國外治理型警務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

許 曉

（中國人民公安大學(xué)， 北京 100038）

國外治理型警務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

許 曉

（中國人民公安大學(xué)， 北京 100038）

治理型警務(wù)是一種由多元主體協(xié)同參與的警務(wù)模式。理論上，它可以被視為公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的治理危機(jī)時(shí)所嘗試采取的改革措施。在現(xiàn)實(shí)中，治理型警務(wù)在不同的國家表現(xiàn)為不同的模式。其中，較具有代表性的有澳大利亞的第三方警務(wù)、英國的社會(huì)化警務(wù)和日本的交番制警務(wù)。這些國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我國的治理型警務(wù)實(shí)踐要以轉(zhuǎn)變警務(wù)理念、改進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作、深化社會(huì)化警務(wù)、引導(dǎo)民眾參與協(xié)商為重點(diǎn)。

治理；警務(wù)；第三方警務(wù)；社會(huì)化警務(wù)；社區(qū)警務(wù)

在現(xiàn)代國家，政府是公共權(quán)力的主要運(yùn)用者，它的任務(wù)是為了管理公共事務(wù)而進(jìn)行良善治理。在實(shí)踐中，采用什么樣的治理方式?jīng)Q定著公共事務(wù)治理水平，也影響著良善治理的實(shí)現(xiàn)程度。作為一種新的公共管理理論，治理理論認(rèn)為良善治理的實(shí)現(xiàn)依賴于多元主體之間的協(xié)同共治。這就為政府治理模式轉(zhuǎn)型指明了方向。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)正在蓄力改革，而改革的核心便是實(shí)現(xiàn)自身治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照治理理論的邏輯，公安部門必須嘗試同其他社會(huì)參與者進(jìn)行合作，開展治理型警務(wù)。在這一方面，國外的警察部門做出了許多有益的探索，并且形成了相對(duì)固定的模式，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這對(duì)我國當(dāng)前的公安改革具有重要的啟示意義。

一、治理與治理型警務(wù)

治理（governance）是上世紀(jì)90年代流行于西方社會(huì)科學(xué)界的一個(gè)時(shí)髦術(shù)語。它的興起與西方政府在20世紀(jì)中后期普遍存在的管理危機(jī)有關(guān)。這一危機(jī)表現(xiàn)為：政府對(duì)公共事務(wù)管理的成本急劇增加，而且也越來越難以對(duì)公眾訴求作出及時(shí)有效的回應(yīng)。其結(jié)果是，民眾不再像以往那樣對(duì)政府投以高度的信任與支持，政府正逐漸失去同社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系。面對(duì)這一問題，有學(xué)者提出，政府必須主動(dòng)轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整角色，改變管理方式，加強(qiáng)同其他社會(huì)參與者的合作，通過協(xié)同共治的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治的良性運(yùn)行。

（一）關(guān)于治理的概念

治理理論是上世紀(jì)90年代初被學(xué)者引介到中國的。目前來看，無論是西方社會(huì)科學(xué)界還是國內(nèi)學(xué)術(shù)界，都尚未對(duì)治理形成一個(gè)統(tǒng)一的概念。其中的原因主要是因?yàn)槿藗兛梢詮牟煌慕嵌葘?duì)“治理”進(jìn)行規(guī)定，這就導(dǎo)致了治理概念內(nèi)涵和外延的不確定性。

一般情況下，國內(nèi)學(xué)者大都習(xí)慣于從管理或統(tǒng)治（二者對(duì)應(yīng)的英文都是government）入手，采用比較的方法對(duì)治理進(jìn)行定義。俞可平是我國治理理論最重要的推介者。在他看來，治理與統(tǒng)治是相區(qū)別的政治行為：統(tǒng)治意味著政府壟斷了公共權(quán)力的運(yùn)行，而治理則強(qiáng)調(diào)政府需要同政府以外的其他參與主體建立協(xié)作機(jī)制以共同運(yùn)用公共權(quán)力[1]?？梢钥闯?，治理理論改變了公共權(quán)力運(yùn)行的向度，它認(rèn)為社會(huì)公共事務(wù)的管理是多元主體共同參與、協(xié)同完成的，而在這一過程中，權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)多向互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程。

基于此，我們可以按照全球治理委員會(huì)所提出的定義，將治理界定為：治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理相關(guān)事務(wù)的諸多方式的總和。

（二）關(guān)于治理的目標(biāo)

人們之所以強(qiáng)調(diào)管理或統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變是因?yàn)楝F(xiàn)有的公共管理方式已在長期的實(shí)踐中產(chǎn)生了種種弊病，因而不再適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的要求?？梢哉f，治理的目的便是為了克服這些弊病以應(yīng)對(duì)新境況提出的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在學(xué)界，學(xué)者們多將治理的目標(biāo)具體界定為“善治（good governance）”。而所謂善治，指的是政府與社會(huì)之間通過分工協(xié)作、良性互動(dòng)，形成共管共治的治理格局，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化過程。

善治的核心是合作，它的實(shí)現(xiàn)需要建立在健全公民社會(huì)的基礎(chǔ)上。而在具體實(shí)踐時(shí)，政府需要通過各種方式與其他參與力量建立不同形式的集體決策和共同參與制度，并加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，利益分享，權(quán)力協(xié)同[2]。

（三）關(guān)于治理型警務(wù)

一般認(rèn)為，警務(wù)（policing）是指由國家正式授權(quán)的警察機(jī)關(guān)或職業(yè)警察所從事的警察行政事務(wù)[3]。但是，在實(shí)際的社會(huì)生活中，一些政府的其他部門、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、企業(yè)、公民個(gè)人同樣也會(huì)參與具有警務(wù)性質(zhì)的工作。這就是說，從事警務(wù)活動(dòng)的主體是多樣的，并不限于國家的職業(yè)警察，因之，“警務(wù)”應(yīng)該比一般性定義具有更寬泛的內(nèi)涵。所以本文認(rèn)為，警務(wù)不但應(yīng)包括正式警察機(jī)構(gòu)開展的警察行政工作，還應(yīng)包括其他主體所實(shí)施的打擊犯罪、維護(hù)治安的行為或事務(wù)。

治理理論作為一種新的公共管理理論，其理論實(shí)質(zhì)在于重塑政府和社會(huì)之間的關(guān)系。它認(rèn)為政府應(yīng)縮小職能范圍，適當(dāng)向社會(huì)分權(quán)，培養(yǎng)多元化的社會(huì)治理主體，在協(xié)同共治的治理格局中扮演好掌舵者的角色。按照這一邏輯，我們認(rèn)為只要政府部門采取措施在具體的公共事務(wù)管理或決策中與其他社會(huì)主體建立了合作關(guān)系，形成了良性的互動(dòng)機(jī)制，就是實(shí)踐了治理的理念。

所以，治理型警務(wù)指的是：國家正式授權(quán)的警察機(jī)關(guān)與多元化的警務(wù)活動(dòng)主體通過合作、協(xié)商、參與來共同維護(hù)社會(huì)秩序，保障公共安全的行為活動(dòng)。

二、國外治理型警務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

依照治理型警務(wù)的概念，我們可以發(fā)現(xiàn)國外警察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中做出了許多有益的探索。其中較具有代表性的是澳大利亞的第三方警務(wù)、英美的社會(huì)化警務(wù)和日本的交番制警務(wù)。這些探索對(duì)我國當(dāng)下推行的公安改革有一定的借鑒意義。

（一）澳大利亞的第三方警務(wù)

第三方警務(wù)是一種新興警務(wù)模式，它是指警察部門通過說服或強(qiáng)制各種社會(huì)組織或非犯罪人（沒有違法行為的人）共同擔(dān)負(fù)起預(yù)防犯罪和減少犯罪的職責(zé)[4]。在具體工作中，充當(dāng)?shù)谌降闹黧w眾多，包括政府的其他部門、社區(qū)鄰里組織、志愿者協(xié)會(huì)、企業(yè)、公共場(chǎng)所負(fù)責(zé)人、公民個(gè)人等。在許多學(xué)者們看來，第三方警務(wù)意味著警務(wù)模式的轉(zhuǎn)型：從一種集權(quán)式、等級(jí)式主導(dǎo)的警務(wù)模式轉(zhuǎn)向依靠多方共同維護(hù)社會(huì)治安的模式。這種轉(zhuǎn)型與人們警務(wù)理念的變化相關(guān)。

首先，人們意識(shí)到自身所處的社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型社會(huì)。這一階段的社會(huì)特征決定了公共犯罪必然呈現(xiàn)出一種上升的態(tài)勢(shì)?？梢灶A(yù)見，生活在這種社會(huì)中的公民必將普遍對(duì)日常生活缺乏足夠的安全感。針對(duì)這種狀況，良好的警務(wù)狀態(tài)就必須以緩解人們的心理壓力，提升人們的安全感受為目標(biāo)。而且實(shí)踐也證明，通過事前預(yù)防犯罪可以比事后打擊犯罪更大程度地減輕人們心理負(fù)擔(dān)，提升安全感。另外，既然轉(zhuǎn)型社會(huì)遍布風(fēng)險(xiǎn)，而且單一的國家力量又不能有效地控制這些風(fēng)險(xiǎn)，因此就有必要實(shí)施警務(wù)改革，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的責(zé)任進(jìn)行重新厘定。第三方警務(wù)認(rèn)為，由于所有的社會(huì)參與者都在欲求一種穩(wěn)定安全的生活，那么他們也就都需要共同來承擔(dān)控制犯罪、降低風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。換言之，社會(huì)安全的維護(hù)是與之相關(guān)的所有社會(huì)參與者需共同參與的事務(wù)，他們需要聯(lián)合行動(dòng)以完成這一任務(wù)。基于此，我們可以說，第三方警務(wù)的基本理念是：其一，警務(wù)工作的重點(diǎn)在于盡可能消除可能引發(fā)犯罪的誘因，在源頭上對(duì)犯罪進(jìn)行治理；其二，良好社會(huì)治安秩序的形成依靠多元主體的聯(lián)合行動(dòng)，要使所有與社會(huì)治安相關(guān)的第三方都加入到集體行動(dòng)中來。

在具體實(shí)施這一模式時(shí)，警方的首要任務(wù)是要明確所要針對(duì)的目標(biāo)。一般情況下，警方會(huì)首先根據(jù)以往積累的工作經(jīng)驗(yàn)找出容易發(fā)生犯罪的熱點(diǎn)場(chǎng)所或區(qū)域，并確定在這些場(chǎng)所中較容易找出失范行為的人。接下來，警察部門應(yīng)主動(dòng)采取措施同其他政府部門、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)以及民眾建立信任與互動(dòng)關(guān)系，獲得他們的支持。當(dāng)然，在必要時(shí)也需要采取法律措施強(qiáng)制他們承擔(dān)協(xié)助警察預(yù)防犯罪的責(zé)任。

實(shí)踐結(jié)果反饋?zhàn)C明，第三方警務(wù)的實(shí)施切實(shí)地減輕了警察部門的工作負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，格林灣警察局在1993年起施行第三方警務(wù)后的六年間，因治安問題向警察求助的次數(shù)下降了65%，涉及妨害治安行為的求助次數(shù)下降了56%，因受傷需要救助的次數(shù)下降了91%[5]。此外，對(duì)社會(huì)具有較大危害的犯罪，如毒品犯罪、暴力犯罪、青少年犯罪也呈現(xiàn)出同樣的趨勢(shì)。

第三方警務(wù)的核心在于警察部門與其他能夠共同承擔(dān)警務(wù)活動(dòng)任務(wù)的社會(huì)參與者合作關(guān)系的建立。這種合作關(guān)系可以拓展犯罪控制的范圍，更大程度地發(fā)現(xiàn)引發(fā)犯罪的誘因，達(dá)到降低犯罪率的目的。從理論層面看，第三方警務(wù)中一種協(xié)同合作的機(jī)制恰好與治理理論相契合。而在事實(shí)上，第三方警務(wù)的出現(xiàn)也與治理理論的興起存在著密切的聯(lián)系。當(dāng)西方國家政府普遍面臨嚴(yán)重的行為機(jī)能障礙而被迫由傳統(tǒng)的管理模式向治理模式轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，第三方警務(wù)不過是警察部門順應(yīng)這一趨勢(shì)而采取的具體行動(dòng)。它的實(shí)施不但使專門的警察部門獲得了更大的自主空間以扮演好自己的角色，而且也使公民在日常生活中的安全感得到切實(shí)提升?？梢哉f，第三方警務(wù)給警察部門和公眾都帶來了巨大的益處。

（二） 英國的社會(huì)化警務(wù)

按照歷史的實(shí)際進(jìn)程，世界警務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了四次具有重大意義的革命，分別是職業(yè)化、專業(yè)化、現(xiàn)代化和社區(qū)警務(wù)。近來有學(xué)者提出，社會(huì)化警務(wù)（policing privatization）將引領(lǐng)又一次警務(wù)革命。所謂社會(huì)化警務(wù)，指的是正式的警務(wù)部門通過與各種形式的社會(huì)參與力量建立合作關(guān)系，將部分警務(wù)職能以多種方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)，以提升工作效率和服務(wù)質(zhì)量，更好地完成維持社會(huì)秩序的任務(wù)的過程。

社會(huì)化警務(wù)產(chǎn)生于英國，學(xué)界對(duì)其產(chǎn)生的原因也是眾說紛紜。有的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)化警務(wù)的產(chǎn)生與20世紀(jì)后期英國政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)所采取的社會(huì)政策相關(guān)；也有的學(xué)者提出，它的出現(xiàn)與資本主義發(fā)展后，富人對(duì)安全服務(wù)不斷提升的需求存在密切聯(lián)系[6]。還有的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)化警務(wù)順應(yīng)了社會(huì)各領(lǐng)域普遍發(fā)生的多元化與分散化的大趨勢(shì)。具體講，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展使得公、私之間的界限越來越模糊，傳統(tǒng)的國家與社會(huì)相對(duì)立的二元格局逐漸被打破。在管理學(xué)界，學(xué)者們將這一趨勢(shì)影響下的公共管理定義為“新公共管理”。之所以稱之為“新”，是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)要求公共管理的過程要提高效率和質(zhì)量；公共事務(wù)的實(shí)施不該由政府部門所壟斷，而應(yīng)通過多種機(jī)構(gòu)并采取聯(lián)合的形式進(jìn)行。在這里，筆者更為贊同最后一種對(duì)社會(huì)化警務(wù)起源的詮釋。

社會(huì)化警務(wù)在實(shí)踐中的表現(xiàn)有以下幾種：

1．外包警察服務(wù)

正式的警察部門通過競標(biāo)機(jī)制，同私人承包商簽訂合同，使其承擔(dān)一些本屬于警察的工作。這些工作主要有：（1）自身的服務(wù)工作；（2）社會(huì)服務(wù)性工作，如為公眾進(jìn)行失物招領(lǐng)；（3）部分警務(wù)工作，如車輛管制等。

2．公民志愿警察

英國公民很早就有自警自衛(wèi)的傳統(tǒng)，即使在沒有政府許可的情況下，他們也樂意主動(dòng)參與社會(huì)秩序的維護(hù)，比如他們很善于成立各種帶有自警性質(zhì)的社團(tuán)和協(xié)會(huì)，進(jìn)行維護(hù)公共安全的公益行動(dòng)。英國警方也很好地利用了公民的這一習(xí)慣，實(shí)施了“鄰里守望”制度。

3．多機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

多機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立也是英國警務(wù)社會(huì)化的一個(gè)重要舉措。這一舉措的實(shí)施基于這樣一種理念：多個(gè)機(jī)構(gòu)齊心協(xié)力，而不是把打擊犯罪的擔(dān)子完全壓在警方身上，這樣才能最有效地預(yù)防犯罪[7]。在實(shí)踐中，參與這一舉措的主體有不同的政府機(jī)構(gòu)，也有企業(yè)和志愿組織，近年來又加入了社區(qū)組織。這些組織通過建立伙伴關(guān)系，共同行動(dòng)，提升了控制犯罪的效率。

總之，根據(jù)社會(huì)化警務(wù)的表現(xiàn)形式，可以看出，社會(huì)化警務(wù)的實(shí)施多是警察部門與其他社會(huì)參與力量互動(dòng)的結(jié)果。它既要求警察部門能夠采取各種措施與私人部門、社區(qū)、社會(huì)組織乃至個(gè)人建立正式的或非正式的合作機(jī)制，也要求社會(huì)參與者能夠做到及時(shí)回應(yīng)，配合警察工作，切實(shí)承擔(dān)責(zé)任。由于社會(huì)化警務(wù)的主體是多元性的，并且它們處在同一共治格局之中，因此，社會(huì)化警務(wù)符合治理理論的核心理念，屬于治理型警務(wù)。當(dāng)然，在實(shí)踐中，社會(huì)化警務(wù)改革也產(chǎn)生了積極的效果。這表現(xiàn)在：社會(huì)化警務(wù)有效地提升了警務(wù)工作的效率，使正式的警察部門從繁雜的日常工作中解放出來，專心于核心職能，這也進(jìn)一步使得警察贏得了更廣泛的民眾認(rèn)同。

（三）日本的交番制警務(wù)

在學(xué)界，學(xué)者們多認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的社區(qū)警務(wù)（community policing）起源于日本。按照張兆瑞的界定，社區(qū)警務(wù)是指存在于警方和社區(qū)之間的一種相互作用的過程，旨在發(fā)現(xiàn)和解決治安問題及其他問題，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。在日本，社區(qū)警務(wù)是以交番或派駐所為載體展開的。交番是社區(qū)警察活動(dòng)的據(jù)點(diǎn)，它根據(jù)需要管轄的人口規(guī)模、社區(qū)面積和治安情形靈活設(shè)置，一般配備有10名以上的專職警察。

起初，日本實(shí)行交番制警務(wù)的目的是為了近距離掌控底層居民的言行，控制民眾的反抗行動(dòng)，以為封建政治權(quán)力的延續(xù)服務(wù)。但意料不到是，日本的民眾對(duì)出現(xiàn)在身邊的警察沒有產(chǎn)生一種拒斥的心理，相反，他們對(duì)民警持有一種親近的感情，并將交番的存在視為一種安全的象征[8]。這種心理使他們樂意主動(dòng)參與到與社區(qū)治安有關(guān)的集體行動(dòng)中來。可以說，在交番創(chuàng)建初期，民眾就通過這一形式與警察建立了一種以感情為支撐的密切聯(lián)系。這種傳統(tǒng)對(duì)此后交番制警務(wù)的發(fā)展具有極為重大的意義。具體來說，日本交番制警務(wù)的發(fā)展始終沒有脫離與社區(qū)的密切聯(lián)系這一核心理念；而社區(qū)警察所做的一切工作也都是為了與社區(qū)中的自發(fā)形成的組織和居民建立聯(lián)系，整合民眾的意見和要求，獲得民眾的支持和配合。在這一核心理念的基礎(chǔ)上，我們可以更好地把握交番制警務(wù)的決策過程、制度表現(xiàn)以及交番警察的職能設(shè)計(jì)和工作形式。

交番制警務(wù)的決策制定過程（參見圖示1）很好地體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本精神。首先，交番警察要通過日常的工作了解社區(qū)居民的愿望和要求。在此基礎(chǔ)上，設(shè)定需要進(jìn)行協(xié)商的主題，然后分別召開交番內(nèi)部的會(huì)議和同居民代表、相關(guān)團(tuán)體的會(huì)議，并提出各自的行動(dòng)方案。下一步，交番警察要根據(jù)這兩個(gè)方案確定共同行動(dòng)的具體參與者，并對(duì)他們進(jìn)行分工，分配相應(yīng)的權(quán)力與職責(zé)。最后，通過公開欄等方式將最終的結(jié)果向社區(qū)的居民公開，邀請(qǐng)他們對(duì)決策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)實(shí)踐的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

通過這種協(xié)商方式，警務(wù)決策獲得了民眾的認(rèn)同，也降低決策失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)槊癖妳⑴c了決策，他們也更有可能對(duì)決策的施行提供支持。更為重要的是，決策過程因?yàn)榇嬖趨⑴c、協(xié)商、妥協(xié)、讓步，所以社區(qū)居民可以交換意見，從而彼此更加熟知，警民關(guān)系也因此可以更為密切，這都有助于一種良性社區(qū)文化的形成。

圖示1

對(duì)于交番警察來說，他們既是警務(wù)活動(dòng)的主要發(fā)起者，同時(shí)也是社區(qū)的建設(shè)者和服務(wù)者。首先，日本的交番更像是一個(gè)供警察工作和生活的雙重功能性空間。交番內(nèi)除了與警務(wù)工作相關(guān)的設(shè)施外，一般還配備有與家庭生活相關(guān)的物品[9]。很多時(shí)候，警察的家屬也被提倡在其中居住，協(xié)助警察工作，并可以得到相應(yīng)的酬勞。這種做法的目的是為了使警察可以更好融入社區(qū)生活，扎根社區(qū)，緊密與其他社區(qū)居民的聯(lián)系。其次，交番警察在進(jìn)行巡邏、防控犯罪、事故處理等工作的同時(shí)，還承擔(dān)著許多服務(wù)性的工作。比如，警察在鄰里出現(xiàn)糾紛時(shí)要及時(shí)介入進(jìn)行調(diào)解，做出公正合理的評(píng)判；要進(jìn)行日常的家庭走訪，照顧獨(dú)居的老人，提供安全防范的建議；宣傳兒童的好人好事，培養(yǎng)青少年的個(gè)人愛好。實(shí)踐看來，這些公益性質(zhì)的活動(dòng)使警察可以在社區(qū)內(nèi)引領(lǐng)一種積極的風(fēng)氣，培養(yǎng)互幫互助的氛圍。最后，大多數(shù)情況下，警察在開展常規(guī)性的巡邏時(shí)是以徒步或騎自行車的方式進(jìn)行的。這樣做既可以保證他們可以在需要時(shí)及時(shí)與民眾進(jìn)行交談，而且也可以弱化警察自身所帶的暴力色彩，以一種更容易被接納的方式出現(xiàn)在民眾身邊。

總起來看，日本交番警務(wù)中存在各種類型的警民互動(dòng)。在這種互動(dòng)關(guān)系中，社區(qū)民眾的意愿和要求是行動(dòng)和工作得以展開的基礎(chǔ)，而警察的一切工作都是為了實(shí)現(xiàn)民眾的要求、推動(dòng)民眾議題的產(chǎn)生以及和諧警民之間的關(guān)系。結(jié)果是，警察和社區(qū)居民都成為這種密切關(guān)系的受益者。按照治理的理念，交番制警務(wù)是在社區(qū)中多元主體構(gòu)成的共治格局中展開的，治理的過程同時(shí)也是推動(dòng)善治實(shí)現(xiàn)的過程。

三、國外治理型警務(wù)的啟示

當(dāng)前，我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速期。宏觀上看，這一時(shí)期表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)的興起，人口的大規(guī)模流動(dòng)，陌生人社會(huì)的產(chǎn)生，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)以及多元文化的碰撞。而在微觀的個(gè)體層面，民眾的主體意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)平等性的政治權(quán)利和政治參與的訴求提升，并開始采取各種方式對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。在這一背景下，公安機(jī)關(guān)的具體工作面臨著雙重挑戰(zhàn)。第一，轉(zhuǎn)型社會(huì)必然存在大量的社會(huì)矛盾，也就必然存在大量可能引發(fā)犯罪的誘因。若想有效地控制這些誘因，必須擴(kuò)展控制的范圍，施行整體性控制。但是，現(xiàn)有的公安工作方式比較傾向于集中控制，控制范圍有限，不能很好地適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)的要求。第二，隨著民眾政治意識(shí)、法律意識(shí)的提升，公安機(jī)關(guān)在行使公共權(quán)力時(shí)受到的監(jiān)督和制約越來越多?，F(xiàn)今，警民關(guān)系并不融洽，公安執(zhí)法者的某些爭議行為時(shí)常引發(fā)全民性的熱議。這就是說，公安工作得到的社會(huì)支持和信任正在流失，執(zhí)法環(huán)境大不如前。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，公安機(jī)關(guān)只有處理好這兩方面的挑戰(zhàn)，才能提升社會(huì)治理的績效。針對(duì)這個(gè)目標(biāo)，國外治理型警務(wù)的一些具體理念和實(shí)踐方式值得我們借鑒。

（一）理念革新

國外治理型警務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公安部門可以采取與社會(huì)其他參與者進(jìn)行合作的方式，完善犯罪預(yù)防的機(jī)制，擴(kuò)展社會(huì)控制的范圍。這樣做，公安機(jī)關(guān)自身的工作負(fù)擔(dān)也會(huì)得到減輕，執(zhí)法環(huán)境也會(huì)得以優(yōu)化。從實(shí)踐出發(fā)，施行這種舉措的前提是：公安機(jī)關(guān)要主動(dòng)向社會(huì)分權(quán)，將掌握的部分資源與社會(huì)分享。從這里看，治理型警務(wù)提出的改革指向與我國公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的改革思路并不相同。以往，我國公安改革多著重于對(duì)固有制度的完善，很少觸及深層次的理念變革。也就是說，以往的改革是在集權(quán)式或壟斷式的警務(wù)模式基礎(chǔ)上進(jìn)行的，這種改革思路相對(duì)封閉。國外的警務(wù)發(fā)展歷程已經(jīng)證明單一的警察部門并不能應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)的治理要求，而且這樣的思路沿襲也與我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的整體趨向相違背。所以，公安部門首先要從傳統(tǒng)的改革思路中解放出來，以開放的心態(tài)積極接受其他社會(huì)主體的參與，重新設(shè)定自己在協(xié)同治理格局中的角色，培養(yǎng)能夠?qū)瘎?wù)工作產(chǎn)生積極效應(yīng)的社會(huì)自主力量。

另外，國外治理型警務(wù)對(duì)犯罪預(yù)防的強(qiáng)調(diào)也值得我們深思。若將犯罪視為一個(gè)逐步發(fā)展的過程，那么，根據(jù)不同時(shí)期犯罪人心理或行為的變化，我們可以將犯罪過程分為三個(gè)主要階段，如下圖所示：

圖示2

傳統(tǒng)的犯罪控制理念認(rèn)為成功的警務(wù)是能夠在犯罪發(fā)生后及時(shí)破案，確定犯罪人。但是，按照?qǐng)D示，這種方式只可治標(biāo)，無法治本。要真正治理犯罪，必須在源頭入手，將工作的重心放在犯罪動(dòng)機(jī)形成的階段。這樣做，可以真正增進(jìn)民眾在日常生活中的安全感。因?yàn)樾睦硌芯孔C明，即使是那些沒有形成的犯罪動(dòng)機(jī)或事實(shí)，也會(huì)對(duì)民眾的日常生活造成負(fù)面影響。如果公安機(jī)關(guān)不能對(duì)這些因素進(jìn)行控制，民眾也很難對(duì)警務(wù)工作感到滿意。可是在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)要在源頭上實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪就需要擴(kuò)大防控范圍，施行整體性控制。但相比之下，現(xiàn)有的集權(quán)式的警務(wù)模式更適合于對(duì)犯罪進(jìn)行事后的集中性打擊，并不具備大面積控制犯罪的效能。要做到源頭控制，公安機(jī)關(guān)就必須轉(zhuǎn)變工作模式，同社會(huì)力量進(jìn)行合作，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。

（二） 改進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作

參照日本的交番制警務(wù)，可以發(fā)現(xiàn)，與傳統(tǒng)的警務(wù)工作模式相比，社區(qū)警務(wù)意味著警務(wù)工作在基本理念、警察角色、工作方法上的轉(zhuǎn)變。其一，社區(qū)警務(wù)是一種以警民互動(dòng)為主要特點(diǎn)的警務(wù)模式，因此，警察的角色不應(yīng)簡單地設(shè)定為控制社區(qū)犯罪，他們也要參與和社區(qū)發(fā)展相關(guān)的服務(wù)工作和建設(shè)工作。這意味著，社區(qū)民警需要弱化自身所帶的暴力色彩，以一種柔化的身份融入社區(qū)居民的日常生活，同他們建立親密的情感聯(lián)系。在此方面，民警要能夠在工作中將社區(qū)工作與個(gè)人事業(yè)聯(lián)系起來，轉(zhuǎn)變工作方式：他們要主動(dòng)同群眾打交道，傾聽他們的意見；積極參與具有公益性的社區(qū)活動(dòng)，培養(yǎng)社區(qū)中的良性風(fēng)氣。其二，社區(qū)警務(wù)理論認(rèn)為警察應(yīng)該由一切有能力、有責(zé)任維護(hù)社區(qū)公共安全的成員構(gòu)成，而不應(yīng)僅限于職業(yè)警察。因此，社區(qū)民警必須加強(qiáng)同社區(qū)中的公共機(jī)構(gòu)、公益組織、群眾團(tuán)體和社區(qū)居民之間的聯(lián)系，建立有效的協(xié)同機(jī)制，進(jìn)而采取有效措施，一起做好日常性的預(yù)防犯罪工作，切實(shí)提升社區(qū)居民的安全感。

在我國，自公安部于2006年推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略以來，社區(qū)警務(wù)在改進(jìn)公安工作、控制社會(huì)犯罪方面取得了一定的成效。但總起來說，這一警務(wù)模式并未發(fā)揮出預(yù)想的效果。究其原因，可以歸納為兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先，社區(qū)警務(wù)多是由公安機(jī)關(guān)自上而下依靠強(qiáng)力推動(dòng)的，許多基層派出所并未領(lǐng)會(huì)到社區(qū)警務(wù)是一種突出社區(qū)自我管理和強(qiáng)調(diào)民眾主動(dòng)參與的工作模式，而是僅僅將其視作現(xiàn)有公安工作機(jī)制的補(bǔ)充工具。因此，在實(shí)踐中，一些派出所只是關(guān)注建社區(qū)警務(wù)室和設(shè)警務(wù)宣傳欄這些形式化的內(nèi)容，并不著眼于民警對(duì)社區(qū)生活的參與和融入。其次，公安機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)警務(wù)缺乏整體性的制度設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)社區(qū)民警的實(shí)際工作缺少健全的評(píng)估、監(jiān)督以及保障機(jī)制[10]。這不但限制了社區(qū)警務(wù)效能的發(fā)揮，也使得它同其他警務(wù)工作難以協(xié)調(diào)。在某種意義上，這反而加劇了原有的制度困境。

針對(duì)這一問題，公安機(jī)關(guān)必須以包容的心態(tài)面對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化，適當(dāng)向社會(huì)分權(quán)，鼓勵(lì)社區(qū)中的自主力量對(duì)治安防控的參與，并且完善與其他警務(wù)部門的合作機(jī)制以及對(duì)社區(qū)民警的保障制度。同時(shí)，社區(qū)警務(wù)的工作改革要以社區(qū)自我管理為依托，充分利用和開發(fā)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本；社區(qū)民警要切實(shí)融入社區(qū)生活，注重情感投入，提升個(gè)人的綜合素質(zhì)，尋求有效的工作方法。只有這樣，社區(qū)警務(wù)才可以最大程度地發(fā)揮應(yīng)有的效力。

（三）嘗試社會(huì)化警務(wù)

社會(huì)化警務(wù)是我國推進(jìn)警務(wù)改革的重點(diǎn)問題。當(dāng)前，許多地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了一些社會(huì)化警務(wù)的嘗試，并取得了一些積極的效果。例如，將保安服務(wù)的職能交由市場(chǎng)開展；組織維持交通安全的志愿者警察；完善輔助警力的使用制度等。但總體上看，目前的改革舉措扔存在著需要完善的方面。

首先，公安機(jī)關(guān)必須明確社會(huì)化警務(wù)的具體內(nèi)容，即哪些警務(wù)工作可以開展合作，哪些警務(wù)工作需要由專業(yè)的警察部門進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，公安部門還要建立相應(yīng)的權(quán)責(zé)制度，切實(shí)使相關(guān)參與者承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，避免責(zé)任不清導(dǎo)致工作被動(dòng)。其次，借鑒第三方警務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，我國的社會(huì)化警務(wù)在實(shí)踐時(shí)可以通過說服的方式引導(dǎo)其他力量對(duì)警務(wù)活動(dòng)進(jìn)行參與，但在必要時(shí)，也可以以法律為依據(jù)強(qiáng)制合作者進(jìn)行配合。其三，我國的社會(huì)化警務(wù)多是由公安機(jī)關(guān)依靠行政手段推行的，這就容易引發(fā)腐敗問題。針對(duì)這一現(xiàn)象，公安部門必須做好制度設(shè)計(jì)，保證相關(guān)的工作透明公正。同時(shí)，也要引入競爭機(jī)制，依靠市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力優(yōu)化警務(wù)服務(wù)的質(zhì)量。最后，目前我國社會(huì)化警務(wù)的類型還較為單一。公安機(jī)關(guān)可以與其他相關(guān)政府部門展開合作，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制；也可以與群眾志愿者組織建立聯(lián)系；還可以主動(dòng)發(fā)動(dòng)群眾參與公益性的警務(wù)活動(dòng)，培養(yǎng)參與力量。

（四） 開展協(xié)商決策

在現(xiàn)代國家，政府決策應(yīng)該以民主的方式進(jìn)行的，即群眾的要求和愿望應(yīng)該是政府決策的依據(jù)。這種決策方式的背后實(shí)際上蘊(yùn)含著一個(gè)基本的理念：只有公民自身才能真正了解自身的需求，才能做出符合自身利益的選擇。在實(shí)際工作中，實(shí)現(xiàn)這種理念的途徑較多，有投票、選舉、監(jiān)督、抗議等。但近年來，民主協(xié)商的方式備受推崇，成為提升決策民主化的重要方式。按照當(dāng)前的民主理論，一般認(rèn)為，選舉與投票是選擇決策者的過程，而協(xié)商則關(guān)注民眾對(duì)決策過程的真實(shí)參與。它倡導(dǎo)通過平等的方式形成公共決策、協(xié)調(diào)各方利益，謀求社會(huì)和諧[11]。

我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程，伴隨著群眾民主意識(shí)的提升，與此相應(yīng)，政府在決策時(shí)也要為群眾參與提供多種途徑，公安部門尤為如此?？梢哉f，公安工作在根本上就是群眾工作，這一點(diǎn)不但體現(xiàn)為警察與公眾進(jìn)行的日?；?dòng)十分頻繁，還體現(xiàn)為警務(wù)工作與群眾的基本利益息息相關(guān)。這就使得，警務(wù)實(shí)踐可以較為容易地吸引民眾就有價(jià)值的議題進(jìn)行協(xié)商。在協(xié)商過程中，人們可以對(duì)相關(guān)議題提出自己的意見。這就使得公安部門可以對(duì)不同的意見進(jìn)行斟酌，吸納它們的有益因素，最終整合出一套為民眾普遍認(rèn)同的實(shí)施方案。這樣，公安決策不但可以充分地吸收民眾的智慧，提升決策的質(zhì)量，還可以最大程度地降低決策者主觀判斷失誤可能引發(fā)的決策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。另外，協(xié)商本身不但體現(xiàn)了民眾對(duì)公安工作的支持，也使民眾對(duì)決策結(jié)果有一種責(zé)任感，進(jìn)而使民警在執(zhí)行決策時(shí)能較為容易地受到民眾的幫助。

總之，協(xié)商決策對(duì)公安工作的益處是全方位的，參照日本交番制警務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，這些益處會(huì)使公安工作在良性軌道不斷運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國的公安決策有時(shí)候是由領(lǐng)導(dǎo)者按照個(gè)人判斷做出的。這種決策模式在一些境況下是必須的，但并不適用于常規(guī)性決策。因此，在決策機(jī)制上，公安機(jī)關(guān)必須以繼續(xù)推進(jìn)民眾對(duì)決策的協(xié)商參與為導(dǎo)向，動(dòng)員民警主動(dòng)組織群眾對(duì)重要議題進(jìn)行深入探討，努力做到協(xié)商民主與高質(zhì)量決策的統(tǒng)一。

四、結(jié)語

基于政治學(xué)的視角，改革開放后，我國社會(huì)政治發(fā)展的基本邏輯是國家逐步向社會(huì)分權(quán)，推進(jìn)基層社會(huì)的民主自治，發(fā)展社會(huì)的自主力量。相比于過去，當(dāng)前的公共空間更為多元，民眾的公共意識(shí)更為明顯，社會(huì)參與形式更為豐富。這些現(xiàn)象表明社會(huì)性的自主力量在公共管理中正扮演著愈為重要的角色。而在另一方面，社會(huì)的多元性也使得政府治理的環(huán)境更為復(fù)雜，政府治理的績效也愈難保證。在此前提下，為了實(shí)現(xiàn)良善治理，政府必須轉(zhuǎn)變治理方式，與其他形式的社會(huì)參與者進(jìn)行協(xié)同治理。

公安機(jī)關(guān)作為政府的重要部門，是社會(huì)治理的關(guān)鍵一環(huán)。與其他政府部門一樣，它也需要在新的社會(huì)條件下走協(xié)同治理之路，開展治理型警務(wù)。通過考察澳大利亞的第三方警務(wù)、英國的社會(huì)化警務(wù)以及日本的交番制警務(wù)，可以發(fā)現(xiàn)，這些警務(wù)模式都是為了解決警察部門在特定的社會(huì)發(fā)展階段面對(duì)的公共治理危機(jī)而展開的，并且都很好地提升了自身的治理效果。在某種意義上，這些警務(wù)模式在實(shí)踐中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國當(dāng)前的公安改革具有寶貴的參考價(jià)值。具體講，我國治理型警務(wù)的開展要以轉(zhuǎn)變固有警務(wù)理念為首要任務(wù)，爭取從固有的改革思路解放出來，嘗試突破集權(quán)化的警務(wù)模式；要以社區(qū)警務(wù)為改革抓手，充分改善其工作模式，密切同社區(qū)居民的聯(lián)系；要逐步開展社會(huì)化警務(wù)工作，注重相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)關(guān)注對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，抑制腐敗發(fā)生。在決策時(shí)，要采取協(xié)商民主的方式，尊重民情民愿，引導(dǎo)民眾主動(dòng)參與決策的制定。只有這樣做，公安部門才可以最大程度地優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，緩解工作負(fù)擔(dān)，提升治理績效。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：5.

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[4][澳]梅熱羅爾，[澳]蘭斯莉.第三方警務(wù)[M].但彥等，譯.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2012：2.

[5][澳]梅熱羅爾，[澳]蘭斯莉.第三方警務(wù)[M].但彥等，譯.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2012：145.

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[8]公安部治安管理局.中外社區(qū)警務(wù)[M].北京：社會(huì)出版社，2003：279.

[9][美]皮克.社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略與實(shí)踐[M].劉宏斌，譯.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2011：345.

[10]公安部治安管理局.中外社區(qū)警務(wù)[M].北京：中國社會(huì)出版社，2003：171.

[11]燕繼榮.國家治理及其改革[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：212.

The Experience and Enlightenment of Foreign Governance Policing

Xuxiao
（People’s Public Security University of China,Beijing,100038）

Governance policing is a kind of police model which is coordinated by multiple subjects. In theory, it can be regarded as the reform measures to be carried out by the public security organs in dealing with the crisis caused by the social transformation. In reality, the performance of policing in dif f erent countries is dif f erent. Among them, the third-party policing，the policing privatization in England and the community policing in Japan are more representative.The practical experience of these countries tells us that China's governance policing practice should focus on changing the concept of policing, improving community policing, deepening social policing and guiding people to participate in consultation.

governance; policing; third-party policing; social police; community policing.

D631

A

1008-5750(2017)03-0034-(10)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.03.004

2017-02-26 責(zé)任編輯：何銀松

許曉（1991—），男，漢族，中國人民公安大學(xué)2015級(jí)研究生，研究方向：公安管理學(xué)、政治學(xué)理論。