用。

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