制度治黨的思考

摘 要： 十八大以來(lái)制度治黨取得重大進(jìn)展，制度建設(shè)取得突破性發(fā)展，制度治黨成果顯著。但是制度治黨的發(fā)展還面臨著人的困境、文化的困境和監(jiān)督的困境，需要通過(guò)強(qiáng)化思想建黨、完善制度監(jiān)督、推進(jìn)制度改革，培育制度文化等方面予以解決。

關(guān)鍵詞：制度治黨 制度 改革

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2017）07-0274-02

習(xí)近平同志2014年在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上提出“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”，這也是習(xí)近平首次談到“制度治黨”。從中紀(jì)委二次會(huì)議“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)制度建設(shè)，到提出“制度治黨”，強(qiáng)調(diào)制度煥發(fā)生命力、提高執(zhí)行力和約束力，讓制度落地生根，發(fā)揮威力。制度治黨“制”為基礎(chǔ)，“治”是目的，兩者有效銜接，相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨走向科學(xué)化、長(zhǎng)效化的制度治黨之路。

一、十八大以來(lái)制度治黨的新階段

十八大以來(lái)，黨的法規(guī)制度建設(shè)和治黨的效果都是前所未有的。出臺(tái)了一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)，黨規(guī)制度發(fā)揮的威力前所未有，制度治黨進(jìn)入一個(gè)新階段，達(dá)到一個(gè)新境界。

1.制度建設(shè)的新境界

制度建設(shè)是制度治黨的前提，有效管用的制度是制度治黨產(chǎn)生效果的重要基礎(chǔ)。十八大以來(lái)，黨內(nèi)制度建設(shè)不再是頭疼醫(yī)頭式的被動(dòng)跟進(jìn)，而是主動(dòng)進(jìn)行提綱挈領(lǐng)式的頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)創(chuàng)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的先河。

1.1黨內(nèi)法規(guī)制度的頂層設(shè)計(jì)

1.1.1首部正式的黨內(nèi)“立法法”出臺(tái)。2013年5月27日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公開(kāi)發(fā)布。這是我黨第一部正式、公開(kāi)的黨內(nèi)立法依據(jù)和備案程序規(guī)定，被人稱為黨內(nèi)的“立法法”，是黨內(nèi)法規(guī)制度制定走向有序化、規(guī)范化、科學(xué)化的重要保障。

1.1.2首個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定五年計(jì)劃。2013年11月27，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》發(fā)布。這是我黨歷史上第一次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是對(duì)黨內(nèi)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的貫徹和落實(shí)，是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。

1.1.3首次集中清理黨內(nèi)舊法。把新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的2.3萬(wàn)多件中央文件進(jìn)行了全面篩查。經(jīng)過(guò)兩年的清理（到2014年10月），其中規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。通過(guò)清理，摸清黨內(nèi)法規(guī)制度“家底”，根據(jù)制度存在的各種問(wèn)題，下一步有針對(duì)性地解決，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系奠定了基礎(chǔ)。

1.2黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成

制度治黨要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，加強(qiáng)制度的科學(xué)配套，有效地解決黨內(nèi)法規(guī)制度老化、碎片化的問(wèn)題，初步形成了比較完善的制度體系。

從數(shù)量來(lái)看，十八大以來(lái)，制定修訂了74部中央黨內(nèi)法規(guī)，超過(guò)現(xiàn)行有效的170多部中央黨內(nèi)法規(guī)的40%，[1]黨內(nèi)逐步形成1部黨章，2部準(zhǔn)則，25部條例，以及一系列規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，進(jìn)一步夯實(shí)了全面從嚴(yán)治黨的制度基礎(chǔ)。

從內(nèi)容構(gòu)成來(lái)看，黨內(nèi)制度建設(shè)的內(nèi)容覆蓋比較全面，制度建設(shè)的四個(gè)方面思想、作風(fēng)、組織、反腐倡廉建設(shè)取得重大成就。在監(jiān)督方面，形成了干部選拔考核的一些有效制度；在執(zhí)紀(jì)方面，正式施行《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，明確“六大紀(jì)律”體系，明確執(zhí)紀(jì)的重點(diǎn)和方向，負(fù)面清單清晰，針對(duì)性強(qiáng)。

2.制度治黨效果顯著

強(qiáng)化教育，黨內(nèi)法規(guī)制度深入人心。從2012年底出臺(tái)的八項(xiàng)規(guī)定、六項(xiàng)禁令開(kāi)始，黨內(nèi)法規(guī)制度在黨內(nèi)高壓反腐，轉(zhuǎn)變作風(fēng)的實(shí)踐中連續(xù)出臺(tái)，法規(guī)制度制定過(guò)程公開(kāi)透明，廣泛征集意見(jiàn)，從中央到地方專門(mén)部署學(xué)習(xí)宣傳，貫徹到村和社區(qū)基層黨組織，通過(guò)各考試、巡查、暗訪等方式進(jìn)行考察相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度的知曉度，有力地促進(jìn)了黨員對(duì)相關(guān)黨規(guī)制度的重視和熟悉。從嚴(yán)治黨的預(yù)防效果在教育中得以強(qiáng)化。

二、制度治黨的困境

在從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中，制度的遵守與違反在不斷地較量和斗爭(zhēng)，如八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，“四風(fēng)”問(wèn)題仍是屢見(jiàn)不鮮，出現(xiàn)更加隱蔽的“四風(fēng)”問(wèn)題的變形，不良作風(fēng)樹(shù)倒根在，回潮反彈現(xiàn)象依然嚴(yán)峻。制度治黨面臨長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)。

1.人的困境

制度治黨其實(shí)是“人依制度而治”。人是制度的制定者，也是制度的遵守者，執(zhí)行者。在這個(gè)過(guò)程中，是否依照制度規(guī)范自身，貫徹工作，人是關(guān)鍵因素，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度和素質(zhì)尤其重要，如果對(duì)制度置若罔聞，或者因利益、人情等因素影響，對(duì)制度變形執(zhí)行，鉆制度的空子，會(huì)形成上行下效，嚴(yán)重影響制度的權(quán)威，導(dǎo)致不信規(guī)則信人情，不講制度將面情，破壞制度換利益。所以怎么樣讓人，尤其是黨員干部遵守信守規(guī)則，堅(jiān)持按制度辦事。這是制度治黨的關(guān)鍵所在。

2.監(jiān)督困境

制度治黨中制度的執(zhí)行，制度的漏洞，制度的破壞誰(shuí)來(lái)監(jiān)督才有效。不可否認(rèn)，我們黨和政府的監(jiān)督有嚴(yán)密的監(jiān)督體系，但是實(shí)際的監(jiān)督效果難以服人。黨內(nèi)一直存在上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太難，下級(jí)監(jiān)督太軟的問(wèn)題， “今天是好同志，明天是階下囚”，曾經(jīng)的明星官員一夕之間就成為反面教材，如仇和，萬(wàn)慶良等。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)語(yǔ)重心長(zhǎng)地說(shuō)，我們國(guó)家培養(yǎng)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部比培養(yǎng)一個(gè)飛行員的花費(fèi)要多得多[3]黨內(nèi)監(jiān)管尤其是日常的過(guò)程性監(jiān)管的乏力。黨內(nèi)觸目驚心的塌方式腐敗，如衡陽(yáng)賄選案，409人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，遼寧省級(jí)賄選案牽涉523名遼寧省人大代表，955人受到查處，其中中管干部34人，山西塌方式腐敗等，這么大規(guī)模集體破壞黨的根本政治制度，背后是一個(gè)地方整體監(jiān)管體系的失效，黨內(nèi)的監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督能力、監(jiān)督制度都存在嚴(yán)重的不足和漏洞。

三、制度治黨有效性的途徑

1.制度執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制相統(tǒng)一

黨內(nèi)制度之籠已經(jīng)織密織牢織緊，制度治黨的效力發(fā)揮，需要加強(qiáng)制度的執(zhí)行和對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督。

“一分部署還要九分落實(shí)”，制度的生命在于執(zhí)行和落實(shí)。習(xí)近平總書(shū)記指出，要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。首先把紀(jì)律挺在前面。領(lǐng)導(dǎo)干部違法從破紀(jì)始，要本著治病救人菩薩心腸，把紀(jì)律立起來(lái)，嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行到位，不留“暗門(mén)”、不開(kāi)“天窗”，讓紀(jì)律成為帶電的“高壓線”。其次要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)總書(shū)記也常說(shuō)要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部以上率下，帶頭作用，中央政治局就是一直以身作則。所以要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度學(xué)習(xí)，學(xué)深悟透，用制度規(guī)范工作和言行，違反黨規(guī)制度受?chē)?yán)懲，引導(dǎo)干部形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的價(jià)值尊崇。

嚴(yán)密的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度是制度執(zhí)行的關(guān)鍵。十八屆六中全會(huì)的通過(guò)的黨內(nèi)監(jiān)督條例，明確了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督體系由六大主體完整有機(jī)地整合而成，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門(mén)職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督。明確主體，責(zé)任到位，形成監(jiān)督合力。巡視和派駐是監(jiān)督的重要手段，巡視是監(jiān)督“利劍”，派駐是“前哨”。“派駐”制度能充分發(fā)揮“派”的獨(dú)立權(quán)威和“駐”的距離優(yōu)勢(shì)，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒(méi)有空白。問(wèn)責(zé)是保障。動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次。問(wèn)責(zé)一個(gè)，警醒一片。強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，為的是喚醒敬畏，扛起責(zé)任，使黨規(guī)制度落地扎根，保障法規(guī)制度剛性運(yùn)行，使制度的力量在實(shí)踐中充分釋放。

2.制度改革和制度文化相配套（協(xié)調(diào)）

我國(guó)的歷史和我黨反腐實(shí)踐表明，嚴(yán)查嚴(yán)懲腐敗是治標(biāo)之策，好似“揚(yáng)湯止沸”，如何實(shí)現(xiàn)釜底抽薪，從根本上鏟除產(chǎn)生腐敗滋生蔓延的土壤，根本的方式就是深化體制改革，源頭治理就是制度文化的形成，兩者一剛一柔，德法相濟(jì)。

與時(shí)俱進(jìn)改革體制、機(jī)制、制度，是制度治黨的治本之策，也是發(fā)展趨勢(shì)。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出“深化黨的建設(shè)制度改革”的重大課題，2014年8月29，中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，明確黨的建設(shè)制度改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設(shè)制度和人才發(fā)展體制機(jī)制改革。十八大以來(lái)，在干部人事制度的不斷完善方面做了大量工作，探索出臺(tái)干部選拔源頭監(jiān)管的系列制度，在監(jiān)督體制改革也做了有益探索和推進(jìn)，如巡視“回頭看“紀(jì)檢組派駐制度，整合監(jiān)督力量和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，探索建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并在3省市試點(diǎn)等。

制度文化的培育是實(shí)現(xiàn)制度治黨的源頭。制度治黨的最終目的是為了使黨內(nèi)形成法治文化，社會(huì)形成法治觀念。法規(guī)制度建設(shè)具有滯后性，不可能窮盡一切不良，而且，即是法規(guī)制度再完善，制度設(shè)計(jì)得再縝密，如果沒(méi)有法治精神、規(guī)則意識(shí)，也會(huì)“法令滋彰，盜賊多有”。法治意識(shí)，規(guī)則思維不是一朝一夕可以培養(yǎng)起來(lái)的。當(dāng)前腐敗亞文化之所以蔓延，根子在黨內(nèi)，在干部。首先要廣泛開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)制度的教育，要熟知會(huì)用，相信法規(guī)制度保護(hù)自己，增強(qiáng)遵守法規(guī)制度的自覺(jué)性。其次，要針對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題，深挖思想文化根源，開(kāi)展針對(duì)性教育。最后，健全激勵(lì)機(jī)制，讓遵紀(jì)守法者獲益。通過(guò)持之以恒嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)監(jiān)督，使守紀(jì)成為共識(shí)，通過(guò)相關(guān)配套機(jī)制，讓黨員和群眾感受到干事?lián)?zé)，以規(guī)辦事?lián)碛懈嗟闹С趾瞳@得，就會(huì)增強(qiáng)大家按正當(dāng)程序維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)，同時(shí)對(duì)制度也會(huì)產(chǎn)認(rèn)同和擁護(hù)。

以制度治黨推進(jìn)從嚴(yán)治黨，是黨的建設(shè)走向科學(xué)、成熟的重要標(biāo)志?，F(xiàn)在中國(guó)社會(huì)正處于向法治社會(huì)和規(guī)則社會(huì)轉(zhuǎn)型期，唯有加緊制度完善，推動(dòng)制度執(zhí)行，完善制度監(jiān)督，培育制度文化，形成“不敢貪、不能貪、不想貪”的制度反腐合力，才能實(shí)現(xiàn)干部清正政府清廉政治清明的良好政治生態(tài)。

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作者簡(jiǎn)介：王玉平（1977—）女，陜西長(zhǎng)安人，西安市長(zhǎng)安區(qū)委黨校講師，研究方向：政治理論和農(nóng)村建設(shè)。