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    關于土地制度改革的研讀筆記
    ——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

    2017-08-08 15:12:30丁聲俊
    黑龍江糧食 2017年7期
    關鍵詞:生產(chǎn)力土地制度

    □ 丁聲俊

    關于土地制度改革的研讀筆記
    ——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

    □ 丁聲俊

    古人云:以銅為鑒,可以正衣冠。以人為鑒,可以知得失。以史為鑒,可以知興替。穿越歷史的蒼茫和悠遠深感,寥寥不足30字,道出了對歷史的洞達和洞見。研讀古今中外農業(yè)演變的歷史,其興與衰、進與退、成與敗的交替出現(xiàn),揭示出一條規(guī)律:在不同社會形態(tài)下,土地資源管理是指國家在一定的環(huán)境條件下,綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、技術方法,為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益,維護在社會中占統(tǒng)治地位的土地所有制,調整土地關系,監(jiān)督土地利用,而進行的計劃、組織、協(xié)調和控制等綜合性活動。土地制度是農業(yè)、乃至農村經(jīng)濟的一項根本制度。土地制度沿革和演變的歷史文獻資料浩瀚如海。這里,只能東鱗西爪,擇其要者筆記如下。

    一、關于土地制度和土地產(chǎn)權

    (一)土地制度是農業(yè)的根本制度。土地(自然資源)是財富之母,勞動是財富之父。土地是財富之母,也是人類之母。土地,是不可替代的稀缺資源。誰掌握了土地資源,誰就主宰了農業(yè)農村經(jīng)濟的命脈。換言之,土地歸屬決定土地制度的基本社會性質,即在不同社會性質下又形成不同的土地制度。這項既是農業(yè)農村興衰、進退的根本;也是廣大農民生產(chǎn)、生活與生計的“命根子”。諸如奴隸社會的井田制,封建社會以地主所有制為主的封建土地所有制,以及在封建土地所有制之后產(chǎn)生的資本主義土地所有制。后者是土地私有制的一種特殊形式。其基本特征是:土地所有權與土地經(jīng)營權分離,負有經(jīng)營職能的是農業(yè)資本家,是產(chǎn)權擁有者;從事土地直接生產(chǎn)的是出賣勞動力的雇傭勞動者,具有人身自由;農業(yè)資本家和雇傭勞動者之間表現(xiàn)為純粹的經(jīng)濟剝削關系。人類社會演變的歷史表明。當一種土地制度束縛經(jīng)濟社會停滯不前的時候,就必須以相對比較進步的土地制度替代落后的制度,以打破舊制度的桎梏。

    從這一經(jīng)典觀點出發(fā),土地制度是農業(yè)的根本制度,由以下原因決定:其一,土地制度對于包括農業(yè)、農村經(jīng)濟在內的整個經(jīng)濟發(fā)展、結構轉型和收入分配具有重要作用;其二,土地制度直接影響農業(yè)生產(chǎn)力的提高和降低,進而直接影響生產(chǎn)關系適合生產(chǎn)力狀況的基本規(guī)律;其三,土地制度直接關系生產(chǎn)力中最活躍的因素——廣大農業(yè)生產(chǎn)者的積極性;其四,土地制度決定農業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃和投入,制約農業(yè)生產(chǎn)的增減,進而影響相關工業(yè)原材料的供應。其五,土地制度關系是否有效解決世界農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的一個難題,即“中等收入陷阱”。有不少發(fā)展中國家土地要素分布不平等,以及土地稟賦不高,導致落入“中等收入陷阱”久久不能自拔。其六,得弄個土地制度演變?yōu)樯a(chǎn)力發(fā)展的桎梏時,就必然爆發(fā)革命性行動、開辟生產(chǎn)力發(fā)展的新余地。例如,歷史上陷入生存危機的廣大農民奮起抗爭,提出“均田地”“均平富”口號,以打破舊的土地所有制關系就是實證。

    (二)土地產(chǎn)權是土地制度的核心。在農業(yè)土地制度中,土地產(chǎn)權是土地制度與政策的核心。所謂土地產(chǎn)權,是指隸屬于土地中的排他性權利,包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權,乃至地役權等多項權利。土地產(chǎn)權也像其他財產(chǎn)權一樣,必須有法律的認可并得到法律的保護,即土地產(chǎn)權只有在法律的認可下才能產(chǎn)生。

    所謂土地所有權,包含三層含義:一是土地所有者可以自由使用和處理自己所有的土地、并有獲得收益權。二是得到法律的確認和保護,土地所有者在法律規(guī)定的范圍內自由使用和處理其土地的權利。三是權利既受法律的保護,又受法律的約束。土地歸屬決定土地的所有權,明晰產(chǎn)權構成了土地流轉的基礎和前提。

    所謂土地使用權,是依法對一定土地加以利用并取得收益的權利,是土地使用權的法律的體現(xiàn)形式。土地使用權是與土地所有權有關的財產(chǎn)物權。目前,我國農業(yè)用地承包經(jīng)營權流轉(即使用權流轉)受到《土地承包法》的約束。

    按照《土地承包法》,我國土地承包經(jīng)營權流轉需要遵循如下原則:(1)平等協(xié)商、自愿、有償;(2)任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉;(3)不得改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途;(4)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;(5)受讓方須有農業(yè)經(jīng)營能力;(6)在同等條件下,本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。

    二、關于創(chuàng)建當代獨具中國特點的土地制度

    從上世紀70年代中葉至今,是中國歷史上的“當代”。30多年來,中國的土地制度發(fā)生了劃時代意義的突破性改革。1978年,中國發(fā)軔于農村的經(jīng)濟體制改革的重錘、首先直擊束縛農業(yè)農村經(jīng)濟的桎梏,尤其是以重力打破被奉為“一大二公”的人民公社制度。這實質上是突破脫離生產(chǎn)關系性質的農地制度,創(chuàng)建了符合生產(chǎn)力發(fā)展狀況的、具有中國特色的“農民家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。

    (一)樹立起中國特色土地制度的里程碑。1978年12月,中共中央召開的具有深遠意義的十一屆三中全會,奏響了中國農村經(jīng)濟改革的序曲。1982年新年伊始,中共中央發(fā)布的《一號文件》,第一次明確肯定了“包產(chǎn)到戶”的社會主義性質,“農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”(以下簡稱“承包責任制”)正式確立。

    1.“承包責任制”的本質特征。隨著具有中國特色的農村新經(jīng)濟制度的確立,各種形式的農業(yè)生產(chǎn)責任制,包括專業(yè)承包“聯(lián)產(chǎn)計酬”“聯(lián)產(chǎn)到勞”,以及包產(chǎn)到戶、到組等,都被肯定為社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制形式,農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和農產(chǎn)品流通體制也相應轉變。廣大農民的生產(chǎn)積極性迸發(fā)出來,有力推動農業(yè)和農村經(jīng)濟結構調整,向專業(yè)化、商品化、社會化和市場化方向發(fā)展,一舉突破了農產(chǎn)品長期短缺的局面。中國以占世界不足9%的耕地面積、養(yǎng)活了占世界22%的人口,不僅使7億多貧困人口脫貧,而且使全國民眾的生活實現(xiàn)了小康,目前正向全面小康社會過渡?!俺邪熑沃啤钡幕咎卣魇牵涸趫猿滞恋毓兄频那疤嵯?,把土地承包權賦予農戶,農民獲得土地自由種植權和產(chǎn)品自由支配權,以此樹立起中國土地制度改革的里程碑。

    2.“承包責任制”的劃時代意義。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的普遍興起,猶如燦爛的陽光普照在中國的大地上,宣告了人民公社舊制度的消亡,顯示出劃時代的深遠意義:它是實事求是、解放思想、銳意探索、勇于改革的思想路線的勝利;也是澄清科學社會主義的政治經(jīng)濟學教育課,促使人們深入學習和思考,什么才是真正科學社會主義的本質;還是符合國情農情,以及符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的、符合生產(chǎn)關系性質的土地制度的改革和創(chuàng)新;更是解放農村生產(chǎn)力、激發(fā)億萬農民生產(chǎn)積極性的強大動力,開拓了中國農業(yè)、乃至農村經(jīng)濟發(fā)展的“中國道路”的起跑點。

    3.“承包責任制”必須適時再改革。農村社會經(jīng)濟改革沒有完成時,只有進行時。進入新世紀以來,我國農業(yè)農村經(jīng)濟結構顯著變化;市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展,農業(yè)和農村經(jīng)濟結構顯著轉變,大批青壯年勞力外出打工;農業(yè)機械化快速普及,迫切需要培育新型經(jīng)營主體、擴大適度規(guī)模經(jīng)營。與此相對照,農戶“承包責任制”制很不適應新環(huán)境的需要:一是農村土地碎片化,成為機械化耕作和適度規(guī)模經(jīng)營的阻礙;二是大批勞力非農化,導致農業(yè)糧食生產(chǎn)后繼乏人,尤其是缺乏一支有較高素質的青壯年勞力大軍;三是經(jīng)營規(guī)模微型化,小農廣布全國,致使效益低下,產(chǎn)品競爭力弱??;四是農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營低效化,迫切需要轉型升級和提質增效。在這些現(xiàn)象背后隱藏著生產(chǎn)力各要素與生產(chǎn)關系之間產(chǎn)生的“三大新矛盾”:青壯勞力缺乏(人力資源)與加快發(fā)展農業(yè)糧食現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的矛盾;農業(yè)機械化(生產(chǎn)工具)的推廣與土地規(guī)模狹?。▌趧訉ο螅┑拿埽晦r業(yè)資源(如土地、淡水等)約束性與需求量日益加大的矛盾。所有這些矛盾構成了推進農業(yè)現(xiàn)代化的障礙。為消除生產(chǎn)力發(fā)展的障礙,必須與時俱進、對“承包責任制”進行再改革。

    (二)中國上演當代土地制度改革“三部曲”。自上世紀80年代、在廣袤的農村興起波瀾壯闊的改革大潮之日起,中國改革開放的倡導者、發(fā)動者、推進者們,發(fā)揚和堅持黨的實事求是、解放思想的路線,自覺駕馭馬克思主義關于生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系、生產(chǎn)關系反作用于生產(chǎn)力的基本規(guī)律,狠抓關系“三農”發(fā)展的根本問題,演繹出當代中國土地制度改革的“三部曲”。迄今,響徹中國廣闊田野的農村土地制度改革的“三部曲”,一曲更比一曲激動人心,一曲更比一曲激發(fā)農業(yè)生產(chǎn)力。

    1. 逐步實施土地“三權分置”改革。上世紀80年代,農村經(jīng)濟體制改革突破了“一大二公”的人民公社的土地制度,確認土地農民集體所有的性質。這被稱為我國的“第一次土改”。在此前提下,又以開創(chuàng)“承包責任制”為契機,建立“土地承包制”的經(jīng)營制度,賦予農民使用土地的自主權。這被稱為“第二次土改”,極大地解放了潛藏在億萬農民中的生產(chǎn)力。為適應發(fā)生巨變的新環(huán)境,我國及時采取了完善“承包責任制”的改革措施,即在實行土地承包制的基礎上,賦予農戶對承包土地經(jīng)營的“自由流轉權”。從2009年開始,農民可以選擇轉讓權、出租權和土地入股權,以及抵押權等形式流轉土地經(jīng)營權。通過土地流轉把零散土地合并起來擴大經(jīng)營規(guī)模,提升了規(guī)模效益。這樣,我國土地逐步實現(xiàn)了“所有權、承包權、經(jīng)營權”的“三權分置”的新制度。

    (1)土地“所有權”。指的是土地農民集體所有性質。按照國家憲法和《土地管理法》的規(guī)定,我國實行的是社會主義土地公有制,包括社會主義全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式。在我國現(xiàn)有耕地面積中,屬于國家所有的占6%,屬于集體所有的占94%;在現(xiàn)有森林面積中,屬于國家所有的占70%以上,屬于集體所有的超過20%。土地所有權是在受國家法律的保護下,土地所有者在法律規(guī)定的范圍內自由使用和處理其土地的權利。它包含三層含義:土地所有者可以自由使用和處理其所有的土地并有權獲得收益;得到法律的確認和保護;權利在法律范圍內行使,即受法律的限制。

    (未完待續(xù))

    (本文作者系中國人民大學中國合作社研究院首席研究員)

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