引漢濟渭工程合理水價形成機制探析

葛雁

引漢濟渭工程合理水價形成機制探析

葛雁

（陜西省引漢濟渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，陜西西安710004）

合理水價的確定對工程良性運行和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。通過對引漢濟渭工程受水區(qū)終端水價和受水區(qū)工程水價現(xiàn)狀的分析，指出受水區(qū)現(xiàn)行水價存在的問題，認為建立引漢濟渭工程合理水價形成機制是實現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)的重要保證。結(jié)合引漢濟渭工程合理水價形成機制涉及的水價構(gòu)成、制定原則和制定方法，提出應(yīng)對措施：加強水資源統(tǒng)一管理與調(diào)配；適當(dāng)提高水價；加快培養(yǎng)水市場。確保引漢濟渭工程良性運行、受水區(qū)水價平衡過渡、促進全省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

引漢濟渭工程；供水價格；形成機制；措施建議

引漢濟渭工程是一項跨流域、遠距離大型調(diào)水工程,主要任務(wù)是向陜西關(guān)中地區(qū)渭河沿岸重要城市、縣城、工業(yè)園區(qū)供水，逐步退還擠占的農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水，促進全省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。引漢濟渭工程通水后，將從根本上改善受水區(qū)缺水狀況，有效遏制目前存在的擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水、過度開采地下水現(xiàn)象。水價作為水務(wù)市場的晴雨表，在水資源配置、工程運行管理中起著重要的作用。合理的水價不僅能引導(dǎo)人們調(diào)整用水行為、改善用水結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置水資源，又能保證工程成本費用的回收補償，促進節(jié)約用水。因此，探索建立合理水價形成機制，是保證引漢濟渭工程良性運行、受水區(qū)水價平衡過渡、促進全省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

1 引漢濟渭受水區(qū)水價現(xiàn)狀

1.1 受水區(qū)終端水價構(gòu)成和分類

引漢濟渭工程受水區(qū)主要包括西安、咸陽、渭南、楊凌4個重點城市，周至、閻良、華縣等11個中小城市，區(qū)域總面積1.45萬km2，受益人口1411萬人，人均水資源總量僅為全國平均水平的14%，屬嚴重資源型缺水地區(qū)。經(jīng)調(diào)查了解，目前受水區(qū)城鎮(zhèn)居民生活和生產(chǎn)用水主要依賴地下水和工程供水，用戶終端水價由基本水價（含城鎮(zhèn)供水企業(yè)外購的源水費）、水資源費和污水處理費三部分構(gòu)成。水的用途不同，價格不同，供水價格實行分類定價，分為居民生活用水、非居民生活用水和特種行業(yè)用水三大類。

引漢濟渭工程建成通水后，受水區(qū)水價將由引漢濟渭工程水價、現(xiàn)行基本水價、水資源費和污水處理費組成。引漢濟渭工程供水價格將成為受水區(qū)用戶終端水價的一個組成部分。

1.2 受水區(qū)終端水價現(xiàn)行管理機制

根據(jù)《陜西省城鄉(xiāng)供水用水條例》、《陜西省城市供水價格管理暫行辦法》和《陜西省實施城鎮(zhèn)供水階梯水價的指導(dǎo)意見》等有關(guān)規(guī)定，目前受水區(qū)水價制定、水價形成和調(diào)整程序是：城市自來水終端水價按照“補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔(dān)”的原則，參考供水企業(yè)運行成本，兼顧用水戶承受力，由各地物價部門確定。省級物價部門統(tǒng)一制定和管理全省水資源費和省級直屬以及跨地區(qū)水利工程源水價格；設(shè)區(qū)市物價部門制定管理所屬區(qū)域自來水基本水價、污水處理費和市、縣級水利工程源水價格。按照《陜西省物價局關(guān)于進一步做好我省城市供水價格工作的通知》要求，2015年底以前所有設(shè)市城市全面實施居民階梯水價，具備條件的縣和建制鎮(zhèn)也要推行居民階梯水價制度，居民生活用水實行三級階梯水量和階梯水價。同時要求自2016年起各地要對非居民生活用水和特種行業(yè)用水推進超定額累進加價制度，到2020年底全面實施非居民生活用水超定額累進加價制度。依照省物價部門安排，水價的制定和調(diào)整，實行供水企業(yè)成本公開和定價成本監(jiān)審公開制度，履行聽證程序，新的水價報經(jīng)當(dāng)?shù)馗鷾屎蟛拍苷綄嵤?。近年來，城市水價雖經(jīng)多次調(diào)整，但并沒有按價值規(guī)律和供求規(guī)律的要求定價，水價偏低普遍造成城鎮(zhèn)供水單位經(jīng)營較為困難。

1.3 受水區(qū)水利工程水價現(xiàn)狀

目前，黑河水庫、石頭河水庫、李家河水庫、石砭峪水庫向西安城區(qū)供水；石頭河水庫向咸陽城區(qū)、楊凌供水；澗峪水庫和尤河水庫向渭南城區(qū)供水。根據(jù)陜西省物價局、水利廳印發(fā)的《陜西省水利工程供水價格管理辦法》（以下簡稱水價辦法）規(guī)定，水利工程供水價格按照“補償成本費用、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)、合理利用水資源、促進節(jié)約用水”的原則確定，由供水生產(chǎn)成本、費用、稅金和利潤組成。但多年來，在實際執(zhí)行中，政府部門為了平抑物價，考慮用戶承受力，以及測算的工程水價和終端水價差異等原因，確定的工程水價低于測算水價，《水價辦法》規(guī)定的“合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)、促進節(jié)約用水”的原則并未實現(xiàn)，現(xiàn)行工程水價普遍偏低，不同程度制約了水利工程的良性運行和持續(xù)發(fā)展。

2 引漢濟渭受水區(qū)水價存在的問題

水價是調(diào)節(jié)水資源供需矛盾、促進節(jié)約用水的重要手段。但是，長期以來，水的商品屬性和稀缺程度還沒有被人們普遍理解和接受，水價形成機制也不夠完善。

（1）缺乏合理的水價形成機制，水價由政府制定，過分強調(diào)了供水工程的社會效益，忽視了供水企業(yè)合理回報，不利于供水企業(yè)自身發(fā)展，也不利于吸引社會各界投資水利工程。

(2)水價沒有體現(xiàn)水資源的稀缺性，無法充分發(fā)揮節(jié)水激勵作用，浪費水的現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴重。

(3)受水區(qū)源水價格偏低，缺乏靈活的調(diào)節(jié)機制，且實行單一計量收費，未執(zhí)行“兩部制水價”，不利于水利工程效益發(fā)揮和供水單位的自身發(fā)展。

(4)國家對水價一直進行補貼，致使終端水價偏低，低廉的水價不能正確反映水資源的市場供求狀況，影響了水市場的形成，削弱了水價的經(jīng)濟杠桿作用。

(5)水價管理體制不合理，政府對水價的管理涉及發(fā)改、水利、住建、財政等多個部門，造成職能交義、權(quán)責(zé)不清，效率不高，很大程度上影響了水價改革政策的實施。

3 建立引漢濟渭工程合理水價形成機制

引漢濟渭工程建成通水后，引漢濟渭水將融入受水區(qū)供水體系，如果引漢濟渭工程供水價格仍然按照現(xiàn)行模式管理，不能很好落實《水價辦法》，那么偏低的供水價格將會嚴重制約工程的良性運行，影響水資源的優(yōu)化配置。因此，建立合理水價形成機制，是實現(xiàn)工程正常運行、優(yōu)化配置水資源的重要保證。

3.1 引漢濟渭工程水價構(gòu)成

目前理論界普遍認為，合理的水價應(yīng)包括資源水價、環(huán)境水價、工程水價三部分。資源水價是體現(xiàn)水資源價值和水資源管理所投入的費用，包括對水資源耗費的補償，對調(diào)水區(qū)水生態(tài)影響的補償，以及對水源保護和技術(shù)開發(fā)耗費的補償。環(huán)境水價是經(jīng)使用的水排出后污染了他人或公共水環(huán)境，為治理污染和保護水環(huán)境所需要付出的代價，表現(xiàn)為污水處理費。工程水價是指供水經(jīng)營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設(shè)施把資源水變成商品水所付出代價的補償，是保證供水工程良性運行和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，以供水企業(yè)成本回收及合理收益補償。

針對引漢濟渭工程而言，水價包括工程水價和資源水價兩部分。由于引漢濟渭工程供水價格采取逐步結(jié)轉(zhuǎn)成本費用的方法計算的，即下一環(huán)節(jié)水價根據(jù)上一環(huán)節(jié)水價和水量計算的源水成本，加上本環(huán)節(jié)發(fā)生的成本、費用、利潤和稅金，構(gòu)成本環(huán)節(jié)水價。因此引漢濟渭工程水價不涉及口門（各市、縣受水點）之后環(huán)節(jié)，故不考慮環(huán)境水價。

3.2 引漢濟渭工程水價制定原則

根據(jù)我國工程供水價格改革目標(biāo)要求，水價既要體現(xiàn)水資源緊缺狀況和市場經(jīng)濟規(guī)律，又要兼顧社會可承受度和社會公平，同時要有利于合理配置水資源、促進節(jié)約用水、保證工程良性運行。結(jié)合這個目標(biāo)，引漢濟渭工程水價制定應(yīng)遵循以下原則。

（1）稀缺性原則。水價應(yīng)體現(xiàn)水資源的“稀缺性”，除國家征收的水資源費外，受水區(qū)還應(yīng)向安康、漢中地區(qū)支付一定數(shù)量的生態(tài)補償費用，補償其為保護和管理水資源所產(chǎn)生的耗費。

（2）補償成本原則。供水成本是制定水價的基礎(chǔ)，供水價格應(yīng)具備補償成本、費用和償還貸款的能力，保證引漢濟渭工程良性運行。

（3）合理收益原則。制定水價要考慮投資者的利益，保障供水企業(yè)合理利潤，提高投資方和運行管理者的積極性，特別是對吸引社會各界投資水利工程具有重要作用。

（4）公平負擔(dān)原則。引漢濟渭工程供水具有基礎(chǔ)性和公益性，水價必須滿足人們的基本生活用水需求，不同用戶執(zhí)行不同水價，使用戶的付出和其享受的供水服務(wù)相等，促進社會公平。

（5）用水戶參與原則。水價的制訂和調(diào)整應(yīng)鼓勵群眾參與，爭取用戶理解和信任，增強供水成本透明度，接受社會監(jiān)督。

（6）及時調(diào)價原則。引漢濟渭工程運行初期還本付息壓力大，需要合理設(shè)定運行初期水價政策和水價調(diào)整機制。工程正常運行期間，應(yīng)根據(jù)市場變化及時對水價進行調(diào)整，運用水價促進節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源。

3.3 引漢濟渭工程水價制定方法

水價的制定不僅要遵循水價原則，促進水資源的高效利用，還應(yīng)當(dāng)考慮工程的良性運行和可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行供水工程水價制定方法有多種可供選擇，其優(yōu)缺點見表1。

通過上述優(yōu)缺點的分析比較可知，制定水價時因考慮的因素、目的不同而采用的定價方法也不同，目前尚無一種既可以全面考慮到各種影響因素，又便于操作的“通用”的水價制定方法。根據(jù)引漢濟渭工程實際以及工程供水特點，建議工程運行初期采用“平均成本法”制定過渡期水價，工程正常運行期采用“完全成本法”制定水價比較合理妥當(dāng)。

3.4 引漢濟渭工程水費計收方式

合理的水價制定方法需要適宜的水費計收方式與之配套，不同的水費計收方式體現(xiàn)不同的水價定價目的，目前較為常用的幾種計收方式及優(yōu)缺點見表2。

目前，全省城市自來水供水實施階梯水價，水利工程供水實行單一計量水價。根據(jù)上述比較分析，采用兩部制水價計費方式，不僅有利于供水企業(yè)獲得穩(wěn)定的成本補償，保證供水工程良性運行，而且有利于防止用水浪費，優(yōu)化配置水資源。結(jié)合引漢濟渭工程實際情況，建議引漢濟渭供水實行兩部制水價計費，能夠最大限度地實現(xiàn)工程建設(shè)效益。

表1 水價制定方法優(yōu)缺點比較

表2 水費計收方式及優(yōu)缺點比較

4 措施及建議

根據(jù)以上分析，建立引漢濟渭工程合理的水價形成機制，既能保證工程良性運行，又能實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

4.1 加強水資源統(tǒng)一管理和調(diào)配工作

加強水資源統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)配是實現(xiàn)水資源供需平衡、建立合理水價形成機制的基礎(chǔ)。目前水務(wù)管理處于多頭管理、分割管理狀態(tài)，城鄉(xiāng)分割、水量與水質(zhì)分割、地表水與地下水分割，己很難適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和人們對水質(zhì)、水服務(wù)的要求。漢濟渭工程通水后，必然打破受水區(qū)的原有供水結(jié)構(gòu)，形成當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水和工程外調(diào)水多種水源供水格局，受水區(qū)現(xiàn)有水資源管理模式必然改變。為實現(xiàn)當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水的合理利用和調(diào)控，應(yīng)改革現(xiàn)有管理機構(gòu)重疊、政出多門的局面，對受水區(qū)工程供水和自來水的水資源管理職責(zé)和權(quán)限進行劃分，將受水區(qū)己有水源與調(diào)入水源作為一個整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理，強化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，推進城鄉(xiāng)水務(wù)一體化建設(shè)，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，提高水的使用效率。

4.2 適度提高水價，確保受水區(qū)水價平穩(wěn)過渡

引漢濟渭工程規(guī)模大，輸水線路長，運行成本高，其供水成本費用肯定高于受水區(qū)水源工程的供水成本，按照《水價辦法》規(guī)定的工程水價要彌補成本費用，滿足還貸要求，引漢濟渭工程水價肯定超過受水區(qū)當(dāng)?shù)厮畠r。假如調(diào)入水水價過高，受水區(qū)地表水、地下水的水價較低，那么用水戶就會從自身利益出發(fā)，多用當(dāng)?shù)厮?，繼續(xù)超采地下水，而不用調(diào)入水。這不僅不利于水資源有效利用，而且還會造成工程投資的浪費，使工程建設(shè)目標(biāo)不能全面實現(xiàn)。因此，應(yīng)建立動態(tài)調(diào)價機制，從現(xiàn)在開始逐步提高水利工程供水水價和城市自來水水價，使受水區(qū)水價接近引漢濟渭工程的供水價格，確保通水后水價平穩(wěn)過渡，保證調(diào)入水充分消納和工程供水效益的有效發(fā)揮。

4.3 加快培養(yǎng)水市場，推進受水區(qū)水價改革工作

目前受水區(qū)水價總體偏低，特別是水利工程供水價格沒有較好的體現(xiàn)資源稀缺性和市場供求關(guān)系，甚至不能補償供水成本。為推動形成合理的水利工程供水價格，應(yīng)在國家監(jiān)管和調(diào)控下，積極建立水市場，利用市場定價原則，發(fā)揮價格杠桿作用，建立以市場需求和用戶認知相結(jié)合的水價體系，體現(xiàn)水資源的稀缺性和水資源的真實價值。通過開展水權(quán)交易，積極鼓勵用水戶參與水價的制定和調(diào)整工作，把用水推向市場，用市場經(jīng)濟手段管理水資源，使水價的確定和調(diào)整逐步走上政府宏觀調(diào)控、涉水各方民主協(xié)商、水市場調(diào)節(jié)三者有機結(jié)合的路子。

5 結(jié)語

合理的水價形成機制對于確保工程良性運行和優(yōu)化配置水資源具有重要意義。本文在分析引漢濟渭工程受水區(qū)水價現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出受水區(qū)現(xiàn)行水價存在的問題，探討了引漢濟渭工程合理水價形成機制，認為引漢濟渭工程水價制定，應(yīng)綜合考慮分析水價構(gòu)成要素、水價制定原則、水價制定方法等內(nèi)容。通過制定符合引漢濟渭工程實際的供水價格，既可以保證引漢濟渭工程良性運行、受水區(qū)水價平衡過渡，又能實現(xiàn)受水區(qū)水資源優(yōu)化配置、促進全省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

Exploration and Analysis on Water Price Formation Mechanism of Hangjiang-to-Weihe River Valley Water Diversion Project

Ge Yan
（Cooperation officeofHangjiang-to-WeiheRiverValleyWaterDiversion ProjectofShaanxiprovince Xi’an 710004,Shaanxi）

The determination of the reasonable water price is very important to the healthy operation and sustainable development of the project.Through analysis on the terminal water price and the current price of the water-receiving area of HanjiangtoWeihe River project,it pointed out that there are some problemunder the current water price in the water-receiving area.We think that the establishment of the reasonable water price formation mechanism in the project is an important guarantee to realize the goal of engineering construction.Combined with the mechanism involving sections of the water price, establish principles and making methods,it puts forward the countermeasures to strengthen the unified management and allocation of water resources,reasonably increase the water price,and accelerate the cultivation of water market,which can ensure the healthy operation of Hanjiang to Weihe River project,receiving water balance and promote sustainable development ofeconomic improvement in the whole province.

Hanjiang-to Weihe river valley water diversion project；water-supply price；formation mechanism and measure suggestion

F426.91;F299.24

B

1673-9000（2017）02-0014-04

2017-02-08

葛雁（1969-），男，陜西武功人，高級會計師，主要從事財務(wù)審計工作。