北京如何布局微中心建設

朱躍龍++李金亞

建設“微中心”是深入推進落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）的重要舉措，對疏解非首都功能、推進供給側結構性改革、優(yōu)化城市空間布局、加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展各項工作深入推進，微中心建設逐步提上工作日程，但對于什么是微中心？本市微中心有何不同？微中心建設如何布局等問題，卻尚未達成廣泛共識，本文結合相關研究做一些初步探討。

一、對微中心的理解與認識

（一）建設微中心根本上是為了非首都功能疏解落地

“微中心”的概念在《綱要》中被首次提出，其語境正是在“集中疏解”部分。我們認為，建設微中心的指向非常明確，其根本目的就是要為非首都功能疏解尋找分散式的承接地，對集中式疏解承接發(fā)揮重要的補充作用，為提升首都核心功能創(chuàng)造有利條件，這是對微中心的本質(zhì)要求。因此，理解微中心的內(nèi)涵必須要牢牢把握“疏解”這一要義。也可以說，微中心就是為了功能疏解才建設的，就是為了消化中心城的存量疏解資源而建設的，就是功能疏解的產(chǎn)物，重在“削減存量”，而不是為了建設微中心而建設微中心，重點不在“發(fā)展增量”。所以，那些沒有承接中心城功能疏解的“點”（園區(qū)、功能區(qū)、小城鎮(zhèn)等）不能稱其為微中心。從這一點理解，微中心與中心城就是承接與疏解的對應關系，微中心不可能脫離于中心城的功能疏解而自發(fā)建設。

（二）微中心須具有五個方面的顯著特征

《綱要》對“什么是微中心”并沒有過多闡述，只是指出：沿京滬、京廣、京九、京承、京張、京秦等方向鐵路通道，選擇若干中小城市，高起點、高標準建設若干定位明確、特色鮮明、職住合一、規(guī)模適度、專業(yè)化發(fā)展的“微中心”，發(fā)揮比較優(yōu)勢，推動非首都功能有序疏解。其中“定位明確、特色鮮明、職住合一、規(guī)模適度、專業(yè)化發(fā)展”，刻畫了微中心的五個顯著特征，需要深刻理解其內(nèi)涵：

一是在功能定位上，要緊緊圍繞中心城非首都功能疏解這一根本指向。微中心可以有其他功能，比如城鎮(zhèn)布局的重要節(jié)點、帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等，但最主要的功能是要承接中心城功能疏解，同時微中心要具備功能承接的基本條件。我們認為，定位明確就是指承接中心城的疏解功能這一定位要明確。

二是在外在形象上，要具有鮮明的特色。特色化是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的一個重要要求，對微中心更是如此。特色鮮明主要體現(xiàn)在微中心承接的具體產(chǎn)業(yè)或功能上，比如以承接大型國企、科研院所、大學、會議論壇、體育訓練基地等中心城功能和資源，逐步形成各具特色的微中心。

三是在內(nèi)在功能上，要達到一定的綜合服務水平，能夠?qū)崿F(xiàn)職住合一。一方面微中心要有產(chǎn)業(yè)或功能主導的特色，另一方面微中心也要具備教育、醫(yī)療、文化、住房、環(huán)境等公共服務條件，能夠吸引人、留住人，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住合一，避免形成人口潮汐流動。這也要求微中心與中心城或新城要保持一定的空間距離，遵循特大城市圈30公里最佳輻射半徑（人口空間聚集特征相對穩(wěn)定的分界線）的發(fā)展規(guī)律，要使微中心保持一定的相對獨立性。

四是在建設規(guī)模上，要適量適度，服從功能實現(xiàn)的需要。微中心建設要堅持減量化發(fā)展的原則，符合控制性、約束性發(fā)展的要求，控制開發(fā)強度，在建設規(guī)模、土地供應、人口容量等方面要有適度控制，不能貪大求全，肆意發(fā)展。

五是在發(fā)展方向上，要走專業(yè)化發(fā)展的道路。微中心主要承接中心城疏解的某方面功能，因此，要堅持特色化培育、專業(yè)化發(fā)展，在大都市區(qū)中逐步形成專業(yè)化分工，以專業(yè)化形成的比較優(yōu)勢，不斷增強微中心的吸引力和承載力。

（三）本市微中心具有一定特殊性

《綱要》著眼于京津冀范圍布局微中心建設，對微中心有共性要求。而本市郊區(qū)距離中心城區(qū)更近，在疏解-承接關系上具有天然的比較優(yōu)勢。因此，本市微中心應該不同于河北、天津兩市的微中心，相比而言具有一定特殊性。

一是在布局方向上，可以突破鐵路通道?！毒V要》提出沿京滬、京廣、京九、京承、京張、京秦等方向鐵路通道布局微中心，主要考慮交通便捷，通勤距離短，以時間換空間。由于本市高速公路、國道、軌道交通等路網(wǎng)發(fā)達，在同樣的通勤時間內(nèi)可以選擇的方向較多。因此，可以突破鐵路通道的布局限制，選擇沿高速公路、市郊鐵路、軌道交通通達的方向布局。

二是在建設層級上，可以突破中小城市?！毒V要》提出選擇若干中小城市布局微中心，我們理解，這里的中小城市是指縣城以上，主要考慮要有一定的基礎條件。具體到本市來講，結合中心城-新城-鎮(zhèn)鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)體系結構，微中心可以定位在小城鎮(zhèn)及以上，且應以小城鎮(zhèn)為主。主要考慮本市小城鎮(zhèn)經(jīng)過近些年發(fā)展建設，已具備較好的發(fā)展基礎，符合承擔疏解功能條件的小城鎮(zhèn)不在少數(shù)，通過微中心建設既可以承接中心城功能疏解，還可以帶動本地城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，對推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作用更加顯著。

二、本市微中心建設需要重點關注的問題

微中心建設是一項系統(tǒng)工程，《綱要》對微中心建設提出了綱領性的要求，但在具體推進工作過程中，還需要重點關注以下幾個問題：

一是微中心的選擇落地問題。微中心是要規(guī)劃建設的，《綱要》給出了微中心的布局方向，但具體建在哪兒，落在哪個小城鎮(zhèn)，首先有一個如何選擇的問題。具體而言，需要綜合考慮小城鎮(zhèn)的地理區(qū)位、交通條件、現(xiàn)有發(fā)展基礎、未來發(fā)展?jié)摿σ约案鞣N改革先行先試的政策優(yōu)勢等因素。其中，最重要的選擇標準是小城鎮(zhèn)的區(qū)位條件和發(fā)展基礎。

二是微中心的規(guī)劃數(shù)量問題。本市微中心要建幾個？建設時序怎么安排？這也是微中心建設要回答的問題。微中心建多少取決于中心城的疏解資源有多少，要以疏解定承接，并綜合考慮京津冀范圍內(nèi)的承接布局，三地之間要在明確承接分工的基礎上確定一個適當比例。在微中心的建設時序上，要與疏解工作的推進力度以及時序安排相匹配，疏解與承接要同步考慮。同時，要避免各區(qū)搞平均主義，為建設微中心而建設微中心，在數(shù)量安排上要量力而行，成熟一批推進一批，先試點示范再逐步推進。

三是微中心的建設模式問題。微中心不同于重點鎮(zhèn)，不同于特色鎮(zhèn)，在資源環(huán)境緊約束條件下，微中心建設要重點關注模式創(chuàng)新。要注重規(guī)劃先行，創(chuàng)新“三規(guī)合一”以及“多規(guī)合一”的政策機制，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。要注重挖潛土地資源，借鑒國內(nèi)外城市更新的經(jīng)驗，促進集體建設用地減量騰退。注重創(chuàng)新投融資模式，發(fā)揮市場機制作用，積極吸引社會資本投入。注重城市管理端口前移，統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理三大環(huán)節(jié)，提升微中心管理水平。

四是微中心與特色小城鎮(zhèn)關系問題。當前，特色小城鎮(zhèn)建設方興未艾，從國家層面大力推進，并越來越受到地方政府及社會企業(yè)的高度關注，掀起一股特色小城鎮(zhèn)建設熱潮。微中心與特色小城鎮(zhèn)既有聯(lián)系又有區(qū)別，共同點是都在小城鎮(zhèn)建設，都注重突出特色功能，最主要的區(qū)別是微中心必須要對接中心城功能疏解，而特色小城鎮(zhèn)可以結合中心城功能疏解，也可以不承接中心城功能疏解。因此，特色小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵要比微中心的內(nèi)涵更大些，適合建設微中心的小城鎮(zhèn)范圍更小一些。

三、本市微中心建設布局建議

（一）布局選擇微中心的必要條件

一是交通條件較好。位于交通干道沿線，或者重要交通網(wǎng)絡節(jié)點上。隨著京津冀的交通布局由放射狀向網(wǎng)格狀發(fā)展，微中心選擇在重要的交通網(wǎng)絡節(jié)點上，可以方便與中心城、周邊區(qū)域的聯(lián)系，避免大都市中心單向流動的通勤模式。在微中心與中心城區(qū)的通勤時間上，以半小時至一小時為宜。

二是發(fā)展條件較好。一方面，在基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域有較好的發(fā)展基礎，城市管理服務水平較高，具有較好的產(chǎn)城融合、職住匹配發(fā)展的基礎。另一方面，具有一定特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，能夠承接中心城區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)疏解，有一定建設空間，有較好的規(guī)劃和土地條件，能夠吸引社會力量參與小城鎮(zhèn)建設。

三是具有地緣優(yōu)勢。首先，是區(qū)域性的小中心，或者有潛力成為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心，能夠發(fā)揮對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射和服務作用。其次，要與中心城、新城保持一定空間距離，盡量避免城區(qū)的“虹吸”效應。第三，鄰近津冀兩地，有利于帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

四是具有政策優(yōu)勢。能夠集成現(xiàn)有政策支持的區(qū)域，有利于推進微中心加快建設。如北京城市副中心周邊區(qū)域、北京新機場非拆遷區(qū)域、延慶冬奧會與世園會周邊、二道綠隔地區(qū)“五區(qū)六鎮(zhèn)”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地試點地區(qū)等。國家級改革試點區(qū)域也可以作為優(yōu)先考慮因素，如通州區(qū)、房山區(qū)、大興區(qū)的國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點，大興區(qū)的國家集體經(jīng)營性建設用地入市試點，房山區(qū)和平谷區(qū)的國家中小城市改革試點等。

（二）微中心布局建議

目前，全市共有182個鎮(zhèn)鄉(xiāng)，其中74個已全部或部分納入中心城或新城規(guī)劃范圍，108個為相對獨立發(fā)展的小城鎮(zhèn)，包括42個重點鎮(zhèn)、66個一般鎮(zhèn)。本文依據(jù)上述4個條件在108個小城鎮(zhèn)中進行初步篩選：

1.交通條件較好的。位于鐵路、城鐵、高速公路、國道沿線，且有站點或出入口的小城鎮(zhèn)。具體包括京昆高速（京廣線方向）沿線的韓村河鎮(zhèn)、長溝鎮(zhèn)，新機場、大廣高速（京九線方向）、京臺高速（京滬鐵路）沿線的榆垡鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)，京滬高鐵二線規(guī)劃站點的永樂店鎮(zhèn)、于家務回族鄉(xiāng)，京張城際規(guī)劃站點的八達嶺鎮(zhèn)、康莊鎮(zhèn)等。

2.發(fā)展條件好的。綜合考慮公共財政收入、公共服務設施、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)面積等體現(xiàn)發(fā)展基礎和潛力的因素，可以重點考慮臺湖鎮(zhèn)、西集鎮(zhèn)、縣鎮(zhèn)、永樂店鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)、北七家鎮(zhèn)、竇店鎮(zhèn)、馬坊鎮(zhèn)、古北口鎮(zhèn)。

3.具有地緣優(yōu)勢的。如康莊鎮(zhèn)，有冬奧會、世園會重大項目帶動，還鄰近河北，有利于促進協(xié)同發(fā)展。如雁棲鎮(zhèn)，是周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的就業(yè)和教育、醫(yī)療等公共服務中心，距離懷柔和密云新城有一定距離，可以保持一定獨立性，現(xiàn)已具備一定獨特功能。

4.具有政策優(yōu)勢的。如城市副中心周邊區(qū)域的臺湖鎮(zhèn)，大興新機場非拆遷區(qū)域的禮賢鎮(zhèn)、榆垡鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn)，延慶冬奧會、世園會周邊的八達嶺鎮(zhèn)、康莊鎮(zhèn)、大榆樹鎮(zhèn)、張山營鎮(zhèn)，二道綠隔地區(qū)“五區(qū)六鎮(zhèn)”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地試點地區(qū)的長辛店鎮(zhèn)、青云店鎮(zhèn)、高麗營鎮(zhèn)等。以及小湯山、榆垡、后沙峪、縣等14個國家級重點鎮(zhèn)，小湯山、長溝、古北口等3個已納入國家創(chuàng)建培育名單的特色小城鎮(zhèn)。

根據(jù)上述4個條件，共有30多個小城鎮(zhèn)可以考慮，有的符合多個條件，有的僅符合一個條件。下一步還要根據(jù)每個小城鎮(zhèn)具體條件的優(yōu)劣、符合條件的多少進行綜合評價，優(yōu)中選優(yōu)，納入先期規(guī)劃建設微中心的備選方案。

（作者單位：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所）