現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的關(guān)鍵問題與微觀制度創(chuàng)新

路征+李睿??

摘要：現(xiàn)階段我國宏觀層面的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度和流轉(zhuǎn)機(jī)制仍處于加緊構(gòu)建和完善過程中，急需微觀層面的創(chuàng)新實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)支持和政策借鑒。四川省安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有土地利用特色鮮明、推行時(shí)間長、流轉(zhuǎn)規(guī)模大、流轉(zhuǎn)效果較好等特征，但也存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、農(nóng)戶利益難以保障、土地利用效率不高等關(guān)鍵問題。近年來，安岳通過建立“信用保證金”制度、“照市過價(jià)”制度和“土地再流轉(zhuǎn)”制度，達(dá)到了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、土地流轉(zhuǎn)定價(jià)市場化和提高土地資源利用效率的目的，有效解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的突出問題。當(dāng)前，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，應(yīng)加強(qiáng)對承包業(yè)主的信用評價(jià)與監(jiān)管，積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)定價(jià)市場化，充分提高土地資源利用效率。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；土地流轉(zhuǎn)效率；土地流轉(zhuǎn)價(jià)格；微觀制度創(chuàng)新；三權(quán)分置；信用保證金；照市過價(jià)；土地再流轉(zhuǎn)；安岳縣

中圖分類號(hào)：F321.1；F301.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2017）04002208

一、引言

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和第二、第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地小規(guī)模、分散化經(jīng)營模式已難以適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新趨勢和新要求，農(nóng)村勞動(dòng)力外流、農(nóng)地撂荒等問題日益嚴(yán)重。為此，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸成為實(shí)現(xiàn)土地資源有效配置、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑。改革開放后，我國對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索起源于20世紀(jì)90年代初，而2002頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》則為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)，即農(nóng)村家庭獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后可依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，該法也明確了新時(shí)期我國深化農(nóng)村土地制度改革的大方向。此后，在國家關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的相關(guān)決策中，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都是重要舉措之一。例如，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能；2016年10月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”這一重大制度創(chuàng)新及其實(shí)施辦法，標(biāo)志著構(gòu)建一個(gè)規(guī)范、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是今后一段時(shí)期我國農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的突破方向。我國各地區(qū)區(qū)情不一，在各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中必然會(huì)采用各具特色的具體措施。因此，深入研究微觀實(shí)踐中的典型創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并予以總結(jié)推廣，對于加快形成規(guī)范、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制具有重要參考價(jià)值。

長期以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨著很多困難，其中最為關(guān)鍵的就是土地產(chǎn)權(quán)缺位與市場流轉(zhuǎn)之間的矛盾（錢忠好，2002；田靜婷，2009；李俊高 等，2016）。因此，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，如何在國家基本土地制度下切實(shí)保障參與主體權(quán)益，規(guī)范、有效地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并提高流轉(zhuǎn)效率，仍是學(xué)界關(guān)注的重要問題。關(guān)于如何通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新來提高土地流轉(zhuǎn)效率，現(xiàn)有研究主要從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行了探討：

一是從宏觀層面分析創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的路徑。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新必須在國家基本土地制度框架下進(jìn)行，必須堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，遵守轉(zhuǎn)讓有償、保障轉(zhuǎn)入者權(quán)益、確保土地合理利用、市場調(diào)節(jié)與宏觀調(diào)節(jié)相結(jié)合等基本原則（劉向前，2003）；在進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建時(shí)，要立足國情，堅(jiān)守一定的原則和底線（陳朝兵，2016）。同時(shí)，還應(yīng)最大限度地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民成為土地的真正權(quán)利主體；要明確土地經(jīng)營權(quán)的法律地位，在規(guī)范的法律和制度框架下進(jìn)行管理，建立“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制（胡亦琴，2003；楊守玉 等，2009；李恒，2015）。在實(shí)踐中，雖然各地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)模式上進(jìn)行了很多探索，但由于從宏觀到微觀管理制度的供給不足，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了“制度租”和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等問題，農(nóng)戶權(quán)益沒有得到有效保障。因此，應(yīng)加強(qiáng)制度變遷的綜合性和配套性，明確管理主體和規(guī)范微觀管理主體行為（王家庭 等，2011），構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制（王金堂，2010；金麗馥 等，2011；李永東，2015；陳朝兵，2016）。黃濤等（2016）通過對我國土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在的“反租倒包”“兩權(quán)抵押”“租賃制”“信托制”等典型模式的分析和比較，認(rèn)為設(shè)計(jì)土地流轉(zhuǎn)制度時(shí)要注重保障農(nóng)戶合法權(quán)益和提高土地流轉(zhuǎn)績效，且在具體模式選擇上應(yīng)做到因地制宜。此外，還有學(xué)者提出土地流轉(zhuǎn)不能僅是當(dāng)前的土地要素約束放松，農(nóng)業(yè)相關(guān)的其他生產(chǎn)要素面臨的制度約束也要同步放松（徐忠，2017）。

路征，李睿：現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的關(guān)鍵問題與微觀制度創(chuàng)新

二是從微觀層面分析實(shí)踐中如何通過制度創(chuàng)新提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率。例如，朱前濤等（2012）從公平與效率的視角對成都農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了分析，認(rèn)為“成都模式”對促進(jìn)農(nóng)地資源的合理流動(dòng)、增加農(nóng)民收入、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有重要作用；李勇等（2014）基于對浙江嘉興“兩分兩換”模式中各參與主體的行為研究認(rèn)為，要充分尊重農(nóng)戶意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶利益，加快要素市場改革，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展需要，加強(qiáng)政府農(nóng)業(yè)扶持政策，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展效率。陳海清等（2015）通過對青州南小王村模式的案例分析認(rèn)為，基于集合信托制度的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了土地資源的有效配置、信息的有效利用和激勵(lì)相容，能夠更有效地推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；并且，集合信托模式無論是在政策和法律層面還是在理論和實(shí)踐層面都具有構(gòu)建的基礎(chǔ)和理由（徐衛(wèi)，2015）。李怡（2014）從土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效率、福利損益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面分析了珠三角地區(qū)的土地股份合作制度，認(rèn)為該制度在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民增收過程中取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效率。此外，有學(xué)者通過理論與實(shí)證分析認(rèn)為，農(nóng)戶合約方式選擇與交易主體之間的關(guān)聯(lián)程度有關(guān)，在現(xiàn)實(shí)中非正式合約和正式合約兩種土地流轉(zhuǎn)合約方式都同時(shí)存在，因此不能強(qiáng)推書面正式合約，應(yīng)鼓勵(lì)地方積極探索出與當(dāng)?shù)貙?shí)情相符的流轉(zhuǎn)合約方式（王巖，2017）。

綜上所述，現(xiàn)階段我國宏觀層面的“三權(quán)分置”制度和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制仍處于加緊構(gòu)建和完善過程之中，急需微觀層面的創(chuàng)新實(shí)踐提供現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)支持，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在很大的制度創(chuàng)新空間。本文基于對四川省安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深度調(diào)研，分析該地在國家基本土地制度下通過微觀制度創(chuàng)新提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率的實(shí)踐探索，以期能為我國規(guī)范、高效農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成以及類似地區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和決策參考。

二、安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢及其存在的關(guān)鍵問題

本文選取的調(diào)研地是位于四川省中東部的安岳縣，該縣推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于2001年，土地流轉(zhuǎn)后主要用于檸檬的規(guī)模化種植，具有土地利用特色鮮明、推行時(shí)間長、流轉(zhuǎn)規(guī)模大等特征。但在實(shí)踐中，該縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也逐漸出現(xiàn)了一些突出問題，制約了土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

1.安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢

安岳縣是位于四川省中東部的典型農(nóng)業(yè)大縣，有“中國檸檬之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，全縣幅員面積2 700平方公里，轄69個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?60余萬。安岳縣從2001年起開始逐步推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是西南地區(qū)較早推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)之一，并于2009年在四川省率先成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)（安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心）。安岳縣因其推行時(shí)間早、流轉(zhuǎn)形式多、流轉(zhuǎn)規(guī)模大、流轉(zhuǎn)效果明顯而成為西南地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型代表。課題組通過訪談與問卷相結(jié)合的方式開展入戶調(diào)查，除到當(dāng)?shù)卣私馔恋亓鬓D(zhuǎn)情況和相關(guān)政策外，還深入到該縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)38個(gè)行政村，對823戶農(nóng)戶進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查，其中流轉(zhuǎn)戶（已參與土地流轉(zhuǎn)）590戶（占71.7%），非流轉(zhuǎn)戶（未參與土地流轉(zhuǎn)）233戶（占283%）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安岳縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下基本態(tài)勢：

（1）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大、合同期限長。近年來，在當(dāng)?shù)貦幟十a(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的帶動(dòng)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模得以快速擴(kuò)大。根據(jù)從當(dāng)?shù)卣@得的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年5月，全縣通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地30.87萬畝，占耕地總面積的比重為21.4%，位居四川全省前列；到2015年8月，全縣通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地達(dá)到41.94萬畝，占耕地總面積的比重上升至29%。其中，轉(zhuǎn)讓2.1萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的5%；轉(zhuǎn)包12.4萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的29.6%；出租22.32萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的53.2%；其它形式流轉(zhuǎn)5.12萬畝。在土地流轉(zhuǎn)合同期限方面，10年以上的占比高達(dá)9366%，其中10～20年的占31.55%，20年以上的達(dá)到62.1%。

（2）流轉(zhuǎn)后土地種植物發(fā)生顯著變化。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在非流轉(zhuǎn)戶中，土地用于種植糧油和經(jīng)濟(jì)作物的比重高達(dá)87%，用于種植檸檬的比重僅為5%。而在流轉(zhuǎn)戶中，流轉(zhuǎn)后土地被用于種植檸檬的比重高達(dá)77.13%，用于規(guī)?；B(yǎng)殖的比重占162%。這表明，流轉(zhuǎn)前后土地種植物發(fā)生了顯著變化，受當(dāng)?shù)靥厣F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢和政府政策導(dǎo)向等因素的影響，流轉(zhuǎn)土地大部分都用于種植檸檬。

（3）土地流轉(zhuǎn)以政府和集體組織推動(dòng)為主。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，75.7%的農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)是在政府或村委會(huì)的引導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的，農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的只占7.3%，其他形式占17%。這表明，安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以當(dāng)?shù)卣捌浼w組織為主導(dǎo)，農(nóng)戶自主發(fā)起的土地流轉(zhuǎn)行為相對較少。

（4）土地流轉(zhuǎn)績效顯著。通過土地流轉(zhuǎn)，不但明顯緩解了土地撂荒現(xiàn)象，使土地資源得以充分利用，而且通過發(fā)展以檸檬產(chǎn)業(yè)為主的特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。同時(shí)，流轉(zhuǎn)區(qū)域的交通、水利等配套基礎(chǔ)設(shè)施也得到了顯著改善。更為重要的是，土地流轉(zhuǎn)還帶來了明顯的農(nóng)民增收效應(yīng)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，非流轉(zhuǎn)戶的年家庭總收入介于1～3萬元之間，而流轉(zhuǎn)戶的年家庭總收入介于5～8萬元之間。家庭收入顯著提升的主要原因在于，流轉(zhuǎn)戶不但可以獲得流轉(zhuǎn)收入（每畝每年600～1 000元），還可以就地成為“農(nóng)業(yè)工人”獲得工資性收入或外出務(wù)工獲得收入。此外，有90%的流轉(zhuǎn)戶表示流轉(zhuǎn)后休閑娛樂時(shí)間明顯增多，近70%的流轉(zhuǎn)戶認(rèn)為流轉(zhuǎn)后生活壓力明顯減小，這說明參與土地流轉(zhuǎn)還有助于改善農(nóng)民的生活質(zhì)量。

（5）農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀滿意度較高，未來參與流轉(zhuǎn)的意愿較強(qiáng)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，80.75%的流轉(zhuǎn)戶對當(dāng)?shù)赝菩械耐恋亓鬓D(zhuǎn)“很滿意”，“一般滿意”的流轉(zhuǎn)戶占16.72%，“不滿意”的流轉(zhuǎn)戶僅占2.35%。在未來參與或繼續(xù)參與土地流轉(zhuǎn)的意愿方面，明確表示愿意繼續(xù)參與的流轉(zhuǎn)戶占比達(dá)81.8%，明確表示不愿意的只占3.5%，持觀望態(tài)度的占14.7%；明確表示愿意參與流轉(zhuǎn)的非流轉(zhuǎn)戶占比為77.23%，明確表示不愿意的占比僅1.33%，持觀望態(tài)度的占2144%。這說明，流轉(zhuǎn)戶對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的滿意度較高，并且無論是流轉(zhuǎn)戶還是非流轉(zhuǎn)戶未來繼續(xù)參與或參與土地流轉(zhuǎn)的意愿都較強(qiáng)。

2.安岳縣土地流轉(zhuǎn)中存在的關(guān)鍵問題

盡管安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較大、效果較好，但在實(shí)施過程中，一些突出問題也制約著當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率的提高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來該地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要存在以下問題：

（1）管理機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范。隨著土地流轉(zhuǎn)市場的不斷擴(kuò)大，以及在當(dāng)?shù)卣l(fā)展檸檬產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策的推動(dòng)下，很多當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和個(gè)體在對市場缺乏充分考察的情況下就盲目進(jìn)入市場，通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，加上早期階段政府在引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)時(shí)尚未建立起完善的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，導(dǎo)致合同條款不明晰、流轉(zhuǎn)項(xiàng)目在初期就出現(xiàn)經(jīng)營不善甚至資金鏈斷裂、長期拖欠農(nóng)戶承包金等問題較為普遍和突出。同時(shí)，作為土地流轉(zhuǎn)主體的普通農(nóng)戶受文化教育水平的限制，在土地流轉(zhuǎn)過程中談判能力低下，維權(quán)意識(shí)薄弱，難以有效保護(hù)自身利益。

（2）流轉(zhuǎn)價(jià)格固定導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損，不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)流轉(zhuǎn)。在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的早期階段，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格主要采取合同約定方式確定，即雙方在合同簽訂時(shí)協(xié)商確定每畝土地每年的固定承包價(jià)格。合同簽訂后，承包業(yè)主每年按照合同約定的固定價(jià)格在固定日期向農(nóng)戶支付土地承包費(fèi)用，該價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)一直沿用至合同到期，其間不再變化。但是，安岳縣土地流轉(zhuǎn)的合同期限較長，絕大多數(shù)都在10年以上，隨著經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展，這種定價(jià)模式顯然不具合理性和科學(xué)性。在這種情況下，農(nóng)戶希望通過改變合同內(nèi)容來提高承包價(jià)格，而承包業(yè)主又不愿增加承包費(fèi)用。這一矛盾不但增加了土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的隱患，也使農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿減弱，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）土地流轉(zhuǎn)效率和資源利用效率有待提高。安岳縣地貌多山地丘陵，人均耕地面積較少，耕地分布較為細(xì)碎分散。當(dāng)?shù)毓膭?lì)種植的檸檬屬于經(jīng)濟(jì)類果樹，流轉(zhuǎn)土地用于種植檸檬后，大多數(shù)都沒有進(jìn)行復(fù)合種植或發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，農(nóng)地復(fù)合利用率很低，導(dǎo)致農(nóng)戶用于糧食種植的耕地面積大大減少，流轉(zhuǎn)戶基本口糧以及日常所必須的蔬菜、肉類等都需要到市場上購買，增加了流轉(zhuǎn)戶的生活成本。這在一定程度上影響了農(nóng)戶繼續(xù)參與土地流轉(zhuǎn)的意愿，成為阻礙土地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

因此，為了切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)參與各方的利益，提高土地流轉(zhuǎn)的效率，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展，在堅(jiān)持國家基本土地制度的同時(shí)，必須在微觀制度方面進(jìn)行創(chuàng)新探索。

三、安岳縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的微觀制度創(chuàng)新

針對土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的主要問題，安岳縣積極探索創(chuàng)新，在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、土地流轉(zhuǎn)定價(jià)市場化和土地資源利用三個(gè)方面探索出了一些新的制度措施，有效提高了土地流轉(zhuǎn)效率，保障了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

1.建立“信用保證金”制度以規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

（1）制度運(yùn)行模式

自2015年開始，安岳縣在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)墾保證金制度，即“信用保證金”制度。該制度的主要運(yùn)作模式為（參見圖1）：在土地承包合同簽訂之前，當(dāng)?shù)卣葘Τ邪鼧I(yè)主的整體實(shí)力和信用進(jìn)行評定，根據(jù)業(yè)主擬承包土地的規(guī)模，要求業(yè)主先行拿出足以支付一年土地承包費(fèi)用的資金作為信用保證金，存入業(yè)主與政府共同開設(shè)的銀行賬戶，由業(yè)主與政府共同管理。如果承包業(yè)主未能按照合同的要求支付土地承包費(fèi)，出現(xiàn)在約定日期拖欠或不支付土地承包費(fèi)用的情況時(shí)，政府有權(quán)將這部分信用保證金發(fā)放給農(nóng)戶，并降低承包業(yè)主的信用等級。同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還初步建立了信用監(jiān)管體系，對于評定信用等級的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，將信用度不高的承包業(yè)主納入“黑名單”，并不再提供相關(guān)的政策支持；而對于信用度較高的承包業(yè)主，政府則會(huì)加大對其的支持力度。

（2）制度績效評價(jià)

土地流轉(zhuǎn)信用保證金實(shí)際上是一種特殊的擔(dān)保方式，它將擔(dān)保理念引入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之中，通過預(yù)存一定的土地承包費(fèi)用作為保證金來督促承包業(yè)主履行合約，從而達(dá)到確保流出土地農(nóng)戶按期按量獲得流轉(zhuǎn)收益的目的，有效保障了農(nóng)戶的基本利益。同時(shí)，這一制度安排還有利于約束和規(guī)范土地轉(zhuǎn)入方的行為。一方面，可促使承包業(yè)主在流轉(zhuǎn)行為發(fā)生前客觀評估自身實(shí)力，審慎做出流轉(zhuǎn)決策；另一方面，承包業(yè)主為收回這部分信用保證金，在經(jīng)營過程中也更有動(dòng)力規(guī)范自身行為，努力提高土地經(jīng)營效果。從實(shí)際操作層面來看，“信用保證金”制度的設(shè)立，一方面可為政府制定財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠等扶持政策提供參考，提高政府決策的效率；另一方面也是一種激勵(lì)機(jī)制，能督促和鼓勵(lì)承包業(yè)主不斷優(yōu)化自身資源，提高經(jīng)營水平?！靶庞帽ＷC金”制度在土地流轉(zhuǎn)中的作用已初見成效。以第一批試點(diǎn)鎮(zhèn)石羊鎮(zhèn)為例，據(jù)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)中心介紹，該鎮(zhèn)2016年因拖欠農(nóng)戶承包款而引起的糾紛事件減少近30%，農(nóng)戶與承包業(yè)主之間的關(guān)系得到明顯改善，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿也大幅度提高。

圖1信用保證金制度運(yùn)行模式

當(dāng)然，這一制度也存在一些不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是政府直接參與了對承包業(yè)主的信用評定。在信用評定體系完善的市場中，對經(jīng)濟(jì)主體的信用評估或信用等級評定工作一般都是由獨(dú)立的第三方信用評價(jià)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，而政府直接進(jìn)行信用評估，可能會(huì)因缺乏獨(dú)立性、公平性、科學(xué)性而導(dǎo)致評定結(jié)果失真。二是由承包業(yè)主獨(dú)立承擔(dān)保證金可能會(huì)降低潛在業(yè)主的承包意愿。目前，保證金由承包業(yè)主單方面負(fù)擔(dān)，如果保證金額度設(shè)置過高，就可能導(dǎo)致部分規(guī)模不大、流動(dòng)資金較少的潛在業(yè)主放棄承包計(jì)劃。因而在保證金額度設(shè)置上還需要有一套科學(xué)的決策方案。三是缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制?！靶庞帽ＷC金”制度的根本目的是保護(hù)農(nóng)戶利益，對承包業(yè)主一方的利益考慮較少。一旦因自然災(zāi)害、市場波動(dòng)等客觀原因造成難以按期支付承包費(fèi)，承包業(yè)主不但要獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還可能導(dǎo)致其信用等級下降。

2.采用“照市過價(jià)”以實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)定價(jià)市場化

（1）制度運(yùn)行模式

為解決因土地流轉(zhuǎn)價(jià)格固化導(dǎo)致農(nóng)民利益受損這一現(xiàn)實(shí)問題，安岳縣于2015年開始探索實(shí)施“照市過價(jià)”制度。該制度的主要運(yùn)作方式為（參見圖2）：承包業(yè)主和農(nóng)戶雙方在簽訂合同時(shí)，協(xié)商每畝土地每年需支付的糧食（主要是水稻）斤數(shù)，同時(shí)確定在一年中固定的時(shí)間段（一般在每年九月份，即新產(chǎn)糧食上市時(shí)間），由合同雙方派代表共同到當(dāng)?shù)丶Z食交易市場調(diào)查每斤糧食的平均價(jià)格，以此來進(jìn)行折算，確定當(dāng)年承包業(yè)主應(yīng)該支付給農(nóng)戶的承包費(fèi)用。

（2）制度績效評價(jià)

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格受多種因素的影響，但為保障農(nóng)戶的根本權(quán)益，必須努力縮小價(jià)格預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的差異（駱東奇 等，2011）?！罢帐羞^價(jià)”制度創(chuàng)新性地引進(jìn)了市場機(jī)制，使承包價(jià)格隨著市場價(jià)格的波動(dòng)而波動(dòng)，消除了固定價(jià)格帶來的農(nóng)戶利益損失。在這一定價(jià)機(jī)制下，承包價(jià)格充分反應(yīng)了市場物價(jià)水平的波動(dòng)，具有科學(xué)性和合理性。在實(shí)際操作上，“照市過價(jià)”制度的實(shí)行并不需要耗費(fèi)太多的人力和財(cái)力，只需在雙方約定的時(shí)間去市場調(diào)查糧食價(jià)格并在價(jià)格上達(dá)成一致，具有很好的經(jīng)濟(jì)性。“照市過價(jià)”制度目前已經(jīng)在安岳縣的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行，并產(chǎn)生了良好的效果。它使土地承包價(jià)格隨市場價(jià)格變化而變化，在物價(jià)上漲時(shí)能增加農(nóng)戶的收益，提高了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿；在物價(jià)下降時(shí)也能降低承包業(yè)主的成本負(fù)擔(dān)。

“照市過價(jià)”制度的不足之處在于：因承包業(yè)主試圖最大程度地保留收益，有時(shí)會(huì)故意提前或延遲約定定價(jià)時(shí)間，以期在糧食價(jià)格較低時(shí)進(jìn)行定價(jià)；同時(shí)，該制度沒有明確價(jià)格確定后的實(shí)際支付時(shí)間，實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，存在部分承包業(yè)主以各種理由拖延費(fèi)用發(fā)放的現(xiàn)象。當(dāng)然，在“信用保證金”制度下，轉(zhuǎn)出方利益可以得到有效保障。此外，如果短期內(nèi)糧食市場價(jià)格出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，而定價(jià)時(shí)間恰好處在這個(gè)劇烈波動(dòng)期內(nèi)，則可能會(huì)給農(nóng)戶或承包業(yè)主利益帶來一定影響。

3.實(shí)施“土地再流轉(zhuǎn)”以提高土地資源利用效率

（1）制度運(yùn)行模式

為提高流轉(zhuǎn)土地的利用效率，安岳縣油井村率先實(shí)施了“土地再流轉(zhuǎn)”制度?！巴恋卦倭鬓D(zhuǎn)”制度的運(yùn)作方式為（參見圖3）：檸檬種植業(yè)主首先通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶簽訂合同，以每畝600斤稻谷的價(jià)格獲得土地經(jīng)營權(quán)；然后，檸檬種植業(yè)主再以300元/畝的價(jià)格將土地部分經(jīng)營權(quán)再次轉(zhuǎn)讓給蔬菜種植業(yè)主或以100元/畝的價(jià)格將土地部分經(jīng)營權(quán)回轉(zhuǎn)給農(nóng)戶；從檸檬種植業(yè)主手中承包土地的業(yè)主或農(nóng)戶可以在檸檬樹下種植蔬菜、毛豆等較為矮小且不影響檸檬正常生長的作物。當(dāng)然，再流轉(zhuǎn)對象選擇上有一定標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)戶或業(yè)主是否有很高的誠信度，是否善于經(jīng)營土地，是否勤勞，是否有充足的資金，其種植的作物是否會(huì)影響到檸檬的正常生長，等等。通過綜合考慮這些因素來確定業(yè)主或農(nóng)戶是否適合參與土地再流轉(zhuǎn)。

（2）制度績效評價(jià)

“土地再流轉(zhuǎn)”制度實(shí)質(zhì)上是土地流轉(zhuǎn)制度的重復(fù)使用，它將原有的土地整體經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分割，使土地每個(gè)部分的經(jīng)營權(quán)都能得到最大限度的利用，從而實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效益最大化?！巴恋卦倭鬓D(zhuǎn)”制度給參與流轉(zhuǎn)的各方都帶來了好處：對于檸檬種植業(yè)主，通過再流轉(zhuǎn)獲得了額外收益，有助于在檸檬樹成長期提前回收部分資金，分散檸檬種植的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，受轉(zhuǎn)業(yè)主或農(nóng)戶在檸檬樹下種植作物時(shí)，對土地進(jìn)行培肥，也有利于檸檬樹的生長。對于進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的受轉(zhuǎn)業(yè)主來說，檸檬種植園內(nèi)有較好的水利設(shè)施、交通道路設(shè)施和倉儲(chǔ)設(shè)施，這些設(shè)施為其種植蔬菜、毛豆等作物提供了基礎(chǔ)保障；同時(shí)，檸檬種植園內(nèi)會(huì)定期除草，很大程度上降低了其生產(chǎn)的人力成本。對于再流轉(zhuǎn)中受轉(zhuǎn)的普通農(nóng)戶來說，以100元/畝的價(jià)格獲得土地部分經(jīng)營權(quán)后，可以在土地上種植日常食用所需的蔬菜，還可以在檸檬園內(nèi)養(yǎng)殖各種家禽，能滿足自己對食物的基本需求，多余部分還可以通過出售獲得額外收入。在對油井村農(nóng)戶進(jìn)行入戶調(diào)查時(shí)了解到，在進(jìn)行土地再流轉(zhuǎn)后，種植蔬菜、養(yǎng)殖家禽等可使每戶家庭總體凈收入每年平均提高1 500元左右。

當(dāng)然，“土地再流轉(zhuǎn)”制度也在一定程度上使土地流轉(zhuǎn)中各方關(guān)系變得更加復(fù)雜。如果各方承包經(jīng)營土地的范圍、權(quán)益和責(zé)任界定不清晰，極有可能導(dǎo)致承包業(yè)主與再流轉(zhuǎn)業(yè)主或農(nóng)戶之間的責(zé)任推諉和利益矛盾，這為土地流轉(zhuǎn)的管理帶來了更大挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論及借鑒意義

本文考察了在堅(jiān)持國家基本土地制度下，為解決土地流轉(zhuǎn)中存在的流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、農(nóng)戶利益難以保障、土地利用效率不高等關(guān)鍵問題，四川省安岳縣在微觀制度上的實(shí)踐創(chuàng)新。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，安岳縣通過建立“信用保證”金制度、“照市過價(jià)”制度和“土地再流轉(zhuǎn)”制度，達(dá)到了規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、土地流轉(zhuǎn)定價(jià)市場化和提高土地資源利用效率的目的，有效解決了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)中存在的關(guān)鍵問題，取得了顯著成效。安岳縣推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的這些創(chuàng)新實(shí)踐，對于完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制以及類似地區(qū)提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率具有很強(qiáng)的參考價(jià)值和借鑒意義：

一是加強(qiáng)對土地承包業(yè)主的信用評價(jià)與監(jiān)管。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，承包業(yè)主的信用問題一直是影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿和土地流轉(zhuǎn)效率的重要因素。可借鑒安岳縣的“信用保證金”制度，建立針對承包業(yè)主的信用評價(jià)與監(jiān)管機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)前，要制定完善的準(zhǔn)入資格評定標(biāo)準(zhǔn)；在土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)定期對承包業(yè)主的經(jīng)營狀況進(jìn)行評估，并對存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)主進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，督促各方履行合同，對不符合土地流轉(zhuǎn)基本規(guī)定和相關(guān)法律政策的合同予以及時(shí)糾正甚至終止，最大限度保證農(nóng)戶利益；在土地流轉(zhuǎn)后，應(yīng)重新評定承包業(yè)主信用，并按規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)懲。當(dāng)然，在承包業(yè)主信用評估過程中，要逐步引入獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀的、專業(yè)化信用評估，以確保公正性和科學(xué)性。

二是積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)定價(jià)市場化。一般情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的期限都較長，長期固定的定價(jià)方式會(huì)嚴(yán)重?fù)p害參與主體的利益。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)定價(jià)市場化，既有利于保護(hù)農(nóng)戶的利益，也有利于降低承包業(yè)主的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)?？山梃b安岳縣的“照市過價(jià)”制度，以固定數(shù)量的糧食作為定價(jià)基礎(chǔ)，再根據(jù)市場糧食價(jià)格進(jìn)行折算，可以使土地承包價(jià)充分對接市場物價(jià)。其中，要注意合理確定定價(jià)的時(shí)間段，應(yīng)盡量在市場價(jià)格穩(wěn)定的時(shí)期進(jìn)行市場定價(jià)，避免價(jià)格短期劇烈波動(dòng)帶來的不利影響。

三是充分提高已流轉(zhuǎn)土地的資源利用效率。在以種植類似檸檬、柑橘等經(jīng)濟(jì)樹種為主的土地流轉(zhuǎn)過程中，要注重采用復(fù)合種植模式和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)來提高土地的利用效率?？山梃b安岳縣的“土地再流轉(zhuǎn)”制度，鼓勵(lì)種植經(jīng)濟(jì)果樹的大型承包業(yè)主將土地資源進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)，使土地資源能夠得到充分利用。當(dāng)然，由于土地再流轉(zhuǎn)導(dǎo)致各方關(guān)系更加復(fù)雜，應(yīng)在再流轉(zhuǎn)過程中注意權(quán)責(zé)利的界定，避免復(fù)雜關(guān)系帶來的多方矛盾及利益沖突。

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The Key Problems Existing in Present Rural Landuse Rights

Transfer and the Corresponding Microinstitutional Innovation

—Investigation and Analysis on Rural Landuse Rights Transfer in Anyue County， Sichuan Province

LU Zheng， LI Rui

（School of Economics， Sichuan University， Chengdu 610064， China）

Abstract： Currently， the rural land institution with “threeright separation” and its transfer mechanism at Chinas macrolevel are still in the process of construction and perfection， which is urgently needs the experience support and policy references in innovative practice at microlevel. The rural land transfer at Anyue County of Sichuan Province has the achievements such as clear characteristics， long time， big scale， good effect and so on but still has the crucial problems in nonstandardized behavior， difficulty in protecting farmers interests， low efficiency in land use and so on. In recent years， by establishing the land transfer creditdeposit system， market landtransferpricing system and land retransfer system， Anyue has achieved the purpose of regularizing the transfer behaviors， marketizing the landtransferpricing and improving the utilization efficiency of land resources， which effectively solved critical problems in the process of landuse right transfer. At present， in the practice of rural land transfer， China should enhance the evaluation and supervision on the credit of the contracted businessmen， actively boost the landtransferpricing marketization， sufficiently promote the exploitation efficiency of land resources.

Key words： rural landuse right transfer； landuse right transfer efficiency； land transfer price； microinstitutional innovation； separation of three land rights； creditdeposit； marketized price； land retransfer； Anyue County

CLC number：F321.1；F301.1Document code： A Article ID： 16748131（2017）04002208

（編輯：楊睿；段文娟）