社會資本視角下的陜南移民地區(qū)治理

王景榮+李翔宇

良好的社會資本能夠為社會治理提供優(yōu)質(zhì)的社會基礎(chǔ)，對于提升基層社會治理水平、構(gòu)建完善的社會治理體系以及實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新有著深刻的影響，在解決陜南移民地區(qū)當(dāng)前的“冷漠現(xiàn)象”上有著獨特的意義。

新時期以來，面臨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷深化的新形勢，鄉(xiāng)村秩序有了較大的變遷，社會結(jié)構(gòu)也有了很大的變革，對鄉(xiāng)村基層治理的方式有了更高的需求。尤其是在移民地區(qū)這種生計方式、居住方式、利益格局等方面都發(fā)生了急劇變化的區(qū)域，利益矛盾凸顯，社會不穩(wěn)定因素增加，社會治理面對著更為復(fù)雜的現(xiàn)實情況。目前，在傳統(tǒng)的治理方式下，強(qiáng)調(diào)加大經(jīng)濟(jì)援助和社會保障的重要性，使移民地區(qū)的生存條件和生活秩序有了較大改善，但是，本地區(qū)信任感降低、分歧加深、參與性不強(qiáng)等問題依然是當(dāng)前基層治理創(chuàng)新所面對的重大課題，而這類問題，與當(dāng)前移民地區(qū)社會資本的貧乏有著很大的關(guān)系。因此，本文試圖從社會資本這一新視角入手，選取陜南移民地區(qū)的居民為樣本進(jìn)行研究，以求在鄉(xiāng)村基層治理問題上進(jìn)行有益的探索。

陜南移民地區(qū)社會治理之困

陜西南部地區(qū)屬于山地地形，既是山洪、泥石流、滑坡、山體崩塌等地質(zhì)災(zāi)害的多發(fā)區(qū)域，也是全國六大連片貧困地區(qū)之一。[1]在這個地區(qū)，由于地形制約和長期以來的居住地域習(xí)慣，人們居住地域分散，抵御自然風(fēng)險能力較弱，脫貧攻堅難度大。為了擺脫災(zāi)害與貧困這兩個陜西發(fā)展的重要制約因素，2011年，陜西省政府出臺《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020 年）》，計劃利用十年時間完成對于陜南3市28縣60余萬戶240萬人的移民搬遷任務(wù)，從根本上解決陜南災(zāi)害與貧困問題，加快陜南地區(qū)發(fā)展。

面對規(guī)模巨大的移民搬遷規(guī)劃，大部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)、移民就業(yè)與生產(chǎn)、移民地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和移民區(qū)域政策制定等問題是移民過程中的重要方面，但是，在進(jìn)行移民地建設(shè)的過程中，區(qū)域內(nèi)各主體之間缺乏有效的交流、聯(lián)動和合作的情況，使移民地區(qū)的治理效果大打折扣。課題組深入陜南移民地區(qū)，采用問卷調(diào)查、深度訪談、參與式觀察等方法對移民地區(qū)的社會現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，并且對收集到的618份有效問卷進(jìn)行歸類、整理和比較，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)階段的陜南移民地區(qū)依舊存在一些復(fù)雜的治理難題。

首先，存在一定的社會排斥現(xiàn)象。在調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，陜南移民居住地的選擇一般都是在原有城鎮(zhèn)的附近，移民地區(qū)居住地的居民主要分為原住戶以及遷移而來的移民，這兩個群體之間并沒有產(chǎn)生過多的關(guān)聯(lián)，在內(nèi)部也形成了一個個相互割裂的“生活圈”，互相之間存在著一定的排斥感和陌生感，并未形成有效的交流和互動。在收回的問卷調(diào)查中，有40.7%的原住居民認(rèn)為移民的到來引起了人口流動速度的加快，也帶來了犯罪、社會秩序混亂、不衛(wèi)生等情況的發(fā)生；有57.2%的外來移民認(rèn)為現(xiàn)在的生活環(huán)境帶來的幸福感小于原來的生活環(huán)境；有38.9%原住民和41.7%的外來移民認(rèn)為自己不愿意與其他群體的居民進(jìn)行交往。

其次，機(jī)會和信息的不均等導(dǎo)致貧富差距有拉大趨勢。在調(diào)研過程中可以發(fā)現(xiàn)，由于外來移民居住地的變動，其原有的生活狀態(tài)因為移民而打破，進(jìn)入到一個相對陌生的環(huán)境里，在這個環(huán)境里，他們在就業(yè)、生產(chǎn)、生活的機(jī)會獲取上都要少于原住民，而且在社會保障、政策制定等信息的獲取上也明顯弱于原住民，這導(dǎo)致他們與原住民之間的貧富差距有拉大的趨勢。調(diào)查問卷顯示，有57.2%的外來移民認(rèn)為其與原住居民之間的機(jī)會不均等，并且有66.6%對此表示不滿；有40.1%的外來移民也表示政府政策的出臺并不能真正彌補(bǔ)這種貧富差距的拉大。

最后，社會融合動力機(jī)制缺失。移民搬遷的任務(wù)量大，規(guī)模前所未有，各方在這個過程中關(guān)注的重點一般都在搬遷地選擇、生計保障、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等問題上，對于不同居民間的共存和交往的支持力度明顯不足，社會融合缺乏有效的平臺、激勵和保障。調(diào)查問卷顯示，有56.3%的受訪者認(rèn)為缺乏真正意義上的機(jī)會平臺和場所來實現(xiàn)移民間的社會融合；有66.6%的受訪者認(rèn)為政府在促進(jìn)居民間交流的問題上重視不足；有53.3%的受訪者表示應(yīng)該有更多方式和途徑進(jìn)行居民間交往。

這些問題的存在造成移民地社會不穩(wěn)定因素凸顯，制約了移民地區(qū)社會治理的效果，給移民地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)水平和社會的和諧帶來了隱患和消極影響。

社會資本理論視野下的陜南移民地區(qū)困境探析

20世紀(jì)90年代以來，社會資本理論成為了學(xué)術(shù)界的一個關(guān)注熱點和研究焦點。社會資本的概念最早由布迪厄提出，并且迅速成為了與自然資本、物質(zhì)資本、人力資本等相對應(yīng)的概念。[2]詹姆斯·科爾曼則將社會資本作為社會結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素，并將其作為提供行動便利的一種工具。[2]福山認(rèn)為社會資本依賴于共同遵守的規(guī)則和成員的素質(zhì)，是一種促進(jìn)信任和合作的非正式規(guī)范。[3]奧斯特羅姆認(rèn)為社會資本是在共同期望下擺脫囚徒困境，實現(xiàn)成員間良性互動的重要資本。[4]帕特南則強(qiáng)調(diào)社會資本是實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展的重要資源，是提高社會發(fā)展效率的基本前提，并且將社會資本的核心要素歸納為信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了社會資本與公民精神、社會發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。[5]可以說，社會資本理論是針對不同主體之間建立互動和互惠聯(lián)系，推動社會資本實現(xiàn)協(xié)同、和諧發(fā)展的研究理論，與社會治理之間存在著天然的契合和促進(jìn)作用。良好的社會資本能夠為社會治理提供優(yōu)質(zhì)的社會基礎(chǔ)，對于提升基層社會治理水平、構(gòu)建完善的社會治理體系以及實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新有著深刻的影響，在解決陜南移民地區(qū)當(dāng)前的“冷漠現(xiàn)象”上有著獨特的意義。目前，我國理論界對于社會資本的理論應(yīng)用主要沿襲了帕特南對于社會資本的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的三要素解析，因此，對于陜南移民地區(qū)的治理難題的原因也可以從這三個角度進(jìn)行探析。

（一）從信任角度看陜南移民地區(qū)的困境

在經(jīng)歷移民“大潮”之后，陜南移民地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)從“小農(nóng)社會”、“熟人社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)社會”、“生人社會”，社會關(guān)系也從傳統(tǒng)的“親緣關(guān)系”、“家族關(guān)系”走向了“多元關(guān)系”、“鄰里關(guān)系”。但是，由于長期處于較為獨立和封閉的傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)中，移民地區(qū)的居民的關(guān)系網(wǎng)呈現(xiàn)出的是一種差序格局，更多的是與有血緣、親屬關(guān)系的人關(guān)系密切，而對于其他群體則長期處于割裂狀態(tài)，當(dāng)移民造成原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)破碎之后，他們并未及時地構(gòu)建良好的開放型社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，與外界交往頻率減少，社會關(guān)系冷漠，互相之間缺乏足夠的安全感，也沒有形成互動和認(rèn)同，形成了一種互不信任的群體心理，在很多問題上產(chǎn)生了相互猜疑，拒絕合作，分歧擴(kuò)大，甚至出現(xiàn)相互排斥的現(xiàn)象，失去了資源整合的可能性，與治理的方向和目標(biāo)發(fā)生“脫軌”，難以實現(xiàn)移民地區(qū)不同居民主體間的資源整合。

（二）從規(guī)范角度看陜南移民地區(qū)的困境

在傳統(tǒng)社會中，家族或者熟人間的人情、血緣等因素是維系村民間關(guān)系的紐帶，而這種關(guān)系下的規(guī)范主要以鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗道德為主。但在移民之后，隨著原有的規(guī)范體系逐漸解體，再加上市場化思想的傳播，個人觀念的盛行，利益的最大化成為了一些移民遵從的規(guī)則，在他們看來，移民地區(qū)是一個獲取更多利益的機(jī)會，但外來移民的到來又有可能會破壞利益平衡，瓜分現(xiàn)有的利益，因此一些既得利益群體為了獲得最大化的私利，會利用不正當(dāng)?shù)姆绞较拗凭W(wǎng)絡(luò)外成員進(jìn)入到現(xiàn)有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)獲取相應(yīng)的社會資本利益，這樣會使得不同的群體間因為社會資本而獲取的利益發(fā)生不斷地偏離，貧富差距加大，甚至有一些群體因此難以獲得應(yīng)得的利益，這種因為逐利行為而產(chǎn)生的“小圈子”、“家族主義”等產(chǎn)物，與制度化、理性化的現(xiàn)代社會所需要的普遍主義原則格格不入，阻礙了社會的持續(xù)發(fā)展。[6]

（三）從網(wǎng)絡(luò)角度看陜南移民地區(qū)的困境

社會網(wǎng)絡(luò)是指社會個體成員之間因為互動而形成的相對穩(wěn)定的關(guān)系體系，它構(gòu)成社會資本的基本載體和支撐。[5]之前，社會網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建任務(wù)一般都落在政府身上，但是在當(dāng)前的陜南移民地區(qū)，政府管制型的行為方式使其無力對構(gòu)建新的社會網(wǎng)絡(luò)作出有效的回應(yīng)和行動，產(chǎn)生了“政府失靈”的情況。與此同時，陜南移民地區(qū)的社會自治力量在“政府失靈”的情況下卻沒能很好地發(fā)揮作用，組織發(fā)展水平明顯不足，社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊數(shù)量有限，社區(qū)活動分子的動員作用沒有體現(xiàn)，政府和社會力量都陷入到“失靈”的困境中。因此，在政府無力發(fā)揮作用、社會力量無法發(fā)揮作用的情況下，社會網(wǎng)絡(luò)間交流的平臺明顯不足，社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的經(jīng)驗明顯不足，社會網(wǎng)絡(luò)形成的支撐都沒有形成，社會資本難以發(fā)揮有效的作用，社會管理的新格局也無法顯現(xiàn)。

社會資本增值：推動陜南移民地區(qū)的治理創(chuàng)新

經(jīng)上述分析可以看出，社會資本對于社會治理效果會產(chǎn)生很大的影響，社會資本的增值對于推動陜南移民地區(qū)的治理創(chuàng)新有著重要作用，實現(xiàn)社會資本的增值可以更好地實現(xiàn)陜南移民地區(qū)的和諧發(fā)展，因此我們需要從信任、規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)三個方向?qū)崿F(xiàn)社會資本的增值。

（一）培育相互信任的社會氛圍

信任是社會資本的核心要素，也是社會實現(xiàn)良序發(fā)展的重要前提，社會成員間的信任度越高，社會治理的效果越好。[7]而且，信任一旦成為一個社會的習(xí)俗或品行，可以為這個社會裝上引擎，促使這個社會的快速發(fā)展。[8]由此可見，信任帶來的正向外部效應(yīng)不僅可以實現(xiàn)信賴和雙贏的社會局面，它還是中國社會建設(shè)的精神基礎(chǔ)，是社會資本增值的基礎(chǔ)，因此，需要在移民地培育相互信任的公共精神和生活方式。首先，要加強(qiáng)居民間的交流和互動頻率。居民一般更加信任與他交往時間較長的人，因此要利用廣泛開展的社區(qū)活動和結(jié)對子等形式，打破由于“差序格局”造成的封閉情況，消除不同的“圈子”間的隔閡，建立一個“公共的居民生活圈”，使居民真正地實現(xiàn)互助和依賴，構(gòu)建一套除了血緣、親緣關(guān)系之外的以興趣、生活方式、人生經(jīng)歷為主的“連接網(wǎng)”，以此來消除居民間的陌生感和疏離感，增強(qiáng)居民的集體歸屬感，實現(xiàn)相互信任。其次，要嘗試構(gòu)造新的“生計網(wǎng)絡(luò)”。移民地區(qū)的生活方式、利益結(jié)構(gòu)都處于新建的階段，此時應(yīng)該鼓勵不同地區(qū)匯聚而來的居民建立一個利益相關(guān)、優(yōu)勢互補(bǔ)的“生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)”，充分利用不同居民的資源和優(yōu)勢，實現(xiàn)生產(chǎn)水平的提升，并且促使居民在這個“生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)”內(nèi)建立范圍更廣的聯(lián)系，讓居民在其中形成休戚相關(guān)的合作關(guān)系，激發(fā)他們的責(zé)任意識和互助意識，消除分歧，真正培育出互惠互利、互相協(xié)同的信任氛圍。

（二）構(gòu)建合理的社會制度和規(guī)范

實現(xiàn)社會資本的增值，不僅需要居民間相互信任的參與，更需要相對合理的社會規(guī)范來保障社會資本的良性運(yùn)行，不合理的逐利行為會引起社會發(fā)展的不合理現(xiàn)象，也會因此形成一種惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致社會資本的失效。因此，為了不使移民地區(qū)的生活秩序因為利益沖突走向混亂和崩潰，有必要制定各種各樣的社會規(guī)范 ，調(diào)節(jié)居民間的關(guān)系和行為，將居民間的沖突和對抗控制在一定范圍以內(nèi)，保障社會生活有序地運(yùn)行。[8]行為規(guī)范的形式分為正式制度和非正式制度。正式制度是以法律、條令為代表的“硬性”法制框架，在陜南移民地區(qū)這類形勢復(fù)雜的地區(qū)建立有效的法制框架十分必要，完善的法制框架的建立是良性行為規(guī)范形成的前提保障，能夠有效地界定和解決居民之間的利益矛盾和沖突，對因私利而產(chǎn)生的非理性行為形成約束，對損害移民地區(qū)社會和諧和穩(wěn)定的行為形成震懾，促使居民尊重并服從共同的權(quán)益和利益訴求。但是，“硬性”的法制框架并不是問題解決的根本之道，因此非正式制度也十分必要。非正式制度是以倫理、道德為代表的“軟性”規(guī)范體系，我們需要在陜南移民地區(qū)重塑一種和諧、互利的文化氛圍，將中國傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀品質(zhì)植根于陜南移民地區(qū)的社會秩序建設(shè)中，利用村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等方式弘揚(yáng)居民的互助共進(jìn)的優(yōu)秀品德，有效激發(fā)移民地區(qū)居民的集體觀念，讓健康、合理的規(guī)范體系成為一種代代相傳的生活方式。

（三）實現(xiàn)政府和社會組織的聯(lián)動

當(dāng)前，我國在社會治理的過程中還是以政府為主導(dǎo)和核心，政府管理水平的高低對陜南移民地區(qū)的社會網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建還是有著重要的影響，但是，面對移民地區(qū)復(fù)雜、多樣的社會形勢，“一把抓”的管制型管理方式已經(jīng)難以顧及社會網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，偏好“中位選民”而留下的未滿足需求也會成為社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中的消極因素，因此，實現(xiàn)政府和社會組織間的聯(lián)動至關(guān)重要。首先，需要政府轉(zhuǎn)移自己的職能，退出一些瑣碎的、專業(yè)的領(lǐng)域，專注于增強(qiáng)社會資本的政策制定，為社會資本建設(shè)提供宏觀層面的支持。其次，大力扶持社會組織的建設(shè)，鼓勵社會組織深入到居民中間，傾聽民聲，盡可能解決“中位需求”之外的社會需求，讓居民在社會網(wǎng)絡(luò)中都能滿足自己的需求，促使更多人參與到社會網(wǎng)絡(luò)之中。最后，實現(xiàn)社會組織在社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的專業(yè)化和能力提升，充分利用居委會、社團(tuán)等社會組織，探索更多方法和途徑進(jìn)行社會網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，提供更多方式實現(xiàn)居民廣泛的活動參與，構(gòu)建有序、和諧的社會網(wǎng)絡(luò)交流平臺，使居民在社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的參與過程中有更多選擇，獲得更好的體驗，從而更好地實現(xiàn)政府與社會組織對于社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的“雙支撐”，使社會資本實現(xiàn)真正意義上的增值。

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作者簡介

王景榮 長安大學(xué)政治與行政學(xué)院副研究員、碩士生導(dǎo)師

李翔宇 長安大學(xué)政治與行政學(xué)院研究生