新型城鎮(zhèn)化背景下的小城市發(fā)展戰(zhàn)略思考

■ 邢海峰 溫 婷

新型城鎮(zhèn)化背景下的小城市發(fā)展戰(zhàn)略思考

■ 邢海峰 溫 婷

2016年，中國城鎮(zhèn)化率已達57.35%，中國社會已經(jīng)進入城市社會，正處在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的黃金階段。城鎮(zhèn)化過程中的中國人口遷移具有艱巨性和復雜性，如何引導人口和資源要素合理流動，對未來中國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展至關重要。

小城市是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，在我國的城鎮(zhèn)體系中處于中間環(huán)節(jié)，對上可以成為大城市過度飽和的功能和人口的疏散載體，對下可以成為將城市先進的現(xiàn)代文明傳播到廣大鄉(xiāng)村的媒介、就近吸納農(nóng)村人口進城就業(yè)和定居的載體。它們一般都聚集有一定的工業(yè)產(chǎn)業(yè)、較為完整的基礎設施和公共服務設施，理應成為城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中就近吸納農(nóng)村剩余勞動力的載體。正是基于這樣的認識，中共中央十八大報告提出“科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能”。2013年，全國新型城鎮(zhèn)化會議進一步提出“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展”。然而，當前小城市普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、城市公共服務和基礎設施發(fā)展滯后、人才職業(yè)發(fā)展空間有限，以及與大城市之間差距日益擴大等問題，針對當前小城市發(fā)展動力不足、人口吸引力弱的問題，探討如何推進小城市發(fā)展，增強小城市在城鎮(zhèn)化過程中的作用是當前值得高度關注的課題，并對未來我國小城市的可持續(xù)發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。

一、發(fā)展小城市對于新型城鎮(zhèn)化的意義

要全面認識加快小城市發(fā)展的重要性，首先有必要回答下面的問題：不管是大城市還是小城市，都是城鎮(zhèn)化過程中吸納農(nóng)村人口的載體，那么支持小城市發(fā)展到底意義何在？

2014年11月，國務院印發(fā)了《國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，與以往標準不同的是，新標準以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市；20萬以下的城市為Ⅱ型小城市。根據(jù)新的城市規(guī)模劃分標準，2014年我國擁有小城市463個（其中，Ⅰ型小城市260個，Ⅱ型小城市203個），占設市城市總數(shù)的70.9%。另外，從城市基本職能考慮，我國的縣城和較大規(guī)模的中心城鎮(zhèn)也應當屬于小城市的范疇。小城市數(shù)量眾多、分布廣泛，構成了我國城鎮(zhèn)金字塔體系的基座。

回顧我國近三十年城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程，大城市和特大城市總體來看由于其所處的區(qū)位優(yōu)勢和政治、文化、經(jīng)濟、人才等的雄厚基礎，發(fā)展條件得天獨厚，大多都取得了令人矚目的進步。但與此同時，這些大城市多數(shù)都出現(xiàn)了交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、居住成本大幅攀升等“城市病”，這些“城市病”的產(chǎn)生與大城市的急速膨脹有著密切的關系。以北京為例，《北京市城市總體規(guī)劃2004-2010》提出，到2020年北京市人口規(guī)?？刂圃?800萬人左右。然而，實際上，在2010年，北京的常住人口數(shù)就超過1900萬，提前十年突破了人口規(guī)模控制指標；到2015年，北京市常住人口進一步增加到2170萬人。在當前城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，要解決因人口過度集中帶來的城市病，僅僅通過限制大城市人口增長等限制性措施，很難產(chǎn)生明顯的效果。只有使分布最廣、數(shù)量最大的小城市（包括小城鎮(zhèn)）發(fā)展起來，才能真正緩解大城市過度膨脹的壓力，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化在空間和效率上的均衡健康發(fā)展。

當前，在經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展的大背景下，考慮到先前城鎮(zhèn)化帶來的諸多問題以及所付出的巨大環(huán)境代價，未來我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)不能延續(xù)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式，新型城鎮(zhèn)化應運而生。新型城鎮(zhèn)化包含了資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧、城鄉(xiāng)互促共進、大小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展等要旨，發(fā)展小城市對于落實新型城鎮(zhèn)化的核心目標，特別是在推動社會公平、保護生態(tài)和優(yōu)化我國城鎮(zhèn)體系等方面具有重要作用。首先，發(fā)展小城市能使更多的農(nóng)村人口向小城市轉移，提高小城市基礎設施和公共服務水平，縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差異，促進城鄉(xiāng)基本服務均等化和農(nóng)民工市民化，從而推動社會公平；其次，可以從根本上解決當前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的大城市過度膨脹、生態(tài)環(huán)境惡化等“城市病”；第三，針對我國當前城市體系失衡的現(xiàn)狀，發(fā)展中小城市是優(yōu)化我國城市體系、促進大小城市以及小城鎮(zhèn)之間合理分工的關鍵抓手。此外，根據(jù)著名經(jīng)濟學家林毅夫提出的中國跨越“中等收入陷阱”策略，發(fā)展小城市在縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距方面的作用能夠助力我國跨越“中等收入陷阱”。

二、影響我國小城市可持續(xù)發(fā)展的主要因素分析

改革開放以來，中國整體經(jīng)濟水平得到大幅提升，但是經(jīng)濟的快速發(fā)展并沒有解決城鄉(xiāng)差距和地區(qū)發(fā)展不平衡的問題。相反，由于東部沿海城市和中西部中心城市整體發(fā)展水平的快速提升，使城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間發(fā)展的差距越來越大，而中西部廣大小城市所處地域整體發(fā)展滯后的情況表現(xiàn)得尤為明顯，這種不協(xié)調的發(fā)展狀況不僅影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，而且還嚴重影響社會和諧。小城市發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的問題突出表現(xiàn)為小城市在城鎮(zhèn)化過程中的承載能力不高和吸引能力偏弱兩個方面。

承載能力不高主要緣于基礎設施水平低。目前，我國小城市特別是中西部小城市與大城市相比，基礎設施水平仍然較低。其中既有城市內(nèi)部基礎設施投入不足、質量不高的問題，也有區(qū)域性基礎設施覆蓋不到的問題，許多小城市或遠離區(qū)域性基礎設施服務范圍，或沒有與區(qū)域性基礎設施的配套聯(lián)絡設施，受惠于區(qū)域基礎設施的效益大大低于大城市。

吸引力不足則主要緣于小城市城市功能結構不合理，人居環(huán)境質量差和缺乏地域特色。城市能否提供充足的就業(yè)崗位是吸納農(nóng)村人口進城定居的前提，只有樂業(yè)才能安居，從我國目前小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本情況來看，除東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的部分城市外，大量小城市尤其是中西部城市的產(chǎn)業(yè)單一，第三產(chǎn)業(yè)比重普遍偏低，既影響到城市整體服務質量，也使小城市吸納外來就業(yè)人口能力不足。從人居環(huán)境質量來看，我國大部分小城市相比大城市仍處于比較低的水平，突出表現(xiàn)在一些為社會化大生產(chǎn)和城鄉(xiāng)區(qū)域服務的教育、醫(yī)療、金融、科技、文化等功能還處于較低水平，城市公共服務設施和住房建設還缺乏對進城農(nóng)民工作、生活的統(tǒng)籌考慮，公共服務設施供給不能滿足實際發(fā)展需要。同時，由于城市發(fā)展理念不清，將小城市與大城市發(fā)展路徑混同，盲目追求規(guī)模和所謂的現(xiàn)代化，使許多小城市特色消失殆盡。此外，現(xiàn)行的土地管理制度、戶籍管理制度和社會保障制度等也是制約小城市發(fā)展的主要因素。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下小城市發(fā)展戰(zhàn)略思考

如上所述，當前我國小城市發(fā)展面臨的問題，既有基礎設施等硬件方面的障礙，也有區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等軟件方面的障礙。如果說以大城市為中心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是充分發(fā)揮現(xiàn)有城市經(jīng)濟效益的城鎮(zhèn)化，那么發(fā)展小城市（包括縣城和中心鎮(zhèn)）則是充分考慮引導農(nóng)村剩余勞動力合理流動的現(xiàn)實選擇，更多地兼顧到了城鎮(zhèn)化的社會效益和生態(tài)效益。2015年10月召開的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，成為我國“十三五”乃至更長時期新型城鎮(zhèn)化建設的引領。要加快小城市發(fā)展，保證城鎮(zhèn)化健康有序推進，應當以五大發(fā)展理念為指導，以提高小城市綜合承載力和吸引力為目標，積極進行發(fā)展模式創(chuàng)新。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高小城市城市輻射和服務農(nóng)村的能力

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的在于實現(xiàn)資源和生產(chǎn)要素在城與鄉(xiāng)之間的合理流動和優(yōu)化組合，以求城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。小城市處在城市體系的中下層，與鄉(xiāng)村在空間和功能上聯(lián)系緊密，對于遠離大城市而作為區(qū)域性中心的小城市而言，在這一點上更為突出。其優(yōu)勢不在于規(guī)模，而在于它靠近農(nóng)村，更有可能成為有效吸納農(nóng)村剩余勞動力、推動農(nóng)村現(xiàn)代化的載體。小城市在城鎮(zhèn)化過程中要成為各種要素的載體，就必須解決吸引力不足的問題。治病需要對癥下藥，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是解決這一問題的良方，要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路出發(fā)，優(yōu)化小城市功能，提升公共設施水平，提高輻射和服務廣大農(nóng)村的能力。

小城市的基礎設施和公共服務設施規(guī)劃建設，要綜合考慮農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的需求。通過規(guī)劃建設面向全市（縣）域的教育、醫(yī)療、金融、科技、文化等公共服務設施，建立向鄉(xiāng)村延伸的公共服務體系，實現(xiàn)城市公共設施向鄉(xiāng)村延伸和共建共享。在發(fā)展城市公共服務功能的過程中，應把研究制定適合一般進城務工農(nóng)民生活需要的教育、文化、醫(yī)療等居住和公共服務設施建設政策、規(guī)劃和計劃作為重要內(nèi)容，由政府主導規(guī)劃建設一批符合進城農(nóng)民看病、子女教育、文化娛樂等需求的公共服務設施，降低進城農(nóng)民生活的負擔，為接納大量農(nóng)村人口進城就業(yè)和生活提供基本服務保障。另外，在堅持公共服務均等化的原則下，還要持續(xù)改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會保障制度，實現(xiàn)進城農(nóng)民工與市民在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓、住房租購以及社會保障方面的平等權。其中，一個重要方面是探索進城農(nóng)民住房保障與建設機制。逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，解決進城農(nóng)民的居住問題是事關城鎮(zhèn)化質量的大事，還可以促進城鄉(xiāng)住房資源的合理配置。

（二）區(qū)域統(tǒng)籌，為小城市發(fā)展提供來自區(qū)域的助推力

小城市發(fā)展對于構建高效的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡，促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展具有不可替代的作用。通過區(qū)域統(tǒng)籌可以有效解決小城市發(fā)展過程中區(qū)域不協(xié)調的問題，為小城市獲得來自區(qū)域的發(fā)展助推力提供政策和經(jīng)濟技術支持。區(qū)域統(tǒng)籌小城市發(fā)展，具體可以通過區(qū)域規(guī)劃編制與實施、統(tǒng)籌區(qū)域基礎設施建設等途徑來實現(xiàn)。

區(qū)域規(guī)劃的編制與實施，主要針對的是處于大都市地區(qū)或城市密集地區(qū)的小城市，要想獲得有利的區(qū)域發(fā)展環(huán)境，就必須充分考慮所處區(qū)域中心大城市和相鄰城市的影響，正確處理彼此關系。一方面，對于有條件的地區(qū)可以由上級政府或相鄰城市共同編制區(qū)域性城鄉(xiāng)規(guī)劃，作為指導小城市規(guī)劃編制的上位規(guī)劃，保證小城市與大城市以及處于大都市區(qū)的其他相鄰小城市之間在功能定位、空間布局、基礎設施建設以及環(huán)境保護等方面協(xié)調一致；另一方面，小城市也需要從區(qū)域的角度準確定位自身的城市功能與發(fā)展戰(zhàn)略，緊密結合區(qū)域發(fā)展條件和區(qū)域規(guī)劃來制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市規(guī)劃，積極融入到大的區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境中，以合理的分工協(xié)作為地區(qū)發(fā)展作出貢獻。國內(nèi)外在這方面都有一些值得借鑒的實踐經(jīng)驗。國外，如日本的東京、阪神和名古屋三大都市圈的建設，其基本發(fā)展模式都是圍繞大城市在原有小城市（鎮(zhèn)）建設大城市的新城，這些新城規(guī)模適中，在功能上主要作為疏解大城市功能和人口并截流可能流向大城市的部分人口和產(chǎn)業(yè)的平臺，既在一定程度上解決或緩解了大城市由于過度飽和而產(chǎn)生的種種“城市病”，同時也使自身獲得了發(fā)展的動力，對于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展功不可沒；國內(nèi)，有珠三角城市群規(guī)劃的編制以及建立規(guī)劃實施協(xié)調機制方面的創(chuàng)新做法，對于城市密集地區(qū)小城市的發(fā)展具有借鑒意義。

區(qū)域性基礎設施規(guī)劃建設應當統(tǒng)籌考慮小城市的發(fā)展需求，在進行規(guī)劃布局和選址（線）時，使小城市盡可能多地享受到區(qū)域性基礎設施建設帶來的效益。在制定區(qū)域性基礎設施投資計劃時，建議專門安排用于支持區(qū)域設施所在（經(jīng)過）地區(qū)的經(jīng)濟欠發(fā)達小城市專項建設資金，將區(qū)域基礎設施與小城市相對接的配套聯(lián)絡設施一并規(guī)劃建設，使區(qū)域性基礎設施建設能夠成為帶動小城市發(fā)展的契機。

我國地廣人多，城鎮(zhèn)化過程中從農(nóng)村溢出的大量人口都涌向少數(shù)大城市，健康城鎮(zhèn)化也就無從談起。從區(qū)域協(xié)調發(fā)展的角度來看，也需要形成相對均衡的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡結構，這就必須有一定數(shù)量、不同規(guī)模等級的城市。和發(fā)達國家相比，我國的城市數(shù)量明顯偏少，其中，小城市數(shù)量更少。我國城市國土密度僅為0.682座/萬km2，而日本為5.847座/萬km2。以日本全國1.2億人口擁有220個人口在10萬人口以上的城市來計算，中國至少還需要增加1500個以上城市。由于城市數(shù)量少，城市規(guī)模結構失調，區(qū)域資源要素難以實現(xiàn)合理的空間配置，也在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化進程的順利推進。因此，盡快修訂出臺既符合城市發(fā)展規(guī)律、又能夠與國際接軌的城市設置標準，使一批已經(jīng)達到設市標準的縣城和中心鎮(zhèn)及時設為市建制，放寬中西部地區(qū)小城市設置標準，對于行政主導資源要素配置的當下，可以為這些地區(qū)的發(fā)展提供更好的體制平臺和整合區(qū)域資源要素的行政力量，有利于改善區(qū)域城市規(guī)模結構，均衡區(qū)域發(fā)展水平。

（三）綠色優(yōu)先，打造小城市優(yōu)良的人居環(huán)境

為避免重蹈大城市覆轍，綠色發(fā)展是小城市的必然選擇。相對于我國大城市，小城市因經(jīng)濟發(fā)展較慢、人口規(guī)模較小，城市自然生態(tài)環(huán)境的破壞程度較低，在綠色發(fā)展方面有后發(fā)優(yōu)勢和潛力。

綠色發(fā)展必須規(guī)劃先行，使其成為小城市綠色發(fā)展的依據(jù)和引導，應將綠色發(fā)展理念和要求納入城市總體規(guī)劃，并具體落實到規(guī)劃建設目標和建設任務當中。有條件的小城市，還可以結合自身實際編制綠色與創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，從發(fā)展背景、戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略舉措等方面進行研究和部署，為綠色發(fā)展的推進提供有力保障。小城市可以在保護和恢復自然生態(tài)環(huán)境的前提下，積極探索創(chuàng)新綠色經(jīng)濟發(fā)展模式，通過調整產(chǎn)業(yè)結構，積極發(fā)展具有本地特色的綠色產(chǎn)業(yè)。

相當多的小城市分布在地域廣闊、人口密度低，且擁有豐富的森林、水等自然資源的地區(qū)，同時，又是處于生態(tài)脆弱或對保持區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響大的敏感地區(qū)，不宜大規(guī)模發(fā)展有污染的產(chǎn)業(yè)；還有一部分小城市處于糧食主產(chǎn)區(qū)，為保證國家糧食安全而不能發(fā)展占地大的產(chǎn)業(yè)。對于這類城市，國家、各省和受益的大城市應當通過轉移支付和生態(tài)補償政策來給予一定補償，也可以從國家財政劃撥一定資金或結合國家環(huán)境保護專項治理資金（如太湖流域環(huán)境治理、淮河流域環(huán)境治理）設立專項基金，用于引導和支持小城市生態(tài)環(huán)境的保護和恢復，既有利于保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境和耕地，也可以改善這類小城市的公共設施水平和人居環(huán)境質量，促進地區(qū)均衡發(fā)展。

（四）因地制宜，以自然和歷史文化為本底構建小城市特色

大量的小城市依山傍水，自然與人文環(huán)境優(yōu)越，非常有利于形成獨特的城市風貌與文化魅力，保護和利用好，就會成為小城市持續(xù)發(fā)展的競爭力。對此，一方面，應以自然生態(tài)為本底，保護與恢復小城市自然山水空間格局。小城市由于具有更好的自然生態(tài)環(huán)境本底，相較大中城市更有條件融城市于自然之中，在小城市規(guī)劃建設中應當更加重視因地制宜，利用好自然生態(tài)資源，通過嚴格劃定生態(tài)紅線，維護其山水格局的完整性和持續(xù)性，防止城市建設對自然生態(tài)本底的破壞；另一方面，小城市相對大城市也更加容易形成完整的城市特色風貌。在城市規(guī)劃和建設過程中，應充分保護和挖掘自身歷史文化傳統(tǒng)，突出自身地域特色和文化內(nèi)涵，使歷史文化傳統(tǒng)在空間上得以延續(xù)，有助于增強人們對城市的認同感和歸屬感，提高城市的識別度，并留給后代更有底蘊的自然與文化遺產(chǎn)。

（作者單位：住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心）