淺談老年人群法律援助的改進措施

嚴炯

[摘 要]改善老年人法律援助形式、完善老年人法律援助措施、拓展老年人維權(quán)的各種法律援助渠道、擴寬老年人法律援助城鄉(xiāng)覆蓋面。老年人法律援助案件性質(zhì)的特殊性決定了提供相應法律援助服務(wù)的困難性。

[關(guān)鍵詞]老年人法律援助；困難與不足；解決手段

截止到2014 年底，中國60歲以上的老人占到總?cè)丝诘?5.5%，數(shù)量達到了2.12 億。預測到2050年，全世界老年人口將有20.2億，而中國老年人口將占全球老年總?cè)丝诘乃姆种唬_到4.8 億。而人口高齡化推進速度也在加快，當前我國80歲以上的高齡人口已經(jīng)接近2400 萬，約占整個老齡人口的11%。這樣的發(fā)展趨勢使我國的人口老齡化和高齡化問題不僅造成人口結(jié)構(gòu)的巨大變化，還將帶來一系列的老年人權(quán)益保障問題。特別是人口流動的復雜化和家庭空巢化，使老年人面臨的人身、財產(chǎn)和家庭問題日益嚴重。

目前我國出臺的老年人法律援助相關(guān)法規(guī)，主要有：1996年全國人大通過的《老年人權(quán)益保障法》，是保護老年人權(quán)益的基本法。這部法律明確規(guī)定了老年人在經(jīng)濟困難的時候，可以申請法律援助獲得司法救濟。2012 年全國人大對《老年人權(quán)益保障法》進行修訂，增加了倡導性條款，即鼓勵律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)站、公證處等以及其他社會法律服務(wù)機構(gòu)，為那些因為經(jīng)濟原因而無法獲得法律服務(wù)的老年人提供法律援助。除此之外，一些行政法規(guī)和規(guī)章對老年人法律援助的相關(guān)問題也有相關(guān)規(guī)定，這些都細化了老年人法律援助工作的具體事項。如1996 年民政部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于保障老年人合法權(quán)益做好老年人法律援助工作的通知》，2002 年全國老齡辦與司法部等部門下發(fā)的《關(guān)于聯(lián)合倡議尊老、敬老、幫助老人——加強老年法律援助的決定》等，以上法律法規(guī)從改善老年人法律援助形式、完善老年人法律援助措施、拓展老年人維權(quán)的各種法律援助渠道、擴寬老年人法律援助城鄉(xiāng)覆蓋面等方面做出相當多的規(guī)定。

近年來我們司法行政系統(tǒng)也為老年人法律援助事業(yè)做出了很多努力，但由于老年人群體理解新事物的能力有限，其在日常行動和社會生活中還有許多問題需要他人來幫助。又由于老年人行動能力有限，所以老年人發(fā)生的法律糾紛大多產(chǎn)生于婚姻家庭內(nèi)部和熟人社交圈內(nèi)，常常牽扯到親情或多年的友情，一旦處理不當對老年人的身心危害影響極大。

可以說，婚姻家庭等財產(chǎn)類經(jīng)濟糾紛是老年人法律援助案件的主要類型，家庭糾紛援助案件的特殊性在于：首先，案件本身大多帶有倫理道德屬性，而婚姻家庭成員的內(nèi)部矛盾，又是以人身關(guān)系為主附帶財產(chǎn)關(guān)系的復雜結(jié)構(gòu)，這就有別于經(jīng)濟領(lǐng)域中的合同與物權(quán)法律關(guān)系。其次，需要考量案件審理終結(jié)后的效果，因為案件當事人之間的身份關(guān)系，他們的心態(tài)都比較復雜，一方面，希望糾紛得到妥善解決，又不愿撕破臉皮從此絕交。另一方面，婚姻家庭案件審理質(zhì)量的高低，關(guān)系到當事人及其家庭成員的切身利益及幾代人的恩怨。因此，老年人法律援助案件性質(zhì)的特殊性決定了提供相應法律援助服務(wù)的困難性。

一、分析老年人法律援助案件的特點

（一）老年人作為主體申請法律援助的事項

根據(jù)國務(wù)院《法律援助條例》，為老年人提供法律援助的受案范圍主要包括：1.刑事案件中，老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人， 因經(jīng)濟困難沒有能力聘請辯護律師的，可以獲得法律援助。2.老年人請求給付贍養(yǎng)費事項。3.老年人請求國家賠償?shù)脑V訟案件。4.老年人追索侵權(quán)賠償?shù)姆墒马棥?.老年人請求發(fā)給撫恤金、救濟金的法律事項。6.老年人其他確需法律援助的法律事項。

（二）根據(jù)老年人涉案的類型需要提供法律援助案件主要是：涉及贍養(yǎng)、婚姻、房產(chǎn)、醫(yī)療4 個方面

1.追索贍養(yǎng)費的案件。贍養(yǎng)案件是涉老民事案件中數(shù)量較多，矛盾突出的案件。這類案件的引發(fā)，往往與子女尊老養(yǎng)老意識薄弱相關(guān)。子女視贍養(yǎng)老人為負擔，與老年人生活習慣不同，意見不合，或者因兄弟姐妹攀比等原因，繼而引發(fā)拒不履行贍養(yǎng)老人義務(wù)的情形。

2.涉訴婚姻類糾紛。婚姻類涉老案件多數(shù)表現(xiàn)在再婚老人家庭中，更多地表現(xiàn)在兩個家庭的紛爭，引發(fā)原因多為雙方的子女因為老人的房產(chǎn)、存款等財產(chǎn)所屬權(quán)分割意見不統(tǒng)一，導致兩個老人不信任，從而導致婚姻訴訟。

3.涉及房產(chǎn)類案件。老年人住房糾紛在涉老案件中表現(xiàn)尤為突出，絕大多數(shù)房產(chǎn)糾紛與贍養(yǎng)、繼承問題交叉在一起，成因復雜。

4.醫(yī)療糾紛案件。引發(fā)這一類案件的原因是當前老年人醫(yī)療社會保障體系有待完善。老年人晚年醫(yī)療費用和醫(yī)療護理在相當大的程度上還依賴子女，特別是沒有醫(yī)保的老年人完全依靠子女的幫助，矛盾越來越大，人到老年身體各項機能明顯下降，很多醫(yī)療事故糾紛也會涉及老年人。

（三）由于老年人自身原因援助需要相應的措施

因老年人生理上的退化，需要相關(guān)法律援助人員采取有針對性的工作方法。從老年人心理上分析，一方面老年人有著較強的自尊心，另一方面又有較強的依賴性。這就要在法律援助上一方面充分尊重老年人的自強心理，另一方面給予其最大的輔導和救助。從經(jīng)濟實力上分析，老年群體有很大一部分失去了經(jīng)濟收入來源，可能沒有養(yǎng)老保險和退休金等補助，需要依靠子女和社會救濟。由于文化水平相對有限，援助過程需要足夠的耐心與責任心。

（四）社會發(fā)展帶來的老年人法律援助變化

現(xiàn)代社會單個家庭的人口明顯減少，人口流動性加快，家庭成員之間缺少情感交流，彼此之間缺乏理解，情感淡漠易引發(fā)糾紛。老年人法律援助案件存在時間跨度長，案件情況復雜難度較大等問題。證據(jù)丟失、政策變化、人事變革等均會帶來援助案件辦理上的巨大困難。此外，老年人尋求法律援助的主要目的是解決其生活問題和人身問題，涉案的金額較小，而需要投入時間和社會資源較大。

二、辦理老年人法律援助案件存在的困難和不足

（一）經(jīng)費支出方面和地區(qū)人員差異

2015 年9 月17 日召開的全國法律援助工作電視電話會議指出，近五年全國法律援助經(jīng)費總額達到70.4 億元，其中財政撥款為68 億元，年均增長15.2%。老年人法律援助經(jīng)費總額投入力度得到極大提升。

從我國整體形勢來看，老年人法律援助案件的經(jīng)費保障還存在一定的缺口。由于地域上的差異和各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同，財政能力較強的地區(qū)老年人法律援助工作覆蓋范圍較廣，執(zhí)行程度較好，反之則相對較差； 其次，由于老年人法律援助處理難度相對較大，耗費時間較長，社會律師和法律工作者往往有懈怠和回避態(tài)度，最終處理質(zhì)量不佳； 此外，老年人法律援助未能與社會救助和司法救助等機制有機連接，導致后續(xù)問題較多，尤其是費用支付上的困難。

（二）政策法規(guī)的具體落實需明確

現(xiàn)行規(guī)定中綱領(lǐng)性和倡導性條文雖然具有相當?shù)暮w性和適用上的靈活性，但還存在法律責任不明等問題。如：關(guān)于法律援助經(jīng)濟困難標準及其證明、法律援助受案范圍、法律援助形式等規(guī)定都過于原則，操作性不強。還有法律援助申請的合法性審查事項、申請人對于法律援助形式如何提出異議、法律援助案件處理的質(zhì)量標準如何評價、法律援助應當與其他社會組織如何協(xié)作等方面都需要更加具體的細化規(guī)定。

例如：老年人法律援助的案件一般限于刑事案件和民事案件，還有其他的一些法律事項，如辦理贍養(yǎng)公證、遺囑公證等事務(wù)卻無法得到相應的法律援助。同時，老年人可以申請法律援助的條件過于苛刻，年齡要求60 歲以上，經(jīng)濟條件也要求是“特困”。如果沒有同時達到這兩個方面的要求，就很難得到相應的法律援助。事實上，這種簡單地采用年齡限制或經(jīng)濟限制的辦法，對老年人獲得法律援助有相當?shù)木窒扌浴?/p>

（三）法律援助與社會救助、司法救助等機制銜接有待改善

有些老年人法律援助案件同時還需要社會救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社會救助機構(gòu)為其提供臨時居留場所；患病、受傷的老人，需要社會救助機構(gòu)為其提供醫(yī)療救治；但法律沒有相關(guān)規(guī)定，僅憑法律援助機構(gòu)自身的力量，不能解決受援人的上述困難。根據(jù)2005 年《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟確有困難的當事人提供司法救助的規(guī)定》，正在有關(guān)部門接受法律援助的當事人可以向法院申請司法救助。但現(xiàn)實生活中，訴訟、仲裁、鑒定費用一般是緩交、減交，很少有免交的情況，特別是鑒定費用，相當一部分老年人即使緩交、減交也負擔不起。社會救助與司法救助的缺失都會影響老年人法律援助案件的辦理效果。

老年人法律援助案件，需要多元化的實施主體提供專業(yè)化服務(wù)。法律援助是政府責任，但隨著社會經(jīng)濟生活復雜化程度的增加、利益分化的加劇，政府法律援助在質(zhì)與量上勢必不能完全滿足不同群體的不同需求，需要社會組織的有益補充。關(guān)于社會組織參與法律援助的地位、性質(zhì)及管理方式一直沒有法律的明確規(guī)定。

三、解決老年人法律援助案件困境的手段

2015年3月11日司法部、全國老齡辦印發(fā)《關(guān)于深入開展老年人法律服務(wù)和法律援助工作的通知》要求，要深入開展老年人法律服務(wù)和法律援助工作，明確服務(wù)重點，著力解決醫(yī)療、保險、救助、贍養(yǎng)、財產(chǎn)繼承和監(jiān)護等法律問題。在建設(shè)專門隊伍方面，依托律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所設(shè)立一定數(shù)量的老年人公益法律服務(wù)中心。同時，要加大服務(wù)力度，進一步降低老年人法律援助的門檻。其中，對經(jīng)濟困難但不符合法律援助條件的老年人、無固定生活來源的老年人追索贍養(yǎng)費案件等減免法律服務(wù)收費；對8 0 歲以上的老年人辦理遺囑公證，予以免費。這是國家相關(guān)部門對老年人法律援助事項作了一系列的具體規(guī)定，是今后老年人申請法律援助的重要依據(jù)。

同時，國家的《法律援助條例》經(jīng)過司法行政援助體系的多年執(zhí)行和落實，也積累了一定的工作方法和經(jīng)驗。

（一）國家的專項彩票公益金法律援助項目

從2010 年1 月起開始，我國實施中央專項彩票公益金法律援助項目，通過專項資金對農(nóng)民工、殘疾人、老年人、婦女家庭權(quán)益保障、未成年人五類困難群體提供法律援助。就彩票公益金老年人援助特點來看，其確定了老年人群救助目標，將老年人群作為明確的援助對象，不以經(jīng)濟貧困作為評價和納入指標。該援助項目將逐步放寬援助事項和范圍，使得司法行政體系下的法律援助范疇得到極大拓展和延伸，老年人的法律援助申請難度降低，其權(quán)益保護情況將有很大好轉(zhuǎn)。無論是贍養(yǎng)費糾紛或變更贍養(yǎng)關(guān)系糾紛、婚姻效力糾紛和交通、醫(yī)療事故糾紛等均納入范圍。相對于政府救助主體，彩票公益金法律援助項目的實施主體更加多元化，除政府法律援助機構(gòu)外，民辦非企業(yè)和全國律師協(xié)會、高等院校法學院法律援助社團組織和婦聯(lián)法律幫助機構(gòu)等均可作為援助主體。且相互間為互補關(guān)系，實現(xiàn)了老年人法律援助事業(yè)的有效發(fā)展。

（二）嚴格辦案流程，確保案件質(zhì)量

確立一套嚴謹?shù)睦夏耆朔稍讣k案流程，是處理好老年人法律援助事項的先決條件。應規(guī)定出在案件受理階段，對承辦人和受援人進行書面的權(quán)利義務(wù)告知。在案件辦理過程中，規(guī)定對重大、復雜、疑難的法律援助案件，項目實施單位、案件承辦單位應當組織集體研究，確定承辦方案，確保辦案的質(zhì)量和效果。在案件辦結(jié)后，應定期回訪，檢驗受援人滿意度。做好老年人法律援助案件的回訪制度、補貼發(fā)放方式等管理流程。

（三）吸收多種機構(gòu)共同開展老年人法律援助事業(yè)

老年人法律援助實施主體應進一步多元化、專業(yè)化。爭取民間組織參與老年人法律援助事業(yè)，發(fā)揮其專長辦理相應案件，能夠針對老年人的身心特點和具體需求制定最佳的服務(wù)方案。提高老年人法律援助隊伍的專業(yè)化程度，引進更多社會職能組織參與到老年人法律援助當中，可以強化資金使用的科學性和案件處理的專業(yè)性，使得老年人法律援助事業(yè)得到更大的發(fā)展。

（四）注重心理輔導和心理安慰防止矛盾激化

在處理老年人法律援助案件，應該首先考慮以調(diào)解方式解決糾紛。援助人員先通過建議、勸告、協(xié)商等方式處理案件解決老年人的實際困難。在援助過程中援助人員先要了解老年人的心理狀態(tài)，適當疏導老年人的心理障礙，學會安慰老年人焦慮的情緒，通過真誠和善良的引導努力消除當事人之間在事實認定上的誤解。爭取以調(diào)解的方式化解彼此之間的糾紛。這樣有助于恢復老年人晚年平靜安詳?shù)纳睢?/p>

（五）特定老年人群法律援助措施的制定

老年人的法律援助案件主要是由政府法律援助機構(gòu)承擔，有些老年人可能具有多重身份（如婦女、殘疾人、農(nóng)民工），這部分案件可以由相應的民間組織（婦聯(lián)、殘聯(lián)、勞動法律援助民辦非企業(yè)）去承辦，倘若過多依靠政府法律援助機構(gòu)，很難有針對性為特定老年人提供法律援助。應鼓勵、孵化、扶植一批體現(xiàn)人群視角、擅長辦理老年人法律援助案件的民間組織或?qū)⒗淆g委系統(tǒng)納入援助實施主體，依托已有的老年人維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)一批善于和老年人交流、在老年人法律事務(wù)方面有專長、責任心強的律師、法律工作者及維權(quán)志愿者，開展針對老年人身心特點、滿足老年人特殊需要的專業(yè)法律援助服務(wù)。在可以預見的未來，司法行政部門將會降低法律援助門檻，經(jīng)濟困難不再成為巨大障礙，受援老年人群體將得到擴大。老年人法律援助事業(yè)將實現(xiàn)體系化和系統(tǒng)化，各級援助機構(gòu)將延伸到各個地區(qū)，并構(gòu)建起老年人法律援助網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道有專人負責相應的老年人維權(quán)工作。針對老年群體的弱勢特點，為其開辟綠色通道，簡化申請和辦理程序。

（編輯/李舶）