基本公共服務(wù)質(zhì)量：分層概念與評估框架

謝星全+劉戀

摘要：依循質(zhì)量概念在不同理論范式關(guān)注的利益焦點(diǎn)，賦予基本公共服務(wù)質(zhì)量以分層概念：新公共管理語境重視個(gè)體滿意和理性選擇的微觀質(zhì)量；新公共服務(wù)語境追求公共利益和價(jià)值規(guī)范的宏觀質(zhì)量。文章

采用全國大規(guī)模調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示：基本公共服務(wù)的宏觀質(zhì)量能提升基本公共服務(wù)的微觀質(zhì)量，表現(xiàn)在嵌入社區(qū)或村層面的價(jià)值規(guī)范——公共利益能促進(jìn)個(gè)體基本公共服務(wù)滿意度，基本公共服務(wù)微觀質(zhì)量能推動基本公共服務(wù)需求的內(nèi)容變遷，表現(xiàn)為個(gè)體不同內(nèi)容的公共服務(wù)滿意度會誘發(fā)基本公共服務(wù)的不同需求?？梢哉J(rèn)為，是“公共利益”等價(jià)值理性而不是“顧客滿意”等工具理性更符合行政倫理和政策預(yù)期。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)質(zhì)量；情境性；層次性；評估；分層線性回歸

中圖分類號：D63143 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）04-0122-09

近年來，基本公共服務(wù)質(zhì)量的研究存在不同理論范式的“張力”。具言之，在價(jià)值追求層面，“工具理性”與“價(jià)值理性”走向兩個(gè)極端[1]；在評估途徑層面，形成“應(yīng)該是什么”和“現(xiàn)實(shí)是什么”的區(qū)隔；在技術(shù)運(yùn)用層面，整合“定量方法”與“定性方法”的混合研究少見；在評價(jià)數(shù)據(jù)層面，“客觀指標(biāo)”與“主觀評估”各行一邊；在評價(jià)對象層面，“顧客導(dǎo)向”與“公民身份”多有爭端。因此，凡是借助公共服務(wù)完成的事情，幾乎都有貼上“質(zhì)量”標(biāo)簽的沖動，基本公共服務(wù)質(zhì)量作為一個(gè)包羅萬象而又空無一物的政策概念與評估術(shù)語[2]，存在“碎片化”“單一化”“模糊化”“靜態(tài)化”等弊端，難以形成統(tǒng)一規(guī)范性分析框架和學(xué)術(shù)話語體系。

結(jié)合新公共服務(wù)理論，依循公共行政在不同決策環(huán)境關(guān)注的利益面向，賦予基本公共服務(wù)質(zhì)量概念以“情境性”和“層次性”特征，從規(guī)范和實(shí)證層面提煉基本公共服務(wù)質(zhì)量的分層概念，并采用全國大規(guī)模調(diào)查數(shù)據(jù)，考察基本公共服務(wù)質(zhì)量的層次關(guān)系與銜接機(jī)制。這些結(jié)論運(yùn)用于基本公共服務(wù)質(zhì)量的起點(diǎn)、過程、結(jié)果和價(jià)值追求，可以形成基本公共服務(wù)質(zhì)量評估的分層模型。

一、文獻(xiàn)回顧

基于研究需要，可以從質(zhì)量管理、績效管理、公民滿意度評估等層面描述國內(nèi)外關(guān)于公共服務(wù)評估的異同點(diǎn)。

在質(zhì)量管理層面，工業(yè)生產(chǎn)和管理控制領(lǐng)域的技術(shù)參數(shù)，如產(chǎn)品的安全性、壽命、性能、瑕疵率、重量、型號、款式、外觀、密度、尺寸等是質(zhì)量管理的關(guān)鍵評估指標(biāo)。主要借鑒計(jì)算機(jī)仿真、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、實(shí)驗(yàn)?zāi)M等技術(shù)保障產(chǎn)品或服務(wù)的“有形”質(zhì)量，特別關(guān)注產(chǎn)品生產(chǎn)的過程控制和流程管理等。

在績效管理領(lǐng)域，重塑政府等行政改革運(yùn)動積極倡導(dǎo)運(yùn)用工商管理技術(shù)和方法評估行政服務(wù)績效。例如行政服務(wù)流程的透明化、公開化、程序化、簡便化；服務(wù)內(nèi)容的準(zhǔn)確化、同質(zhì)性、異質(zhì)性；服務(wù)技術(shù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、市場化；行政服務(wù)產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)、效率、效能和公平；服務(wù)決策的民主化、科學(xué)化、合法化、合理化和制度化；行政服務(wù)主體態(tài)度的親和性、廉潔性、責(zé)任性、公益性、合作性、參與性、學(xué)習(xí)性等維度。內(nèi)容范圍不僅涉及一般公共服務(wù)，還包括政府政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會管理職能等評估內(nèi)容，混淆行政服務(wù)與基本公共服務(wù)是降低質(zhì)量評估效度的主要缺陷。在評價(jià)主體方面，一般采取政府評價(jià)為主，專家學(xué)者積極參與，同時(shí)與少數(shù)公眾評價(jià)相結(jié)合的評估途徑；在具體技術(shù)層面，主要采取公共財(cái)政指標(biāo)和主觀評價(jià)相結(jié)合的綜合指數(shù)法此處的綜合指數(shù)法主要有泰爾指數(shù)法、標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)法、熵值法、層次分析、模糊綜合評價(jià)等途徑計(jì)算的綜合性指數(shù)等。。

在公民滿意度領(lǐng)域，民主公民權(quán)和新公共服務(wù)倡導(dǎo)的公民參與等規(guī)范性價(jià)值深刻影響公共政策議程和公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)運(yùn)動。借鑒市場調(diào)查和顧客滿意度模型的指標(biāo)和方法是公共服務(wù)評價(jià)的主流趨勢。如舒適性、友好性、可持續(xù)性等顧客消費(fèi)心理的“軟指標(biāo)”，關(guān)注的重心不再局限于生產(chǎn)、過程或結(jié)果等單一環(huán)節(jié)，而是關(guān)注服務(wù)不同特征屬性、顧客不同時(shí)點(diǎn)的需求體驗(yàn)、服務(wù)關(guān)系、服務(wù)層次等多視角、多維度的整體動態(tài)性評價(jià)，代表性的評估方法有結(jié)構(gòu)方程模型（SEM）、OLS估計(jì)、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）、田野實(shí)驗(yàn)（field experiment）和面板技術(shù)（panel estimator）等工具的運(yùn)用，比較著名的評估模型有顧客感知型（SERVQUAL）、期望不一致模型（expectancy-discomfort）、歐洲關(guān)鍵事件調(diào)查（CIT）、實(shí)驗(yàn)情景模擬（the experimental simulation）等（表1）。

二、基本公共服務(wù)質(zhì)量：系統(tǒng)的概念與分析框架

綜合國內(nèi)外已有研究成果，新公共服務(wù)質(zhì)量是一個(gè)相關(guān)性和層次性的概念。相關(guān)性表現(xiàn)在概念隨著服務(wù)提供者和用戶在相關(guān)組織層級不同地位發(fā)揮作用不同，層次性體現(xiàn)為概念隨著主客體關(guān)注的不同問題面向而變化[3]。

（一）基本公共服務(wù)質(zhì)量的情境性與層次性

1.個(gè)體滿意度是新公共管理語境的微觀質(zhì)量

在新公共管理語境，基本公共服務(wù)的對象是顧客。在此語境下，新公共管理倡導(dǎo)的公共服務(wù)民營化凸顯了公共服務(wù)的效率、產(chǎn)出等市場利益導(dǎo)向。公共服務(wù)的生產(chǎn)主體（企業(yè)）與購買主體（顧客）在平等互惠的基礎(chǔ)上以貨幣為媒介，實(shí)現(xiàn)商品的交換價(jià)值。但是，民營化暗示市場企業(yè)要遵循市場價(jià)格機(jī)制，即盡可能地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)利潤最大化是企業(yè)決策的理性邏輯。但是由于信息不對稱、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的弊端，導(dǎo)致企業(yè)增加公共服務(wù)利潤的途徑是盡可能地讓顧客滿意，而不是促進(jìn)由公共服務(wù)“公共性”所決定的“消費(fèi)的非排他性”和“收益的非競爭性”。此時(shí)，公共服務(wù)是滿足分散、獨(dú)立、具有不同偏好和市場購買力的顧客需求的私部門產(chǎn)品，公共服務(wù)的產(chǎn)出和結(jié)果基于私人利益之上的個(gè)人需要，從根本上區(qū)別根植于社區(qū)共同需求和社會公共需求的純公共產(chǎn)品[4]。在新公共管理語境，以追求“用戶滿意”為代理指標(biāo)的“公共服務(wù)滿意度”是企業(yè)提高公共服務(wù)利潤，滿足消費(fèi)需求，改善公共服務(wù)質(zhì)量的主要途徑。

新公共管理選擇基本公共服務(wù)微觀質(zhì)量指標(biāo)的價(jià)值意義與其管理主義哲學(xué)追求效率的工具理性直接相關(guān)。原因有三：一是關(guān)注個(gè)體需求被滿足程度——公共服務(wù)滿意度指標(biāo)，可以增加公共服務(wù)的產(chǎn)出、利潤和效率，還可擴(kuò)大公共服務(wù)內(nèi)容的選擇范圍，促進(jìn)基本公共服務(wù)產(chǎn)出多樣化，滿足個(gè)體多元、多層次服務(wù)需求，擴(kuò)展公共服務(wù)的“使用價(jià)值”；二是能節(jié)約政府行政成本，讓政府以結(jié)果（效率等）而不是以過程（如行政審批等）為導(dǎo)向，改善服務(wù)質(zhì)量，重塑公共服務(wù)職能，建成服務(wù)型政府；三是聚焦微觀層次的私部門利益有助于發(fā)揮市場、社會組織的積極性，不僅能減少政府和市場各自供給公共產(chǎn)品的弊端，還能發(fā)揮社會組織的公益性和獨(dú)立性優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府和市場等二元主體供給公共產(chǎn)品不足的缺憾，促成政府-市場-社會三方互動的公共服務(wù)協(xié)同治理格局，全面提升基本公共服務(wù)質(zhì)量。

2.公共利益是新公共服務(wù)語境的宏觀質(zhì)量

在新公共服務(wù)語境，基本公共服務(wù)的范圍是社區(qū)或村，對象是基本公共服務(wù)供給的末端——基層自治單位的社區(qū)公民或村民。中國戶籍居民生活的基層自治組織是社區(qū)或村，是基本公共服務(wù)設(shè)施、資源、產(chǎn)出依附的基本公共治理空間，蘊(yùn)含著村或社區(qū)居民的共同利益。不同于微觀層次的市場目標(biāo)是建基于個(gè)人利益之上的原子式、碎片化需求，基本公共服務(wù)的宏觀層次則建基于社區(qū)或村的共同利益之上，滿足本社區(qū)或村居民的公共需求。宏觀層次的公共利益是社區(qū)或村共同利益的集體意識，是整合不同經(jīng)濟(jì)社會背景和人口特征后全體居民的全部利益，通過民主協(xié)商和自治途徑達(dá)成的社區(qū)或村的共同利益，應(yīng)該包涵社會底層、弱勢群體、少數(shù)民族等群體的恰當(dāng)利益。此時(shí)公共利益是社區(qū)或村層面的決策道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，是基層自治或治理秩序的價(jià)值規(guī)范[5]。宏觀的價(jià)值規(guī)范對個(gè)體認(rèn)知和行為具有道德約束作用，集中表現(xiàn)為“善優(yōu)先于權(quán)利”的社群主義價(jià)值觀[6]。在此層面，社區(qū)或村的公共利益是維系個(gè)人利益的基礎(chǔ)，是保障個(gè)體合法權(quán)利的道德前提。這些價(jià)值不依賴公共服務(wù)產(chǎn)生過程，但決定了服務(wù)結(jié)果如何產(chǎn)生[6]。社區(qū)或村的價(jià)值規(guī)范——公共利益，不能憑借理性選擇的市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，而是政府與公民在信任與合作的基礎(chǔ)上就共同利益進(jìn)行對話與合作的結(jié)果[7]，這正是關(guān)注基層自治組織改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的特殊價(jià)值所在。

新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)公共利益在公共服務(wù)供給的支配地位與政治哲學(xué)關(guān)注民主、參與和公共善等價(jià)值哲學(xué)有關(guān)。一方面，公共利益能最大限度地代表絕對多數(shù)的利益，既能迎合最大多數(shù)人的最大利益的功利主義原則，也是彰顯最小最大化分配的正義規(guī)則。進(jìn)而可以保障底層群眾、弱勢群體、平民百姓、邊疆居民和少數(shù)民族利益在基層自治組織決策中的恰當(dāng)分量[8]。第二，宏觀層次的基本公共服務(wù)是社區(qū)或村基層群眾自治的整體價(jià)值規(guī)范，具有“自我管理，自我教育，自我服務(wù)，自我監(jiān)督”的制度功能，表征為基本公共服務(wù)的供給鏈具有公民參與和自治的民主價(jià)值，鼓勵(lì)公民參與基本公共服務(wù)提供、分配、獲得和享用等供給鏈，才能讓社區(qū)或村的共同利益蘊(yùn)含個(gè)人合法利益和保障少數(shù)群體的利益表達(dá)權(quán)利，計(jì)算出利益的“最大公約數(shù)”，能保障全體居民共享公共服務(wù)改革成果，增強(qiáng)全體居民的獲得感、幸福感、安全感和公平感。

（二）基本公共服務(wù)質(zhì)量的銜接機(jī)制：公共利益對個(gè)人利益的正向牽引

厘清基本公共服務(wù)質(zhì)量在不同行政情景與理論范式的銜接機(jī)制是評判不同層次基本公共服務(wù)質(zhì)量“孰輕孰重”“孰先孰后”的邏輯起點(diǎn)?？梢試@主體職責(zé)、服務(wù)對象和不同層次的作用機(jī)制展開論述。

在主體職責(zé)層面，基本公共服務(wù)是典型的公共產(chǎn)品，決定了基本公共服務(wù)的提供者是政府而不是市場或社會。因此，政府必須在提供公共服務(wù)時(shí)對更大范圍和更長遠(yuǎn)的公共利益負(fù)責(zé)，而不是對效率、利潤和顧客滿意度負(fù)責(zé)[9]。

在服務(wù)對象層面，基本公共服務(wù)的對象是基于政治身份并關(guān)注共同利益的公民，而不是經(jīng)濟(jì)身份以私人利益為中心的顧客[10]。公民以追求公共利益為導(dǎo)向，主張就社區(qū)共同利益與政府對話與合作，從而肩負(fù)公共產(chǎn)品的成本——稅收，增進(jìn)社區(qū)共同利益，還能避免統(tǒng)治者侵犯公民合法利益，增強(qiáng)政府政策的公平性、民主性[11]。而顧客則沒有共同的集體目標(biāo)，顧客不是社區(qū)或村委政治權(quán)力的享有者和責(zé)任的承擔(dān)者，追求個(gè)人利益是其社會行動的基石，顧客不同于公民的原因是前者傾向于消費(fèi)產(chǎn)品，而后者是共享服務(wù)[12]。因此，顧客在市場產(chǎn)品之間進(jìn)行購買實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，而公民通過集體性的納稅去承擔(dān)公共服務(wù)的成本，這意味著企業(yè)可以通過調(diào)整價(jià)格或產(chǎn)品質(zhì)量讓顧客滿意，而政府卻只能通過對話與合作來促進(jìn)共同利益[13]。說明改進(jìn)公共服務(wù)的問題不能停留在滿足“顧客需求”的層次，更應(yīng)關(guān)注公共事務(wù)的權(quán)力在政府與公民之間的分配情況[14]。

在不同質(zhì)量層次的作用機(jī)理方面，微觀層次的理性選擇機(jī)制與宏觀層次的價(jià)值規(guī)范是提升質(zhì)量的不同途徑。在新公共管理語境的微觀層次，以公共選擇、委托-代理、市場競爭等私部門管理方法和技術(shù)是提升產(chǎn)品質(zhì)量和個(gè)人利益的最優(yōu)化途徑?；ダ?、競爭和博弈等是理性人的基本行動邏輯[15]。在新公共服務(wù)語境，提倡對話與合作，關(guān)心他人恰當(dāng)利益和社區(qū)共同利益等民主參與價(jià)值是社區(qū)或村層面的道德規(guī)范，致力于增進(jìn)社區(qū)或村的社會凈福利是公民社會的良好愿景[16]。在新公共服務(wù)語境，公民通過積極參與基本公共服務(wù)提供、分配、獲得和享用等服務(wù)鏈，雖然不能讓每位個(gè)體都能獲得等量的利益，但是能讓每一位公民都被平等地政治對待[17]。

三、問題提出與理論假設(shè)：基本公共服務(wù)質(zhì)量何以表征

（一）公共利益是基本公共服務(wù)的宏觀質(zhì)量

如果不承認(rèn)公共利益的作用，認(rèn)識公共服務(wù)的深度和廣度便不可能[18]。公共利益是根據(jù)所有公民的利益和社會所公認(rèn)的價(jià)值概念對某一情景的最佳回應(yīng)[8]。這種最佳情景被認(rèn)為是，政治體系應(yīng)該追求利益在全體公民中的公平分配，雖然不表示所有人都有權(quán)享有相同的或同樣的利益，但卻說明每一個(gè)公民都應(yīng)該受到公平對待[19]。

結(jié)合新公共服務(wù)理論規(guī)范的相關(guān)研究，可以提煉出基本公共服務(wù)宏觀質(zhì)量——公共利益的維度劃分。

1.充足性

“充足性”是指基層群眾自治單位——社區(qū)和村提供的基本公共服務(wù)的數(shù)量是否充足，意指供需匹配和規(guī)模效率。主要有三個(gè)方面的內(nèi)容：一是供給是否少于需求；二是供給是否高于需求；三是供給是否匹配需求。社區(qū)和村層面提供的公共服務(wù)“充足程度”是公共服務(wù)供給鏈條的前端，承載基本公共服務(wù)質(zhì)量的數(shù)量需求，不僅是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)規(guī)模效率的關(guān)鍵，也是向“質(zhì)量”轉(zhuǎn)型的臨界條件。

2.均衡性

“均衡性”是指基層群眾自治單位——社區(qū)和村對公共服務(wù)分配過程是否均衡?；竟卜?wù)均衡性強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品分配的權(quán)利公平和資源公平，一方面能增進(jìn)貧困居民、底層群眾和弱勢群體等最不幸群體的凈福利，另一方面能最大限度減少“非選擇”等偶然因素對個(gè)人福利的影響。因此，均衡性是調(diào)控收入差距，減少貧富懸殊，抑制發(fā)展失衡，增進(jìn)公共利益的關(guān)鍵一環(huán)，是政府履行提供基本公共服務(wù)主體職責(zé)和承擔(dān)“兜底”責(zé)任的道德底線。