完善城市治理體系 提高城市治理能力

陳政高

中央城市工作會議指出，要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，完善城市治理體系，提高城市治理能力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。城市工作是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程，重點(diǎn)是規(guī)劃、建設(shè)和管理三大環(huán)節(jié)。做好城市工作，核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)。完善城市治理體系，提高城市治理能力，必須按照中央城市工作會議的要求，統(tǒng)籌抓好城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強(qiáng)和改善黨對城市工作的領(lǐng)導(dǎo)。

一、提升城市規(guī)劃水平，科學(xué)謀劃城市發(fā)展藍(lán)圖

規(guī)劃是城市建設(shè)之本，也是城市建設(shè)的藍(lán)圖。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心的規(guī)劃管理體系，但也存在規(guī)劃預(yù)見性不夠、水準(zhǔn)不高和執(zhí)行不嚴(yán)格等問題。要進(jìn)一步提高城市規(guī)劃水平，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的引導(dǎo)調(diào)控作用。

提高規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。要遵循現(xiàn)代城市發(fā)展規(guī)律，根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，結(jié)合城市定位和發(fā)展實(shí)際，引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設(shè)約束性指標(biāo)，提高規(guī)劃的科學(xué)性。抓緊制定全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，統(tǒng)籌安排全國城鎮(zhèn)發(fā)展空間布局。同時(shí)，要增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性。當(dāng)前城市不是沒有規(guī)劃，而是缺乏嚴(yán)格執(zhí)行。增強(qiáng)規(guī)劃的公開性，使規(guī)劃體現(xiàn)人民意愿，讓群眾來監(jiān)督規(guī)劃有效實(shí)施。健全國家城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等現(xiàn)代技術(shù)手段輔助規(guī)劃督察。特別是要研究推動《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《刑法》銜接，加大對規(guī)劃違法行為的懲處力度。力爭用5年時(shí)間，全面清查并處理建成區(qū)違法建設(shè)，堅(jiān)決遏制新增違法建設(shè)。

全面啟動城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)工作。城市設(shè)計(jì)是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段。缺少城市設(shè)計(jì)管理，是城市建設(shè)出現(xiàn)“千城一面”“萬樓一貌”等諸多問題的一個重要原因。今后，要全面開展城市設(shè)計(jì)，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌城市建筑布局，協(xié)調(diào)城市景觀風(fēng)貌，體現(xiàn)空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性和文明延續(xù)性。中央城市工作會議提出了“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，旨在突出建筑的使用功能以及節(jié)能環(huán)保、低碳減排要求，避免“貪大、媚洋、求怪”的現(xiàn)象。全面落實(shí)這一建筑方針，要進(jìn)一步培育和規(guī)范建筑設(shè)計(jì)市場，培養(yǎng)優(yōu)秀建筑師隊(duì)伍，努力建造無愧于時(shí)代的建筑。

推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)。這兩項(xiàng)工作對于改變城市生態(tài)、煥發(fā)城市生機(jī)有著重要作用。要改變過分追求高強(qiáng)度開發(fā)、高密度建設(shè)、大面積硬化的現(xiàn)狀，有計(jì)劃、有步驟地修復(fù)被破壞的山體、河流、濕地、植被等，積極推進(jìn)采礦廢棄地修復(fù)和再利用，治理污染土地，恢復(fù)城市自然生態(tài)。要通過有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，促進(jìn)建筑物、街道立面和環(huán)境更加協(xié)調(diào)。通過維護(hù)加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，恢復(fù)老城區(qū)功能和活力。加強(qiáng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村等文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承和合理利用，更好地延續(xù)歷史文脈，展現(xiàn)城市風(fēng)貌。

二、提升城市建設(shè)水平，筑牢城市發(fā)展硬件基礎(chǔ)

改革開放以來，我國城市建設(shè)日新月異，人居環(huán)境得到極大改善。但是存在的問題也很突出，要緊緊圍繞提升城市功能，突出補(bǔ)齊短板，加快轉(zhuǎn)變城市建設(shè)方式，不斷提升城市建設(shè)的質(zhì)量和效益。

加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，要著力解決“馬路拉鏈”問題，大力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域新建道路必須同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)要結(jié)合地鐵建設(shè)、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等逐步推進(jìn)建設(shè)。著力解決“逢雨必澇”問題，加快建設(shè)自然蓄積、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”，力爭到“十三五”期末，城市建成區(qū)20%以上面積達(dá)到“海綿城市”建設(shè)要求。著力解決城市黑臭水體問題，加大整治力度，努力實(shí)現(xiàn)污水處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運(yùn)行。著力解決“垃圾圍城”問題，加強(qiáng)垃圾處理設(shè)施和回收再生資源體系建設(shè)，推進(jìn)垃圾減量化、資源化、無害化。著力解決交通擁堵問題，優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，提高公共交通分擔(dān)率。

加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造。目前我國仍有約1億人居住在各類棚戶區(qū)和危舊房中，住房條件亟待改善。必須繼續(xù)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造，加快相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力爭到“十三五”期末，基本完成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。在棚戶區(qū)改造中，要大力提高貨幣化安置比例。這既有利于提高安置效率，又有利于消化商品住房庫存。

提高工程質(zhì)量和建筑節(jié)能水平。要完善工程質(zhì)量安全管理制度，落實(shí)五方主體質(zhì)量安全責(zé)任，強(qiáng)化工程建設(shè)全過程質(zhì)量監(jiān)管，不斷提高從業(yè)人員素質(zhì)，確保工程質(zhì)量安全形勢穩(wěn)定。建筑節(jié)能是城市低碳、綠色發(fā)展的必然選擇。我國建筑能耗占社會總能耗的25%左右，節(jié)能任務(wù)很重，工作潛力也很大。要進(jìn)一步提高新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)開展北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造，加快推廣綠色建筑，力爭到“十三五”期末，城鎮(zhèn)綠色建筑占新建建筑比重達(dá)50%。

推進(jìn)建造方式變革。目前我國建筑仍以傳統(tǒng)現(xiàn)場澆筑作業(yè)為主，發(fā)達(dá)國家已廣泛采用裝配式建筑。裝配式建筑是建造方式、建筑材料和建筑隊(duì)伍全方位的重大變革，具有建設(shè)速度快、建造質(zhì)量高、環(huán)保性能好、節(jié)約勞動力等優(yōu)點(diǎn)。要抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，在全國城市全面推廣裝配式混凝土建筑、鋼結(jié)構(gòu)建筑，在具備條件的地方推廣木結(jié)構(gòu)建筑，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、工廠化生產(chǎn)、裝配化施工、一體化裝修、信息化管理、智能化應(yīng)用。通過加大政策支持力度，力爭用10年左右時(shí)間，使裝配式建筑占新建建筑的比例達(dá)到30%。

三、提升城市管理水平，全面增強(qiáng)城市軟實(shí)力

城市建設(shè)提供硬設(shè)施，城市管理展現(xiàn)軟實(shí)力。我國很多城市的硬件設(shè)施已達(dá)到一定水平，但在城市軟實(shí)力方面差距不小。要貫徹落實(shí)中央城市工作會議精神，創(chuàng)新城市管理方式，全面提升城市精細(xì)化、智能化管理水平。

建設(shè)智慧城市。智慧城市建設(shè)是提高城市運(yùn)行效率的重要手段，也是城市管理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。要打破城市管理相關(guān)部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，加強(qiáng)城市管理和服務(wù)體系智能化建設(shè)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，建設(shè)綜合型城市管理數(shù)據(jù)庫，推動形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的城市管理新方式。到2017年底，所有市縣都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化城市管理向智慧化升級。

保障城市安全。隨著城市規(guī)模越來越大、城市系統(tǒng)越來越復(fù)雜，城市安全面臨的挑戰(zhàn)與日俱增，必須把安全工作落實(shí)到城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)和各個領(lǐng)域，抓緊編織“上下貫通、條塊結(jié)合、縱向到底、橫向到邊”的城市安全網(wǎng)。要高度重視城市秩序和安全維護(hù)，抓好房屋建筑、城市橋梁、建筑幕墻、隧道等工程建設(shè)和運(yùn)行使用的安全監(jiān)管，保持供水、供電、供熱、供氣、交通、救援線路等城市生命線系統(tǒng)的暢通，健全城市抗震、防洪、排澇、消防等綜合防災(zāi)體系和應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市運(yùn)行安全保障體系。

完善治理機(jī)制。多元化、合作性的城市管理模式是現(xiàn)代城市管理方式變革的趨勢。要積極轉(zhuǎn)變城市管理理念，形成政府、社會、公民等多方主體參與、良性互動的現(xiàn)代城市管理格局，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。特別是在解決城市建設(shè)資金方面，除了財(cái)政繼續(xù)加大投入外，要積極推行政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與。健全城市基層治理機(jī)制，落實(shí)市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理責(zé)任，強(qiáng)化便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，增強(qiáng)基層服務(wù)功能。

四、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷開創(chuàng)城市發(fā)展新局面

中央城市工作會議指出：各級黨委要充分認(rèn)識城市工作的重要地位和作用，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的城市工作格局，抓改革、抓法治、抓人才，不斷開創(chuàng)城市發(fā)展的新局面。

推進(jìn)改革創(chuàng)新。改革創(chuàng)新是破解城市發(fā)展難題、實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的根本動力。要加快城市規(guī)劃管理體制改革，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一；推動市縣“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)對接、坐標(biāo)統(tǒng)一、底圖共繪、管理協(xié)同。深化住房制度改革，以市場為主滿足城鎮(zhèn)居民多層次住房需求，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，努力構(gòu)建符合國情的住房體系。推進(jìn)城市管理體制改革，按照《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，加快完成部、省主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和市、縣城管領(lǐng)域的大部門制改革，加強(qiáng)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。推動建筑業(yè)改革發(fā)展，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管全面覆蓋的建筑市場體系，提高建筑企業(yè)核心競爭力。

堅(jiān)持依法治理。中央城市工作會議提出：要全面貫徹依法治國方針，依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在科學(xué)立法方面，要加快制定城市管理等方面的法律法規(guī)，抓緊修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑管理、住房公積金管理等法律法規(guī)，形成覆蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程的法律法規(guī)體系。在嚴(yán)格執(zhí)法方面，要嚴(yán)厲懲處規(guī)劃、建設(shè)、管理違法行為，強(qiáng)化法律責(zé)任追究，提高違法違規(guī)成本；嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃、建設(shè)、管理行政決策法定程序。在文明守法方面，要推進(jìn)城市管理者自覺運(yùn)用法治思維和法治方式治理城市；建立市民行為規(guī)范，增強(qiáng)市民法治意識，在全社會營造良好的法治環(huán)境。

注重人才培養(yǎng)。做好城市工作，關(guān)鍵在人。必須加大人力資本投入，穩(wěn)固城市發(fā)展的智力支撐。要強(qiáng)化對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)高素質(zhì)的城市干部隊(duì)伍，做到用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識去規(guī)劃、建設(shè)、管理城市。加快培育一批高水平的規(guī)劃院、建筑師事務(wù)所，培養(yǎng)既有國際視野又有民族自信的建筑師，建立和培育城市設(shè)計(jì)隊(duì)伍，形成本土的規(guī)劃設(shè)計(jì)大師和理論流派。

提升市民素質(zhì)。只有不斷提升市民文明素質(zhì)，才能不斷提升城市治理水平。要大力開展社會主義核心價(jià)值觀學(xué)習(xí)教育實(shí)踐，促進(jìn)市民形成良好的道德素養(yǎng)和社會風(fēng)尚。從青少年抓起，完善學(xué)校、家庭、社會三結(jié)合的教育網(wǎng)絡(luò)，將良好學(xué)風(fēng)、優(yōu)良家風(fēng)和社會新風(fēng)有機(jī)融合。