紐約市土地利用審批管理機(jī)制的啟示

■ 呂 品

國(guó)際交流

紐約市土地利用審批管理機(jī)制的啟示

■ 呂 品

一、紐約市以區(qū)劃法規(guī)作為城市開發(fā)管理的法定依據(jù)

20世紀(jì)初，紐約城市中心區(qū)過(guò)度開發(fā)，功能混雜，嚴(yán)重影響城市風(fēng)貌和生活環(huán)境，為此，紐約市于1916年頒布美國(guó)第一部區(qū)劃條例（Zoning Resolution）。隨著人口增長(zhǎng)與交通系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型，早期的區(qū)劃條例已不能滿足實(shí)際需求，紐約市于1961年對(duì)區(qū)劃條例進(jìn)行了第一次重大的更新，通過(guò)區(qū)劃規(guī)定各類用地的建設(shè)要求，推動(dòng)住房保障，并保護(hù)歷史遺跡。之后，隨著城市發(fā)展，紐約市對(duì)區(qū)劃條例進(jìn)行多次修訂和完善。

圖1 區(qū)劃地圖示例

區(qū)劃條例包括文本（Zoning Text）和地圖（Zoning Map）兩部分內(nèi)容，將土地劃分為居住、商業(yè)和工業(yè)三大類區(qū)劃（Zoning District），同時(shí)劃出特殊用途區(qū)（Special Purpose Districts）專門管理，2017年最新版區(qū)劃條例確定了41種居住類型、86種商業(yè)類型、22種工業(yè)類型及64種特殊用途，區(qū)劃地圖一共分為35部分，共126幅，每幅圖的尺度大約為南北8000英尺、東西12500英尺，明確了不同區(qū)劃分區(qū)的位置和用地邊界（見圖1）。各種區(qū)劃類型規(guī)定了土地用途（對(duì)應(yīng)18個(gè)土地使用組Use Group）中的一個(gè)或多個(gè)、容積率、分區(qū)用地邊界、建筑退界要求、停車要求，居住用途允許建設(shè)的居室數(shù)量、開敞空間面積、綠化要求和建筑密度，以及其他各項(xiàng)要求（見圖2）。公眾可使用區(qū)劃地圖查詢項(xiàng)目所在分區(qū)，對(duì)照區(qū)劃條例文本了解相應(yīng)區(qū)劃分區(qū)的具體建設(shè)要求。規(guī)劃管理部門網(wǎng)站還可以查詢到各種專業(yè)名詞的解釋說(shuō)明。目前，比較簡(jiǎn)單的方式是，公眾也可以通過(guò)Zola（見圖3），一種基于web的地理信息系統(tǒng)（the Zoning and Land Use Application），直接查詢區(qū)劃和相關(guān)信息。紐約市還通過(guò)發(fā)布區(qū)劃手冊(cè)（Zoning Handbook）對(duì)區(qū)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新維護(hù)，并輔以圖表、圖像對(duì)區(qū)劃條例予以生動(dòng)易懂的表達(dá)，將其發(fā)展成為廣大公眾的而不僅僅是專家的重要工具。

圖2 某居住類型的通用管理要求

紐約市的規(guī)劃管理已經(jīng)形成一個(gè)完整的管理體系，區(qū)劃條例、區(qū)劃手冊(cè)、Zola系統(tǒng)是紐約規(guī)劃管理的重要依據(jù)和關(guān)鍵工具，而紐約市的管理體系的核心還在于對(duì)土地利用的審批管理流程。

圖3 Zola系統(tǒng)

圖4 區(qū)劃手冊(cè)

二、紐約市土地利用審批管理以公開審查為核心

區(qū)劃條例、區(qū)劃手冊(cè)及Zola均面向社會(huì)公開，并定期更新，有開發(fā)意向的申請(qǐng)人可查看上述文件，或咨詢服務(wù)熱線（Zoning Help Desk），如土地利用方案完全符合規(guī)劃管理要求，無(wú)需經(jīng)過(guò)規(guī)劃管理部門審查即可進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，這一過(guò)程由建設(shè)主管部門（Department of Building）進(jìn)行監(jiān)管，公眾可通過(guò)舉報(bào)熱線參與監(jiān)督；如利用方案與規(guī)劃管理要求不符，則需要經(jīng)過(guò)規(guī)劃主管部門（Department of City Planning）和城市規(guī)劃委員會(huì)（City Planning Commission）審查，采用土地利用復(fù)審程序（Uniform Land Use Review Procedure，ULURP）對(duì)項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)行研究決定。

圖5 預(yù)認(rèn)證過(guò)程流程圖

（一）預(yù)認(rèn)證過(guò)程

在土地利用復(fù)審程序啟動(dòng)之前，規(guī)劃管理部門要先行對(duì)申請(qǐng)文件的完整性進(jìn)行審查，從申請(qǐng)人第一次與規(guī)劃管理部門對(duì)接即開始了預(yù)認(rèn)證過(guò)程。這一階段包括兩方面審查內(nèi)容：一是土地利用審查，確保申請(qǐng)的資料完整和技術(shù)準(zhǔn)確；一是環(huán)境評(píng)估，揭示和分析開發(fā)行為可能引發(fā)的潛在影響。規(guī)劃部門可對(duì)申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)文件草稿進(jìn)行審查和反饋意見。一旦申請(qǐng)人正式遞交申請(qǐng)文件，就正式進(jìn)入土地利用復(fù)審程序，也就是開始了公開審查環(huán)節(jié)。對(duì)于不經(jīng)過(guò)土地利用復(fù)審程序的申請(qǐng)，需經(jīng)過(guò)規(guī)劃管理部門和規(guī)劃委員會(huì)主席的審查批準(zhǔn)。

（二）土地利用復(fù)審程序

土地利用復(fù)審程序（見圖6）是對(duì)影響城市土地利用的開發(fā)申請(qǐng)進(jìn)行公開審查的一種標(biāo)準(zhǔn)化程序，紐約憲章規(guī)定了明確步驟和法定時(shí)限。這一過(guò)程主要包括七個(gè)步驟，關(guān)鍵參與者包括規(guī)劃管理部門、城市規(guī)劃委員會(huì)、社區(qū)委員會(huì)、區(qū)行政長(zhǎng)官、區(qū)委員會(huì)、市議會(huì)和市長(zhǎng)。大多數(shù)情況下進(jìn)行到第五個(gè)步驟，由城市規(guī)劃委員會(huì)提出審查意見后，該程序即可終止，至此，按照法定時(shí)限要求，公開審查歷時(shí)不超過(guò)150個(gè)自然日。

圖6 土地利用復(fù)審程序圖

1．提交申請(qǐng)（Filing of Application）。規(guī)劃部門認(rèn)證申請(qǐng)材料規(guī)范完整后，在5個(gè)工作日內(nèi)將有關(guān)材料送至所在地的社區(qū)委員會(huì)、區(qū)行政長(zhǎng)官、市議會(huì)。如申請(qǐng)所涉土地位于多個(gè)社區(qū)，則還需將材料送至區(qū)聯(lián)合委員會(huì)。

2．資格認(rèn)證（Certification）。規(guī)劃管理部門需認(rèn)證申請(qǐng)材料是完整的，可以通過(guò)土地利用復(fù)審程序公開審查的。認(rèn)證通過(guò)后，規(guī)劃管理部門需在9日內(nèi)將申請(qǐng)材料送達(dá)所在地的社區(qū)委員會(huì)、區(qū)行政長(zhǎng)官、市議會(huì)，如有必要，還要送至區(qū)委員會(huì)。這一認(rèn)證過(guò)程沒有法定時(shí)限要求，但如果提交申請(qǐng)6個(gè)月后仍未通過(guò)認(rèn)證，申請(qǐng)人和所在地區(qū)行政長(zhǎng)官有權(quán)向城市規(guī)劃委員會(huì)申訴。

3．社區(qū)委員會(huì)審查（Community Board Review）。社區(qū)委員會(huì)收到通過(guò)認(rèn)證的申請(qǐng)后，需在60日內(nèi)召開公眾聽證會(huì)，并向城市規(guī)劃委員會(huì)、申請(qǐng)人、區(qū)行政長(zhǎng)官、區(qū)委員會(huì)提交書面建議。如果社區(qū)委員會(huì)未在規(guī)定時(shí)間完成上述工作或放棄行使權(quán)力，將進(jìn)入下一階段審查。

4．區(qū)行政長(zhǎng)官審查（Borough President Review）。收到社區(qū)委員會(huì)意見后30日內(nèi)，或社區(qū)委員會(huì)審查階段結(jié)束后30日內(nèi)，區(qū)行政長(zhǎng)官需向城市規(guī)劃委員會(huì)提交書面建議。如果所涉土地位于多個(gè)社區(qū)內(nèi)，區(qū)委員會(huì)也需審查并向城市規(guī)劃委員會(huì)提交建議。如責(zé)任人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未完成上述工作，將進(jìn)入下一階段。

5．城市規(guī)劃委員會(huì)審查（City Planning Commission Review）。城市規(guī)劃委員會(huì)需在區(qū)行政長(zhǎng)官審查階段結(jié)束60日內(nèi)舉行一次公眾聽證會(huì)，批準(zhǔn)、修改或否決申請(qǐng)。城市規(guī)劃委員會(huì)聽證會(huì)一般每月舉行2次，城市規(guī)劃委員會(huì)要將其決定抄送市議會(huì)。大多數(shù)情況下，城市規(guī)劃委員會(huì)提出否決意見后，土地利用復(fù)審程序終止。關(guān)于城市更新計(jì)劃申請(qǐng)的否決需提交市議會(huì)；對(duì)于經(jīng)市長(zhǎng)認(rèn)定為必要的特別許可、區(qū)劃文本更改、區(qū)劃地圖變更的否決，需提交市議會(huì)審查。

6．市議會(huì)審查（City Council Review）。對(duì)于社區(qū)委員會(huì)和區(qū)行政長(zhǎng)官否決的項(xiàng)目，如城市規(guī)劃委員會(huì)提出批準(zhǔn)或修改的意見，區(qū)行政長(zhǎng)官可在接到城市規(guī)劃委員會(huì)意見5日內(nèi)向市議會(huì)和城市規(guī)劃委員會(huì)提出異議。對(duì)于前述申請(qǐng)和憲章規(guī)定需其自動(dòng)審查的申請(qǐng)，市議會(huì)需在50日內(nèi)舉行聽證會(huì)，做出批準(zhǔn)、修改或否決城市規(guī)劃委員會(huì)意見的決定。如市議會(huì)認(rèn)為需作出修改，則需將修改意見反饋城市規(guī)劃委員會(huì)，城市規(guī)劃委員會(huì)需在15日內(nèi)提出建議，這段時(shí)間將不計(jì)入市議會(huì)的工作時(shí)間。如市議會(huì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未完成上述工作，則維持城市規(guī)劃委員會(huì)的決定。

7．市長(zhǎng)審查（Mayoral Review）。這一階段不是必經(jīng)過(guò)程，如在市議會(huì)做出審查決定5日內(nèi)，市長(zhǎng)未提出否決意見，則市議會(huì)的決定為最終結(jié)果；對(duì)于市議會(huì)未在時(shí)限規(guī)定內(nèi)行使權(quán)力而維持城市規(guī)劃委員會(huì)決定的，市長(zhǎng)也可以在市議會(huì)審查時(shí)限過(guò)后5日內(nèi)提出否決意見。對(duì)于上述情況，市議會(huì)可在市長(zhǎng)提出否決意見的10日內(nèi)，以超過(guò)2/3的多數(shù)票推翻市長(zhǎng)的意見。

三、紐約市土地開發(fā)流程的借鑒意義

（一）整個(gè)管理過(guò)程公開透明

紐約市的區(qū)劃決議文本、地圖均在網(wǎng)絡(luò)上向社會(huì)公開，規(guī)劃數(shù)據(jù)會(huì)以不同的頻率定時(shí)更新，公眾能夠隨時(shí)了解到規(guī)劃調(diào)整情況和土地利用情況。而審批過(guò)程的核心環(huán)節(jié)為公開審查，涉及到的社區(qū)、區(qū)均可以在這一過(guò)程中表達(dá)意見，城市規(guī)劃委員會(huì)作為專業(yè)機(jī)構(gòu)也能夠表達(dá)專業(yè)技術(shù)意見，這一過(guò)程中利益相關(guān)人能夠有途徑充分表達(dá)意見，盡可能兼顧居民利益和城市發(fā)展需要。對(duì)于社區(qū)意見與城市規(guī)劃委員會(huì)專業(yè)意見沖突時(shí)，還可通過(guò)市議會(huì)審查程序重新決策，同時(shí)，市長(zhǎng)與市議會(huì)之間還存在一定的制約關(guān)系，避免了領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板修改規(guī)劃的現(xiàn)象。

（二）區(qū)劃決議對(duì)土地利用嚴(yán)格管控的同時(shí)兼具一定靈活度

區(qū)劃決議中對(duì)地塊的建設(shè)要求明確又具體，既便于開發(fā)主體按規(guī)定執(zhí)行，又利于建設(shè)管理部門監(jiān)督管理，同時(shí)，也杜絕了管理人員的操作空間。區(qū)劃決議也賦予了土地利用一定的靈活性，包括開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓（Transfer of Development Rights）、容積率獎(jiǎng)勵(lì)（Floor Area Bonus）、大規(guī)模綜合開發(fā)（Large-scale General Development）等等，但同時(shí)也明確了城市規(guī)劃委員會(huì)做出特殊許可（Special Permits by the City Planning Commission）的適用條件，使土地利用在依法依規(guī)的前提下適當(dāng)調(diào)整，滿足實(shí)際開發(fā)需求。

（作者單位：北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)）