聯(lián)動(dòng)社區(qū)治理，創(chuàng)新基層建設(shè)

中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》?！兑庖姟肥切轮袊鴼v史上第一個(gè)以黨中央、國務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，是深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的決策部署。

社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理既屬于社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)的范疇，也屬于國家治理和國家建設(shè)的范疇。當(dāng)然，社區(qū)也是黨和國家開展與加強(qiáng)基層建設(shè)的重要平臺(tái)。自1994年上海市率先探索城市社區(qū)建設(shè)以來，我國的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)已經(jīng)走過了23個(gè)年頭。與上個(gè)世紀(jì)90年代相比，社區(qū)建設(shè)的環(huán)境與動(dòng)力、社區(qū)服務(wù)與管理的對(duì)象、社區(qū)治理的主體、社區(qū)治理的問題和任務(wù)等都發(fā)生了很大的變化。這就需要我們以習(xí)近平總書記一系列關(guān)于社會(huì)治理的講話和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》為指導(dǎo)，立足國家治理，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，切實(shí)在實(shí)踐中加強(qiáng)和完善社區(qū)治理的體制與機(jī)制，“努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”。

創(chuàng)新社區(qū)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的內(nèi)涵及相互關(guān)系

“創(chuàng)新社區(qū)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”，這個(gè)命題的兩段是互為目的和互為條件的關(guān)系，不能割裂。

從創(chuàng)新社區(qū)治理的角度來看，社區(qū)治理體制、機(jī)制的改革創(chuàng)新是根本動(dòng)力，基層組織的建設(shè)是手段，政府和社會(huì)的投入是保障，“和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”則是根本目標(biāo)。這里，體制機(jī)制改革創(chuàng)新的內(nèi)容至少體現(xiàn)在：（1）黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的體制和機(jī)制，既包括黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)及考核，也包括對(duì)居委會(huì)、村委會(huì)、業(yè)委會(huì)等自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，還包括對(duì)各種各類新型基層社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)；（2）政府負(fù)責(zé)社區(qū)治理的體制和機(jī)制，包括各級(jí)政府及部門事權(quán)和責(zé)任的區(qū)分，在“政社分開”的原則下政府社會(huì)職能轉(zhuǎn)變的“清單”和政府向社會(huì)組織購買社區(qū)服務(wù)的“清單”；（3）基層政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系，這里既包括政府對(duì)社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)事物的主導(dǎo)，基層政府對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)的工作指導(dǎo)與考核，也應(yīng)包括居委會(huì)、村委會(huì)對(duì)基層政府工作的監(jiān)督與考核。唯此，才能切實(shí)提高社區(qū)自治（含政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等）的水平，提升居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感；（4）在“政社分開”原則下社會(huì)組織參與社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的體制、機(jī)制及空間。

從加強(qiáng)基層建設(shè)的角度而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本，內(nèi)涵建設(shè)是關(guān)鍵，存量建設(shè)須強(qiáng)化，增量建設(shè)須重視。必須看到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黨與社會(huì)的關(guān)系平臺(tái)是“單位”，通過這個(gè)平臺(tái)，黨才保證了自己執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，黨與社會(huì)的關(guān)系平臺(tái)主要是社區(qū)，關(guān)系載體則是社區(qū)自治組織和正在成長的社會(huì)組織。因此，加強(qiáng)黨對(duì)社區(qū)自治組織和社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，是今天厚植黨的社會(huì)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)黨對(duì)整個(gè)社會(huì)有效領(lǐng)導(dǎo)的根本保障。其次，“基層建設(shè)”的內(nèi)涵應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。在傳統(tǒng)的概念中，基層主要指向的是體制內(nèi)的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的黨委、政府和各類公有制的基層單位組織，以及居委會(huì)和村委會(huì)等自治組織及黨的基層組織。應(yīng)該說，這些都是基層組織的“存量”，加強(qiáng)建設(shè)尤其是能力建設(shè)乃應(yīng)有之義。但要看到，社會(huì)組織已經(jīng)成為且越來越成長為城鄉(xiāng)社會(huì)基層組織的“增量”，其覆蓋的服務(wù)人群在城市大有超過居委會(huì)服務(wù)人群數(shù)量的趨勢，且在農(nóng)村社區(qū)治理中的作用愈益顯現(xiàn)出來。所以，今天加強(qiáng)基層建設(shè)，既要強(qiáng)化已有的“存量”，更要重視社會(huì)組織這一“增量”。

社區(qū)治理創(chuàng)新和基層建設(shè)必須發(fā)揮“三社聯(lián)動(dòng)”的體制優(yōu)勢

早在本世紀(jì)初，筆者針對(duì)社區(qū)建設(shè)的體制弊端提出了“三社聯(lián)動(dòng)”的觀點(diǎn)。近年來，“三社聯(lián)動(dòng)”已經(jīng)成為社區(qū)治理創(chuàng)新的核心議題之一。然而，由于有關(guān)部門和學(xué)術(shù)界對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)涵界定尚不清晰，對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的深層動(dòng)因缺乏探究，致使“三社聯(lián)動(dòng)”在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理中的體制優(yōu)勢尚未充分建構(gòu)和發(fā)揮出來。所以，有必要對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)涵、動(dòng)因進(jìn)行再認(rèn)識(shí)、再建構(gòu)。

在民政部門和部分學(xué)者的解釋中，“三社聯(lián)動(dòng)”指的是社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者之間的聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以社會(huì)工作人才為支撐的聯(lián)動(dòng)格局。誠然，這是對(duì)社區(qū)治理的一種現(xiàn)象性簡單描述，有其合理性。問題在于，三者不是實(shí)踐的關(guān)系主體，怎么能夠聯(lián)動(dòng)起來呢？筆者以為，社區(qū)的確是黨領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)的社區(qū)建設(shè)和治理的平臺(tái)，也是社會(huì)組織、社會(huì)工作參與社區(qū)建設(shè)和治理的平臺(tái)。但是，在“三社聯(lián)動(dòng)”的概念中，這里的社區(qū)是指在社區(qū)平臺(tái)上開展工作的基層政府和居委會(huì)、村委會(huì)等傳統(tǒng)的“體制內(nèi)組織”，屬于“存量型”的組織主體；社會(huì)組織則屬于“增量型”的組織主體，而社會(huì)工作則屬于“增量型”的專業(yè)組織主體及專業(yè)人員主體。此外，社會(huì)工作專業(yè)人才主要在增量型的社會(huì)組織工作，也可在存量型的體制內(nèi)組織工作。因此，這里的“三社聯(lián)動(dòng)”指的是三類組織的聯(lián)動(dòng)，至少涉及到三對(duì)關(guān)系：一是政府與社會(huì)（社會(huì)組織）的關(guān)系；二是居委會(huì)、村委會(huì)等“半政府”、行政化的社區(qū)組織（目前的現(xiàn)狀）同參與社區(qū)建設(shè)和治理的社會(huì)組織的關(guān)系；三是社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作者與社區(qū)的存量型“體制內(nèi)組織”的關(guān)系。

回顧歷史不難發(fā)現(xiàn)，“三社聯(lián)動(dòng)”之所以被提出、被倡導(dǎo)，主要是針對(duì)傳統(tǒng)的社區(qū)建設(shè)的體制弊端和社區(qū)服務(wù)的缺陷而來的，也是沿海地區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)工作參與社區(qū)治理創(chuàng)新所獲得成功經(jīng)驗(yàn)的昭示而來的。傳統(tǒng)的社區(qū)建設(shè)具有高度行政化和低效率的特征，在社區(qū)管理上只有政府單一的主體，而居委會(huì)因其高度行政化的限制使其所開展的社區(qū)服務(wù)往往脫離居民的實(shí)際需求，且?guī)в忻黠@的“一刀切”和粗放型、經(jīng)驗(yàn)性特征。這也是以往政府高層對(duì)社區(qū)建設(shè)滿意度不高、居民對(duì)社區(qū)建設(shè)認(rèn)同度不高、居委會(huì)工作人員對(duì)自己的地位和成效不甚滿意的重要原因。針對(duì)這些問題，本世紀(jì)初，上海、廣東、江蘇、浙江等沿海地區(qū)的一些地方政府開始逐步地讓渡部分社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理實(shí)務(wù)空間，吸引社會(huì)組織特別是專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)介入社區(qū)治理創(chuàng)新，從而逐步建構(gòu)起“政社分開與合作”的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的新體制、新機(jī)制，既明顯提高了社區(qū)服務(wù)的針對(duì)性、有效性及服務(wù)水平，也提升了政府社會(huì)管理的能力和水平，還通過社會(huì)組織幫助居委會(huì)減少了行政事務(wù)，培訓(xùn)和提高了居委會(huì)社區(qū)自治工作的能力。由此，社區(qū)居民（包括戶籍、非戶籍居民）對(duì)社區(qū)的歸屬感、參與度、認(rèn)同度也有了明顯的改觀。

事實(shí)證明，“三社聯(lián)動(dòng)”是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理實(shí)踐的一種制度創(chuàng)新，是政府優(yōu)勢、社會(huì)組織優(yōu)勢和社會(huì)工作專業(yè)優(yōu)勢的有機(jī)結(jié)合，是在社區(qū)平臺(tái)上建構(gòu)“政社分開與合作”新體制的有效途徑。充分發(fā)揮“三社聯(lián)動(dòng)”的體制優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，無論對(duì)于深化社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐和加強(qiáng)基層建設(shè)的工作，還是對(duì)于提高整個(gè)國家治理和社會(huì)治理的法制化、科學(xué)化、精細(xì)化，無不具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（簡介）

徐永祥

華東理工大學(xué)社會(huì)工作系二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，上海高校智庫“社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院”院長，中國社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)會(huì)長，國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)體制改革與社會(huì)治理創(chuàng)新研究”首席專家。