我國“營改增”對財政體制改革影響研究

沈韻　沈新祥

【摘 要】 自2012年1月1日試點的“營改增”無論是對微觀經(jīng)濟還是宏觀經(jīng)濟都產(chǎn)生了重大影響，它有助于加快轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式，對于經(jīng)濟發(fā)展具有積極作用；同時也拉開了我國財稅體制改革序幕，帶動了整個財稅體制改革。本文從試點企業(yè)行業(yè)分析了“營改增”所帶來的積極影響，從地方政府財政收支方面分析了“營改增”所帶來的消極影響，并提出如何解決地方政府財政壓力、調(diào)整地方與中央財政關(guān)系等建議。

【關(guān)鍵詞】 營改增 稅制改革 財政體制

一、關(guān)于“營改增”的理論分析

1、什么是“營改增”

“營改增”即營業(yè)稅改增值稅。2011年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)營業(yè)稅改征增值稅試點方案。從2012年1月1日起，在上海的部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和交通運輸業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點。同年8月1日起至年底，國務(wù)院將營改增試點擴大到10省市。截止到2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。2013年12月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，決定從2014年1月1日起，鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)將納入營業(yè)稅改征增值稅試點，至此交通運輸業(yè)已經(jīng)全部納入增值稅征收范圍。

2、“營改增”的意義

第一，“營改增”的改革有利于稅收制度的完善。增值稅具有稅收中性的優(yōu)點，可是增值稅和營業(yè)稅的并行中斷了增值稅環(huán)環(huán)抵扣的鏈條，不利于增值稅優(yōu)點的發(fā)揮。若想充分利用好增值稅的這一中性效應(yīng)，最好就是擴寬增值稅的稅基，讓其能夠包含所有的商品和服務(wù)。實際上，在我國現(xiàn)行稅制中增值稅征稅范圍（銷售和進口貨物，提供加工及修理修配勞務(wù)）還是比較狹窄，致使經(jīng)濟運行中增值稅的抵扣鏈條被截斷，稅收中性效應(yīng)的優(yōu)勢難以凸顯。

第二，“營改增”的改革有利于稅收的征管。兩套稅制并行造成稅收征管實際征收過程中的一些困擾。伴隨著多樣化經(jīng)營模式和新的經(jīng)濟形式不斷地涌現(xiàn)，對稅負的課征和管理方面也提出了新的挑戰(zhàn)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，商品和服務(wù)捆綁銷售的方式越來越多，形式方面也是五花八門，要想準(zhǔn)確劃分商品與服務(wù)各自的比例也越來越困難，這為兩種稅收的劃分標(biāo)準(zhǔn)和實際征收增加了前所未有的障礙。同時隨著科學(xué)技術(shù)的進步與發(fā)展，大量傳統(tǒng)商品已經(jīng)服務(wù)化了，傳統(tǒng)意義上的商品與服務(wù)的區(qū)別也不再那么分明，兩者之間的界限也很難劃分清楚，所以到底是適用于營業(yè)稅還是增值稅，這是難以確定的。

第三，“營改增”的改革有利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在此之前，我國營業(yè)稅是以大部分第三產(chǎn)業(yè)為主要的課稅對象，增值稅是被排除在第三產(chǎn)業(yè)之外的，主要為第二產(chǎn)業(yè)。這對我國服務(wù)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生消極影響。這種影響主要表現(xiàn)在因為營業(yè)稅是對營業(yè)額全額征稅，且無法抵扣，使得企業(yè)為了避免重復(fù)征稅而向大而全的模式發(fā)展，從而扭曲企業(yè)在競爭中的生產(chǎn)和投資決策。同時，出口適用零稅率是國際上通用的做法，可是由于我國服務(wù)業(yè)適用的是營業(yè)稅，在出口時無法退稅，從而導(dǎo)致服務(wù)含稅出口，這樣同其他對服務(wù)業(yè)課征增值稅的國家相比，我國的服務(wù)出口在國際競爭中處于弱勢，不利于我國服務(wù)在國際市場的發(fā)展。

二、我國“營改增”存在的問題研究

1“營改增”制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題

首先，“營改增”制度剛剛實施，許多企業(yè)對新制度不明晰，在執(zhí)行過程中便會遇到法規(guī)不明確等問題。一是各個稅務(wù)所的專管員的回答都有所不同，因而企業(yè)在實際操作中很困惑，因而政府對政策解釋的權(quán)威性需要加強；二是不同部門之間的協(xié)調(diào)性也有待加強，稅制改革往往牽一發(fā)而動全身會涉及各個方面不同的部門；三是政府和企業(yè)溝通渠道的暢通性也需要加強。

2“營改增”制度試點后在宏觀和微觀出現(xiàn)的問題

此次稅制改革，從試點城市和試點行業(yè)的稅負情況也反映出許多問題。第一個總要問題就是解決地方政府財政支出和收入壓力，如何增加地方政府財政收入？改革后，地方財政收入大幅減少，政府支出又增加，中央和地方的財政關(guān)系該如何調(diào)整。第二就是同是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為什么有的企業(yè)稅負降低了？有的卻上升了？對于稅負增加的企業(yè)政府應(yīng)該如何鼓勵這類企業(yè)或行業(yè)使其繼續(xù)發(fā)展。第三怎么樣解決小規(guī)模納稅人重復(fù)征稅問題？小規(guī)模納稅人實行簡易征收不抵扣進項稅額的方式，依然存在重復(fù)征收的問題，增值稅不重復(fù)課稅的優(yōu)勢不能很好凸顯出來，從長遠來看也將影響企業(yè)的成長和發(fā)展，而“營改增”只起到減稅的作用，這就影響了增值稅稅收中性這一優(yōu)勢的充分發(fā)揮。第四“營改增”在全國范圍內(nèi)實行后，地方政府財政收入的空缺是否需要通過轉(zhuǎn)移支付手段來緩解地方財政的困難，尤其是對于中西部地區(qū)而言。改革后，中央、地方財權(quán)、財力分配問題等等，這些都是亟待解決的問題。

三、關(guān)于“營改增”影響研究

1、“營改增”對中央與地方財政關(guān)系的影響

將本屬于地方稅的營業(yè)稅改為屬于共享稅的增值稅，必然會影響到中央和地方財政的分配關(guān)系。為了使“營改增”改革試點的順利推行，試點方案中保持現(xiàn)行財政體制不變，規(guī)定將原歸屬于試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后依舊作為原歸屬地區(qū)的地方財政收入。這種方案既保持了中央與地方政府各自的利益又避免了中央與地方之間的財政關(guān)系方面調(diào)整的問題，促進改革的平穩(wěn)推行。但這種收入分配方式只是臨時性的過渡方案，并未能解決財政體制的深層次問題。從我國的分稅制本身來看，這種在增值稅基礎(chǔ)上增加的收入劃分方式是不規(guī)范的。在試點階段，改革的行業(yè)范圍較窄、涉及到的收入規(guī)模相對較低，使用這種過渡方案尚不會對整個財政體制產(chǎn)生根本性的影響。然而隨著改革逐步深入，覆蓋全部地區(qū)全部行業(yè)后原營業(yè)稅約15000億元的收入都采用這種方式分配給地方，這將加劇現(xiàn)行分稅制的不規(guī)范性，同時也會加大稅收收入管理的難度。

在“營改增”全面推行后，中央與地方財政關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整和改革，才能符合“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的要求，目前各界有著不同的改革設(shè)想 ：一是對增值稅的分享比例進行調(diào)整，即在原來中央地方75：25分成基礎(chǔ)上，下調(diào)中央的分享比例，上調(diào)地方的分享比例，具體比例根據(jù)測算數(shù)據(jù)來確定，以不影響地方既得利益為前提條件。二是綜合調(diào)整相關(guān)稅種的收入歸屬和分享比例。三是改革其他稅種并進行綜合調(diào)整。例如，消費稅、資源稅、房產(chǎn)稅等都有改革的空間和增收的潛力。四是新設(shè)稅種，替代營業(yè)稅作為地方財政主體稅種地位。譬如，設(shè)置一個零售環(huán)節(jié)的銷售稅，替代營業(yè)稅。

3、“營改增”對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域的一場重大變革，將貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程和各個領(lǐng)域中，而當(dāng)前實施的“營改增”制度對于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變正是起著積極促進作用。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，必須以提高發(fā)展的質(zhì)量與效益作為核心任務(wù)，深化產(chǎn)業(yè)分工，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，全面提高自主創(chuàng)新能力，提高資源配置效率，提升國民經(jīng)濟競爭力。

“營改增”對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，主要是結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)，分工深化效應(yīng)。

第一，結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)。我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中仍然存在結(jié)構(gòu)矛盾，主要表現(xiàn)在需求結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、出口結(jié)構(gòu)不平衡等方面?！盃I改增”改革正好給經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性的調(diào)整帶來積極影響。它主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)、需求結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)等方面。

（1）實施“營改增”，可以消除商品和勞務(wù)流通中的重復(fù)征稅，完善增值稅抵扣鏈條，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作。以打通二、三產(chǎn)業(yè)增值稅抵扣鏈條的方式，鼓勵企業(yè)增加投資、加快技術(shù)改造，用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備改造企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)、工藝流程、市場營銷和企業(yè)管理環(huán)節(jié)，全面提升工業(yè)層次和水平。由于“營改增”改革突破了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅制瓶頸，減少了產(chǎn)業(yè)分工細化帶來的重復(fù)征稅問題，促使企業(yè)主動將生產(chǎn)性服務(wù)外包，這樣加速了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的分離和高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，促進了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使我國逐漸形成以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式。

（2）我國的結(jié)構(gòu)需求主要表現(xiàn)在投資與消費關(guān)系方面的不平衡。經(jīng)濟增長過度依靠投資和出口，消費對經(jīng)濟增長的拉動作用相對較弱?！盃I改增”的實施，不僅減少個別企業(yè)的稅負，更重要的是它的連帶性減稅。納稅人在購買應(yīng)稅商品和服務(wù)時所產(chǎn)生的進項稅額可以抵扣，可以實現(xiàn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等相關(guān)行業(yè)的整體減稅，從而引導(dǎo)需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善。

第二，分工深化效益。主要體現(xiàn)一是制造業(yè)主輔分離的促進效應(yīng)，“營改增”可以改變大部分生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)內(nèi)化于第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的情況，有利于實現(xiàn)主輔分離，促進一些研發(fā)、設(shè)計、營銷等內(nèi)部服務(wù)環(huán)節(jié)從主業(yè)抽離出來，成為效率更高的創(chuàng)新主體，提高產(chǎn)業(yè)能級，實現(xiàn)主業(yè)更聚焦，輔業(yè)更專業(yè)，促進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。二是生產(chǎn)性服務(wù)精細化效應(yīng)，實行“營改增”可以避免營業(yè)稅重復(fù)征收，從稅制上解決了企業(yè)“大而全”、“小而全”問題，促進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的精細化發(fā)展。三是產(chǎn)品內(nèi)分工的催化效應(yīng)，此次稅制改革可以以促進價值鏈跨區(qū)域重組，從上述分析可知，服務(wù)業(yè)縱深、精細化發(fā)展可使我過在國際產(chǎn)品分工體系內(nèi)的競爭力增強，這樣就改變我國在國際分工低端增值率有所提升，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)競爭力增強，使我國逐漸由制造業(yè)聚集地轉(zhuǎn)為生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的聚集地。

四、促進“營改增”的財政體制改革建議研究

1、提高地方稅收收入

首先，“營改增”雖減少了地方財政收入來源，但同時也為其他稅種的增稅提供了空間。比如對財產(chǎn)稅、環(huán)境稅等綠色稅種進行增稅，減少“營改增”導(dǎo)致的地方財政壓力。根據(jù)國家統(tǒng)計，我國財產(chǎn)稅占全稅收的比例不到10%，而向美國、加拿大、英國等發(fā)達國家其財產(chǎn)稅占地方稅收收入的比例均在80%以上，在澳大利亞這一比例高達99%。因而若想提高地方財政收入將財產(chǎn)稅設(shè)置成地方財政收入的主要來源是可行的。其次，提高地方財政收入占全國財政總收入的比例。在征收管理上，改革后增值稅收入都可由國稅機關(guān)統(tǒng)一負責(zé)。地稅系統(tǒng)會在稅制、征收方式不變的情況下淪為“收費”單位。若仍維持之前的稅收收入的分配比例，將導(dǎo)致中央政府調(diào)控能力的減弱。中央政府沒有必要過于將財權(quán)、財力集中于自己身上。

2、擴大增值稅行業(yè)征稅范圍

根據(jù)稅收中性的原則，增值稅應(yīng)盡量擴大稅基和征收范圍。1948年法國也進行過“營改增”改革，耗用七年時間對工業(yè)、生產(chǎn)、批發(fā)、零售環(huán)節(jié)、農(nóng)業(yè)和提供勞務(wù)服務(wù)實行廣泛征收并取得改革的成功。后來，美國還有歐共體（現(xiàn)稱歐盟）都相繼實施增值稅“擴圍”沿用至今。因而我國在繼上海、廣州、江蘇等地的改革之后，接下來的改革應(yīng)當(dāng)進一步擴大增值稅所征收的范圍，最終演變到將流通中全部的商品和勞務(wù)都劃分至征稅范圍，徹底取消營業(yè)稅的征管。否則，營業(yè)稅只征不扣的稅收機制對增值稅的道道征稅、環(huán)環(huán)扣稅的機制會直接破壞增值稅的征扣鏈條，不利于增值稅稅收中性功能的發(fā)揮。增值稅“擴圍”的改革應(yīng)該遵守平穩(wěn)過渡、分步實施的原則逐步開展實施。

4、規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度

目前，我國東西部差距繼續(xù)拉大，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題?！盃I改增”實施后對西部省市的地方財政收入的影響會更大，因此要想使改革順利平穩(wěn)推行，協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，縮小各地之間的差距。中央政府應(yīng)該針對這些結(jié)癥規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。對現(xiàn)行試點省市的試點結(jié)果已經(jīng)出來，中央政府可對其試點結(jié)果進行分析和推算，衡量地方財政被削弱的程度，再考慮是否需要實施轉(zhuǎn)移支付手段來解決地方政府的財政難題。實施轉(zhuǎn)移支付手段的省市要明確規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，省級財政部門應(yīng)明確對市地級財政的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，進而來規(guī)范省級財政向市地級地方財政的二次轉(zhuǎn)移支付。為保證財政資金的正確使用，地方政府要將獲得的轉(zhuǎn)移款項納入地方財政的預(yù)算，方便接受地方人大的監(jiān)督。

實行“營改增”目的是提高稅制度對經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)程度，減輕居民企業(yè)的稅收負擔(dān)和調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)，以滿足經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅制改革需求，并有效解決重復(fù)征稅問題，完善財政體制和彌補稅收體制的不足。從表面數(shù)字上看改革會使得國家的財政收入降低，但從發(fā)展的眼光看它可以促進我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，增加我國內(nèi)在動力，能夠在全球化經(jīng)濟中提高我國產(chǎn)品和服務(wù)的競爭力?！盃I改增”拉開我國財政體制改革的序幕，其目的僅僅是促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，更是對我國中央與地方政府職能的重新配比。通過優(yōu)化財政稅制來劃分財權(quán)、事權(quán)和財力，來順應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，順應(yīng)全球國際化經(jīng)濟的發(fā)展。