完善縣鄉(xiāng)財政體制的思考與建議

蔣峰

摘要：我市實行分稅制縣鄉(xiāng)財政體制改革以來，基本理順了縣鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系，調(diào)動了縣鄉(xiāng)兩級當(dāng)家理財?shù)姆e極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理逐步得到規(guī)范，資金管理進一步加強，有效地促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長。但由于多方面的原因，現(xiàn)行財政體制也存在不少問題，有待進一步改進，本文提出了完善縣鄉(xiāng)財政體制改革方面的思路。

關(guān)鍵詞：財政體制；管理；建議

中圖分類號：F812.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-02

海陽市地處黃海之濱，膠東半島南翼，因地處黃海之陽而得名，總面積1886平方公里，海岸線長230公里。全市轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個街道辦事處和4個園區(qū)，732個行政村。近年來，我市通過調(diào)整和改進縣鄉(xiāng)財政管理體制，“一級政府，一級財政”框架基本確立，促進了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展。

一、我市縣鄉(xiāng)財政體制情況

（一）目前縣鄉(xiāng)財政體制情況

為適應(yīng)農(nóng)村稅費改革的新形勢和政府職能轉(zhuǎn)變、建立公共財政的要求，進一步提高政府財政資金配置效率，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)發(fā)展提供基本財力保障，2006年我市對縣鄉(xiāng)財政管理體制進行了調(diào)整。

一是實施按“屬地”劃分收入范圍新的財政管理體制，改變原來按隸屬關(guān)系劃分收入的傳統(tǒng)作法，理順各級財政分配關(guān)系，強化稅收征管，減少爭挖稅源現(xiàn)象的發(fā)生，增強縣級調(diào)控能力和公共財政保障能力，促進財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。

二是將境內(nèi)稅收按區(qū)域下放各鎮(zhèn)區(qū)街道管理，充分體制事權(quán)、財權(quán)、管理服務(wù)權(quán)“三統(tǒng)一”的原則，真實完整地反映各鎮(zhèn)區(qū)街道經(jīng)濟發(fā)展和財源建設(shè)狀況，為各級政府宏觀決策提供可靠依據(jù)。實施縣鄉(xiāng)財政之間按一定比例的增收結(jié)算辦法，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資、培植財源、組織收入的積極性，促進區(qū)域經(jīng)濟快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是統(tǒng)一縣鄉(xiāng)支出標(biāo)準(zhǔn)，提高困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力，切實保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位工作人員工資的及時足額發(fā)放和基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，縮小縣鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財力差距，維護社會穩(wěn)定，促進全市經(jīng)濟及各項事業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。

四是按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)安排計劃生育、農(nóng)村撫恤救濟對象和村級基本經(jīng)費等支出，保證上級各項公共財政政策的貫徹落實，充分體現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會和建立公共財政的要求。

（二）縣鄉(xiāng)財政體制有關(guān)事項調(diào)整情況

為適應(yīng)財政形勢變化的需要，規(guī)范我市縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，根據(jù)省、市財政體制有關(guān)深化省以下財政體制改革規(guī)定并結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)街道財力狀況，我市對縣鄉(xiāng)財政管理體制有關(guān)事項進行了調(diào)整。

一是自2014年起，將省級原分享的營業(yè)稅20%部分、企業(yè)所得稅8%部分、個人所得稅15%部分按照屬地原則劃歸鎮(zhèn)區(qū)街道管理，作為鎮(zhèn)區(qū)街道財政收入。對于省下劃的上述收入以及按照《山東省人民政府關(guān)于進一步深化省以下財政體制改革的意見》規(guī)定屬于省級分享部分，以2013年決算數(shù)為基數(shù)，每年定額上繳市財政。

二是自2014年起，對鎮(zhèn)區(qū)街道收入比上年收入增長部分，省級分享15%，省級分享的收入通過體制專項上解，并作為每年上解基數(shù)。

三是在保障各鎮(zhèn)區(qū)街道原有既得利益不變的情況下，綜合考慮各鎮(zhèn)區(qū)街道現(xiàn)有財力、經(jīng)濟發(fā)展水平及稅源狀況，對分成比例進行調(diào)整。

二、存在的問題

總體上看，我市實行分稅制縣鄉(xiāng)財政體制改革以來，基本理順了縣鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系，調(diào)動了縣鄉(xiāng)兩級當(dāng)家理財?shù)姆e極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理逐步得到規(guī)范，有效地促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長。但由于多方面的原因，現(xiàn)行財政體制也存在不少問題，有待進一步改進和完善。

（一）事權(quán)劃分還存在交叉現(xiàn)象，支出責(zé)任還沒有完全明確

目前體制雖然明確了縣鄉(xiāng)兩級的事權(quán)范圍，但事權(quán)仍不完全明確。如：基礎(chǔ)設(shè)施等事權(quán)和支出責(zé)任模糊，存在相互重疊的現(xiàn)象。還有該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理的事情卻依賴市級承擔(dān)，事權(quán)和財權(quán)存在交叉的現(xiàn)象。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張，經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)還相對薄弱

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源少，財力緊張，僅能滿足保工資、保運轉(zhuǎn)。但隨著社會的發(fā)展要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出越來越多，如園區(qū)建設(shè)、公共綠化、小城鎮(zhèn)建設(shè)這幾項都是必不可少的支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無力安排上述支出。近幾年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然搞了一些交通、城建等基礎(chǔ)建設(shè)項目，也搞了一些多種經(jīng)營基地和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，但主要是靠向上爭取?？罱鉀Q。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能沒有充分發(fā)揮，管理還有待加強

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政停留在財務(wù)收支與會計核算上，財政管理職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合調(diào)控職能沒有發(fā)揮。體制改革后，盡管賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的財政管理職權(quán)，但是傳統(tǒng)的粗放式財政管理的觀念沒有得到根本改變，財政職能弱化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員較少，素質(zhì)不高，制度不完善，自身管理有待于進一步加強，更難以對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位和村級財務(wù)進行有效的管理和監(jiān)督。

三、完善縣鄉(xiāng)財政體制改革的思路

建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是公共財政建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅涉及到解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公共服務(wù)能力問題，而且關(guān)系到如何擴大公共財政在農(nóng)村的覆蓋面、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等問題，是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級財政共同努力，多管齊下。

（一）進一步明晰縣鄉(xiāng)兩級政府的事權(quán)，科學(xué)界定支出范圍

事權(quán)是劃分財權(quán)的基礎(chǔ)，事權(quán)的劃分在很大程度上決定了分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的有效運行，只有事權(quán)與財權(quán)相一致、相適應(yīng)，政府履行職能才有物質(zhì)保證。要進一步劃分縣鄉(xiāng)兩級政府間的事權(quán)范圍，明確哪些事該由市級負(fù)責(zé)，哪些事情該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，哪些事情由兩級政府共同負(fù)責(zé)，并以制度的形式固定下來，使事權(quán)更加明晰，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定各級政府的支出范圍。市級既不能包攬一切，無限擴大支出，也不能將市級支出項目推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出負(fù)擔(dān)。

（二）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能轉(zhuǎn)變滯后導(dǎo)致的事權(quán)過多同題比較突出，事權(quán)多則人員多，財政負(fù)擔(dān)重。要按照市場能解決的政府不干預(yù)、民間能負(fù)擔(dān)的政府不承辦的原則，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，政府該管的事切實承擔(dān)起來，不該管的事放下去。合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，將有能力取得服務(wù)收入的事業(yè)單位分離出去，推向市場。通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員，努力營造“小政府，大市場”的環(huán)境。財政資金的使用要從“養(yǎng)人”變?yōu)椤稗k事”，同時按照市場經(jīng)濟和公共財政的要求，大力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理改革，重點保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和衛(wèi)生、支農(nóng)、社會保障等公共事業(yè)發(fā)展需要，切實解決越位和缺位的問題。

（三）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，加強財政管理

一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算制度，要按照“一級政府，一級財政”和分稅制財政體制的要求，結(jié)合自身財力和事業(yè)發(fā)展需要，編制本級預(yù)算，經(jīng)本級人民代表大會通過后執(zhí)行，強化預(yù)算約束；二是進一步加強村級財務(wù)管理，完善村級財務(wù)管理制度，在保證村集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、會計核算和村民代表決定權(quán)不變的前提下，各村的收支活動由財政所統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，規(guī)范村財務(wù)收支行為，確保基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)；三是強化稅收征管，完善征管機制。在現(xiàn)行稅務(wù)征收機構(gòu)設(shè)置不配套的情況下，協(xié)調(diào)國稅、地稅、財政站所的關(guān)系，加強稅源監(jiān)管，確保應(yīng)收盡收和稅款及時足額入庫。

（四）進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度

解決縣鄉(xiāng)財政困難，光靠地方發(fā)展經(jīng)濟是難以解決的。最好的辦法是上下共同努力，中央應(yīng)對現(xiàn)行財政體制進行適當(dāng)調(diào)整，放慢集中財力的速度，適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)財力。建議今后中央、省級財政出臺增支政策形成的縣鄉(xiāng)財力缺口，通過一般性轉(zhuǎn)移支付補充，徹底改變“上級請客、地方買單”的問題。