北京法院糾紛解決中的“多門服務(wù)”

張華 范琳

北京法院糾紛解決中的“多門服務(wù)”

張華 范琳

“您好，大爺，您的案件可以立案，但如果要等到排期開庭，可能還需要一段時間。根據(jù)您提交的起訴材料，我們覺得您的案子走調(diào)解程序應(yīng)該能更快解決，這樣還能至少給您省下一半的訴訟費用，您愿意試試嗎？”

“……算了，還得去找調(diào)解，太麻煩。再說，調(diào)解也不如法院讓我放心啊?！?/p>

“不麻煩，我們這兒有進(jìn)駐法院的調(diào)解員，我給您立上預(yù)先立案的案號后轉(zhuǎn)過去，兩天內(nèi)就有專職調(diào)解員與您聯(lián)系給您調(diào)解了，就在我們法院。這些派駐我們法院的調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)請您放心。您可以試一下，如果感覺不好，隨時可以轉(zhuǎn)回來繼續(xù)由法官審理，而且調(diào)解的最長期限也不會超過1個月的?！?/p>

“聽著不錯，那我試試?！?/p>

這樣的情形，在北京市每一家中級、基層法院立案庭的導(dǎo)訴前臺，都是常見的事兒。立案法官根據(jù)當(dāng)事人提交的訴訟材料進(jìn)行初步審查，對案件進(jìn)行糾紛化解的分流引導(dǎo)，根據(jù)糾紛解決的難易程度和所需條件，引導(dǎo)當(dāng)事人理性選擇糾紛解決的方式。這種案件處理模式有個學(xué)術(shù)名稱，國外叫它ADR，我國稱之為多元化糾紛解決機制。通俗一點說就是各種類型的糾紛解決方式之間建立有機聯(lián)系，各取所長優(yōu)勢互補，共同構(gòu)成化解人民群眾遇到的問題糾紛的綜合治理體系。它強調(diào)了尊重當(dāng)事人的意思自治，充分調(diào)動了社會各類綜治力量的加入，在糾紛解決手段上也更為靈活和多樣，是法治社會國家治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。

2016年開始，北京法院根據(jù)中央、最高法院的要求，開始了多元化糾紛解決機制的構(gòu)建。在過去的這一年多的時間里，北京法院從立案前的引導(dǎo)到審判中的分流，已逐步建立起了一套貫穿訴訟全程、涵蓋人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解三大領(lǐng)域的調(diào)解與訴訟緊密銜接的多元化糾紛解決機制。去年一年，北京法院通過多元機制引導(dǎo)進(jìn)入調(diào)解程序的案件已達(dá)68000余件，其中將近30%的案件在訴訟前就得到了及時有效的化解。

讓每類糾紛找到適合化解的途徑

當(dāng)前，我國社會處于持續(xù)轉(zhuǎn)型時期，各類社會糾紛數(shù)量大、增速快、形式多樣，涉及的社會關(guān)系、法律關(guān)系跨界性強、關(guān)聯(lián)性強，糾紛的化解難度逐年加大，法院的訴訟持續(xù)激增。2015年，北京地區(qū)法院收案總量為45萬件，2016年激增至60萬件，2017年持續(xù)增長至65萬件，而這些糾紛并非所有糾紛都適合通過訴訟途徑得到解決。有些糾紛適用采用調(diào)解結(jié)案，有些糾紛需要通過訴訟、仲裁審理以明確行為規(guī)則，還有些類型的糾紛很難單獨通過某種解紛方式解決。因此，要想實現(xiàn)糾紛的徹底化解，為社會平穩(wěn)快速發(fā)展提供良好的法治環(huán)境，就需要根據(jù)每類糾紛特點，因地制宜地提出解決方案，避免各類糾紛混雜涌入訴訟程序，以單一的法律手段處理混雜著歷史、經(jīng)濟、社會、政治因素的各類矛盾糾紛，影響糾紛化解效果。

2016年3月份，北京法院對權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的交通事故、物業(yè)供暖糾紛，親緣性私密性較強的家事糾紛，地緣性較強的相鄰權(quán)和宅基地糾紛，標(biāo)的額較小的買賣借貸糾紛等5類案件開展前置調(diào)解試點。這些案件法律關(guān)系相較簡單，同類案件處理具有極高的相似性，采用多元調(diào)解不僅快捷還能為當(dāng)事人節(jié)省糾紛解決的費用；同時，當(dāng)事人之間通常具有較為緊密的社會關(guān)系，導(dǎo)入多元程序能夠緩解當(dāng)事人之間的矛盾，更好地修復(fù)社會關(guān)系。運行半年后，預(yù)期效果逐步顯現(xiàn)，當(dāng)事人得到了多元程序的實實在在的好處，省時、省錢還避免了對簿公堂的尷尬處境。在此基礎(chǔ)上，北京市高級法院進(jìn)一步擴大了多元程序的案件適用范圍，在立案階段建立篩查甄別機制，由經(jīng)驗豐富的立案法官對經(jīng)審查符合受理條件的案件進(jìn)行識別，案情簡單可類型化處理的案件，案情雖然不復(fù)雜但通過法律很難徹底解決的案件，案情相對復(fù)雜但可通過多元程序緩減對抗，具有一定調(diào)解前景的案件都可進(jìn)入多元調(diào)解程序。

受我國社會信奉權(quán)威傳統(tǒng)文化的影響，長期以來，老百姓一旦發(fā)生糾紛，不論糾紛類型和難易程度，人們更加趨向于選擇訴訟、仲裁等由國家強制力保障的糾紛解決機制，這也是近年來法院的訴訟激增的一個重要原因。想要改變?nèi)藗兊墓逃杏^念并非易事，為此各法院開動腦筋，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳缜槊褚?，提供各類?yōu)惠政策，激發(fā)當(dāng)事人參與選擇多元調(diào)解的積極性。在訴訟費用上，對導(dǎo)入多元程序的案件費用至少減半；在工作流程上，北京市高級法院在全市層面制定下發(fā)《多元調(diào)解引導(dǎo)工作指南》和《多元調(diào)解告知書》，規(guī)范引導(dǎo)工作；在調(diào)解時間上，嚴(yán)格遵守1個月的調(diào)解期間，除非當(dāng)事人同意否則不得延長；在案件轉(zhuǎn)審程序上，為進(jìn)入調(diào)解程序的當(dāng)事人開通立案“綠色通道”，保障調(diào)解不成轉(zhuǎn)審案件能夠快速立案，解決當(dāng)事人后顧之憂。

法院多干事 群眾少跑路

法院作為社會公平正義的最后一道防線，是各類糾紛矛盾的匯聚之處，因此在構(gòu)建多元化糾紛解決機制中處于中堅樞紐環(huán)節(jié)，只有在機制建設(shè)中充分發(fā)揮引領(lǐng)、推動、保障職能，才能確保治理系統(tǒng)更好發(fā)揮作用。要建設(shè)高效運轉(zhuǎn)、群眾認(rèn)可的多元化糾紛解決機制，需要在建設(shè)中能以便捷的方式為群眾解決困難和問題為出發(fā)點。

對于已經(jīng)進(jìn)入法院大門原本想要通過訴訟來解決問題的當(dāng)事人來說，僅有訴訟時間和費用成本等因素的利好，還不足以促使其做出通過多元程序解決糾紛的選擇，對法院權(quán)威的認(rèn)可、對調(diào)解機構(gòu)尚未建立起信任以及尋找適合調(diào)解機構(gòu)的奔波都足以讓邁入法院大門的當(dāng)事人堅持訴訟解決糾紛的選擇。為此，在法院內(nèi)搭建一個多方參與的對接平臺，以司法公信力做強力后盾，讓當(dāng)事人能夠不出法院大門就能找到適宜其糾紛化解的“門對門”的社會服務(wù)，從而實現(xiàn)讓當(dāng)事人少跑路，這就是多元化糾紛解決機制的構(gòu)建目標(biāo)，也可稱之為北京法院糾紛化解的“多門服務(wù)”。

全面推進(jìn)人民調(diào)解進(jìn)立案庭工作，多、快、好、省化解涉民生類糾紛。在法院與司法局的大力溝通協(xié)商下，目前全市各基層法院已經(jīng)進(jìn)駐的人民調(diào)解員共計471名，其中常駐調(diào)解員253名。這些調(diào)解員從具有豐富的社會工作經(jīng)驗的人員中選拔，接地氣、解民聲、講人情，因此在處理涉民生類案件中能夠快速找到糾紛問題癥結(jié)所在，用更為符合民俗習(xí)慣的語言和方式處理糾紛，是各類解紛方式中最為經(jīng)濟實惠的一種。

當(dāng)然，進(jìn)駐法院的人民調(diào)解同時還具有司法力量的指導(dǎo)和補充，為保障調(diào)解案件的質(zhì)效，確保糾紛化解不留隱患，法院為每一名進(jìn)駐法院的調(diào)解員指派調(diào)解指導(dǎo)法官，并定期組織開展調(diào)解員法律專業(yè)培訓(xùn)，使人民調(diào)解在法理和情理的維度內(nèi)運行。在一起一位母親向4名兒女追索贍養(yǎng)費的糾紛案件中，北京市東城區(qū)法院的人民調(diào)解員歐秋鋼、季剛密在與速裁法官的密切配合下，成功調(diào)解了這起糾紛。在調(diào)解過程中，調(diào)解員在法官的指導(dǎo)下先曉之以理，向當(dāng)事人講解了贍養(yǎng)老人是子女的法定義務(wù)的相關(guān)規(guī)定，之后又動之以情，從我國孝道傳承的角度希望幾個子女克服困難承擔(dān)起應(yīng)盡的義務(wù)。在調(diào)解員的循循善誘下，當(dāng)天子女就按老人起訴要求達(dá)成了調(diào)解協(xié)議。為了讓當(dāng)事人減少奔波，速裁組法官當(dāng)晚加班對雙方所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行了司法確認(rèn)，老人拿到具有了強制執(zhí)行力的調(diào)解協(xié)議時連聲道謝，她說她相信法律會給她公道，但如果真的是通過法庭判決結(jié)案的話，就算拿到錢也讓她心寒。法律的適用具有讓當(dāng)事人懂法守法的功能，而調(diào)解則更側(cè)重于修復(fù)被破壞的社會關(guān)系，喚醒當(dāng)事人之間的親情與良知。

法院內(nèi)建立行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作室，糾紛化解實現(xiàn)多發(fā)領(lǐng)域的全面覆蓋。北京市高級法院以與首都綜治辦共同指導(dǎo)成立的多元調(diào)解促進(jìn)會為統(tǒng)一對接單位，在全市3家法院進(jìn)駐了行專調(diào)解員或聯(lián)絡(luò)員,10家法院與之建立了直接訴調(diào)對接關(guān)系開始委派、委托案件。促進(jìn)會下匯聚了北京地區(qū)30多家行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織，調(diào)解范圍基本覆蓋了互聯(lián)網(wǎng)、房地產(chǎn)、證券、保險、知識產(chǎn)權(quán)、金融、建筑質(zhì)量、勞動爭議、醫(yī)療美容等糾紛多發(fā)的各個行業(yè)領(lǐng)域，糾紛解決地域從國內(nèi)到國外。此外，法院退休的資深法官入職促進(jìn)會的示范調(diào)解中心，對于行專領(lǐng)域的疑難復(fù)雜糾紛進(jìn)行示范調(diào)解，保障調(diào)解的專業(yè)水準(zhǔn)。

由于多元調(diào)解機制建設(shè)中涉及的法院外的社會相關(guān)機構(gòu)、各類調(diào)解組織多達(dá)數(shù)十個，每一個由訴訟轉(zhuǎn)調(diào)解的案件都需要流轉(zhuǎn)至少3個以上的部門，大批的案件委派或委托給調(diào)解組織或調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解時，既要讓人民群眾感受到糾紛解決渠道的方便、快捷，又想避免因?qū)硬患皶r、管理不到位而導(dǎo)致的案件丟失和調(diào)解走過場。為此，北京市高級法院統(tǒng)一研發(fā)了委托調(diào)解信息系統(tǒng)，在法院內(nèi)的信息系統(tǒng)中增加委托調(diào)解信息錄入模塊，由法官對委托調(diào)解案件的信息和調(diào)解結(jié)果信息進(jìn)行記錄，保障調(diào)解案件不丟失。在外網(wǎng)建立了多元調(diào)解工作系統(tǒng)，由調(diào)解員對案件調(diào)解過程信息進(jìn)行全程、實時記錄。同時聯(lián)通內(nèi)外網(wǎng)，實現(xiàn)了兩個系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)實時交換，使得案件在委托調(diào)解、調(diào)解成功申請司法確認(rèn)或者調(diào)解不成轉(zhuǎn)入審判時都能快速流轉(zhuǎn)，調(diào)解全程留痕，案件得到規(guī)范管理。此外，北京法院還在全市6家基層法院開展在線調(diào)解，實現(xiàn)調(diào)解及司法確認(rèn)全程網(wǎng)絡(luò)化，極大地提高了調(diào)解效率。

審判新格局提質(zhì)又增速

2017年，北京的多元調(diào)解工作進(jìn)入了其全面建設(shè)的第二個年頭，“把多元化糾紛解決機制建設(shè)從糾紛解決的重要渠道變?yōu)橹饕?，滿足人民群眾的多元解紛需求，努力構(gòu)建立案階段‘ 多元調(diào)解+速裁’訴訟前端分流化解大批簡單糾紛，法官后端審理疑難復(fù)雜案件的審判工作新格局?！边@段話是2017年3月，在全市法院的多元化糾紛解決機制工作會上北京市高級法院楊萬明院長為全市三級法院提出的工作新要求?！皩徟行赂窬帧边@一觀點的提出隨后得到了最高法院、北京市委綜治辦與會領(lǐng)導(dǎo)的一致認(rèn)同。在法院司法改革的大背景下，立案登記制后短短兩年時間，北京法院年收案量就從46萬件激增至65萬件，法院內(nèi)部的審判壓力持續(xù)增加。既要為司法改革的全面實現(xiàn)做好準(zhǔn)備，又要在改革完成之前實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，還要與多元化糾紛解決機制之間進(jìn)行有效對接，這一切都需要法院內(nèi)部重新整合，盤活資源，以構(gòu)建科學(xué)的審判格局為契機，激發(fā)出更大的工作效能。

新格局的建立意味著對現(xiàn)有審判格局的調(diào)整，涉及的內(nèi)容方方面面，關(guān)乎的職責(zé)主體涵蓋了法院內(nèi)部審判、立案、綜合管理幾乎所有的部門，法院外部的行政、司法、協(xié)會等十幾個職能機構(gòu)，這是一項繁雜的、系統(tǒng)性的大工程。頂層設(shè)計者必須在建設(shè)之初充分考量，反復(fù)論證，科學(xué)構(gòu)建。為此，北京市高級法院黨組高度重視，將這項工作確定為“一把手工程”，在短短8個月的時間里，僅全市性的工作推進(jìn)會北京市高級法院楊萬明院長就組織召開了3次，去年全年主管領(lǐng)導(dǎo)帶隊在全市中級、基層法院中開展調(diào)研20余次，要求北京市法院成立多元調(diào)解和速裁工作領(lǐng)導(dǎo)小組，法院內(nèi)10個密切涉及部門的負(fù)責(zé)人參加，為改革提供了組織保障，提高了工作的統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性。

設(shè)立立案速裁庭，案件審理的快車道。在多元調(diào)解進(jìn)行案件分流的基礎(chǔ)上，對進(jìn)入法院審判的案件再次分流，將調(diào)解不成的轉(zhuǎn)審案件，案情相較簡單、法律關(guān)系并不復(fù)雜的案件交由前端速裁法官審理，在保障案件質(zhì)量的前提下采用更為簡化靈活的方式審理案件，實現(xiàn)簡案快審，確保大批涉民生的簡單案件能夠得到及時快速的處理，讓當(dāng)事人的訴權(quán)得到切實的保障。將相較疑難復(fù)雜的案件移交其他審判庭，由后端員額法官進(jìn)行精細(xì)化審判，要求法官“以裁判明確社會行為規(guī)則衡量社會價值判斷，形成社會規(guī)范和行為指引，實現(xiàn)規(guī)則之治”，這是楊萬明院長在北京市法院第二次訴調(diào)對接工作推進(jìn)會上對法院審判工作功能定位的深刻闡述。

全局考量系統(tǒng)調(diào)整，現(xiàn)有審判資源的科學(xué)重組。梯隊化配備速裁法官，將速裁崗位作為培養(yǎng)員額法官的始發(fā)站，使法院內(nèi)部各個崗位的審判人才在流動中得到充分鍛煉。在前端速裁庭法官的人員配備中，挑選工作責(zé)任心強、辦案效率高的年輕法官作為速裁審判的中堅力量，在速裁崗位充分鍛煉成長，定期向后端審判庭輸送；挑選后端審判庭經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)能力強、擅長做調(diào)解工作的資深員額法官定期到速裁崗位輪崗帶教，發(fā)揮頭雁作用，幫助、指導(dǎo)年輕法官快速成長。調(diào)整完善現(xiàn)有的考評體系，強力助推審判新格局的構(gòu)建。將訴訟前端分流化解糾紛量作為考核法院的一項指標(biāo)，激勵法院提成效；對前端速裁法官和后端審判庭法官的業(yè)績考評區(qū)分考核，將導(dǎo)訴、調(diào)解指導(dǎo)、多元成效、速裁效率納入速裁法官的工作業(yè)績。

多元調(diào)解與速裁緊密銜接，打出糾紛化解的組合拳。在速裁與調(diào)解的機構(gòu)設(shè)置和職能分工中，突出集約化理念，減少職能分散對工作效能的損耗。在立案庭中安排專人負(fù)責(zé)訴訟與調(diào)解銜接，避免銜接不暢拖延糾紛化解時間。速裁法官與人民調(diào)解員組成的“1+N”模式工作團隊,每名法官指導(dǎo)2名以上調(diào)解員，調(diào)解員的調(diào)解工作在速裁法官指導(dǎo)之下全面開展，為調(diào)解案件質(zhì)量負(fù)責(zé)、把關(guān)。制定了案件導(dǎo)出和回轉(zhuǎn)的工作流程規(guī)定，對案件流轉(zhuǎn)時間進(jìn)行精準(zhǔn)把控。對于調(diào)解不成但事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的糾紛，由立案庭的速裁法官利用調(diào)解過程中的案件基本信息以及經(jīng)當(dāng)事人雙方認(rèn)可從而固定下來的證據(jù)進(jìn)行快速裁判。通過在上述各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立鏈接點將實現(xiàn)訴訟與調(diào)解程序的無縫銜接，使多元調(diào)解與速裁的優(yōu)勢能夠得到最大程度的相互轉(zhuǎn)化，有機聯(lián)通打出糾紛化解的組合拳，進(jìn)而實現(xiàn)將大量的瑣細(xì)糾紛化解處理在立案階段。

綜治平臺顯成效案結(jié)事了屢建功

在政府領(lǐng)導(dǎo)，法院強力推動，社會綜治力量多方努力共同參與下，北京地區(qū)的多元化糾紛解決機制已經(jīng)初步搭建完成，北京法院“多元調(diào)解+立案速裁”訴訟前端分流大批簡單糾紛，員額法官后端審理疑難復(fù)雜案件的審判格局初具雛形。

2016年，北京法院在立案前后充分利用多元化糾紛解決機制又快又好地幫助當(dāng)事人既快又好地化解了一批糾紛：北京市懷柔區(qū)法院在立案階段甄別出訴到法院的百起商品房合同糾紛為同類訴訟，通過排查發(fā)現(xiàn)該小區(qū)還有約600人面臨同樣的問題，為保障已經(jīng)起訴的案件糾紛化解的效果，同時盡可能一次性解決同類問題，防患于未然，懷柔區(qū)法院通過多元調(diào)解程序主動牽頭聯(lián)系區(qū)住建委、開發(fā)商和小區(qū)涉訴業(yè)主，在多方共同參與下使得開發(fā)商與小區(qū)業(yè)主達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，不僅使進(jìn)入審判程序的百起案件得到迅速處理，也使本來打算起訴的其他600人在訴訟前權(quán)益就得到了法律的保護(hù)。

北京市昌平區(qū)法院在一起市場征地拆遷案中，通過社會綜治平臺，法院針對拆遷中涉及的各方當(dāng)事人的權(quán)益問題進(jìn)行法律梳理，給出充分保障各方利益的合理建議，最終在涉及近8000商戶的征地拆遷中，絕大多數(shù)商戶對拆遷協(xié)議表示認(rèn)可，僅有50余戶起訴到法院后也妥善審結(jié)，使得該案在第一時間保護(hù)了商戶合法權(quán)益，同時保障了征地拆遷工作按期開展。

在一家基層法院受理的網(wǎng)絡(luò)借貸糾紛案件中，由于公司在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營中風(fēng)險防控經(jīng)驗不足，導(dǎo)致其在運營中出現(xiàn)了大量的壞賬，為了追回自己的財產(chǎn)損失，公司一次性向法院起訴了6000件案件，且后續(xù)還可能再次一次性起訴10萬件案件。依法審理固然能夠裁判，但對于這家公司來說其經(jīng)營中的問題不解決面臨的風(fēng)險依然存在，且一旦處理不好極有可能引發(fā)公司經(jīng)營困難等更大風(fēng)險。為此，在立案階段法院對案件進(jìn)行了充分的評估后決定將案件導(dǎo)入多元調(diào)解程序，隨后北京市高級法院牽頭與北京市銀監(jiān)局、市金融局、多元促進(jìn)會、網(wǎng)貸協(xié)會會商，充分調(diào)動行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會力量，對公司現(xiàn)有的運營制度進(jìn)行了整改，提高了其防控風(fēng)險的能力，通過更加完善的運行規(guī)則使得經(jīng)營損失不用必須通過訴訟來彌補。后該公司撤回了幾乎全部已經(jīng)起訴的6000件案件，僅留個別案件在訴訟程序中作為審判案例研究，本打算起訴的10萬件同類案件化解在萌芽狀態(tài)。

這些動輒以百千萬計件的案件竟然在這么短的時間內(nèi)實現(xiàn)了“案結(jié)、事了、人和”，多元化糾紛解決機制的科學(xué)性、合理性、有效性可見一斑。層層分流、源頭化解的良性運行機制正在見效，這是社會治理方式從剛到柔的轉(zhuǎn)變，也是國家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，法院多干事?lián)Q來了群眾的便捷和權(quán)益的保障，北京法院糾紛化解“多門服務(wù)”的大門已然敞開。