公益訴訟破解主體資格困境：檢察機(jī)關(guān)“替民告官”

霍思伊

檢察院被賦予提起公益訴訟的功能后，大量的案件可以通過(guò)訴前程序解決，既提高了行政救濟(jì)的效率，又有效節(jié)約了司法資源。

2017年6月27日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議以148票贊成、1票棄權(quán)的投票結(jié)果，表決通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，該決定自2017年7月1日起施行。

在修改后的兩部法律中，首次明確檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。這意味著，試點(diǎn)兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度全面實(shí)施。

檢察機(jī)關(guān)“為民請(qǐng)?jiān)浮?/h3>

這一制度的實(shí)施，主要涉及兩部法律兩個(gè)法條的修改。

修改后的民事訴訟法在五十五條下新增第二款，規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織起訴，或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不起訴的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

修改后的行政訴訟法第二十五條亦增加一款，規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

在2017年6月30日的發(fā)布會(huì)上，最高檢民事行政檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列介紹了試點(diǎn)兩年來(lái)的情況。他說(shuō)，試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)案件的不同特點(diǎn)，運(yùn)用支持起訴、督促起訴、訴前建議、提起訴訟、行政附帶民事公益訴訟等多種手段，共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件6527件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件860件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件1583件、食品藥品安全領(lǐng)域案件83件，案件覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域。

截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟挽回直接經(jīng)濟(jì)損失89億余元，其中，收回國(guó)有土地出讓金76億余元，收回人防易地建設(shè)費(fèi)2.4億余元，督促違法企業(yè)或個(gè)人賠償損失3億余元。

中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)教授應(yīng)松年告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)此前的行政訴訟，主要側(cè)重權(quán)利救濟(jì)和保護(hù)公民私人權(quán)益，是主觀訴訟，即只有當(dāng)個(gè)人的權(quán)益受到直接損害時(shí)才有資格提起訴訟。但在一些國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等侵害國(guó)家利益和公共利益的案件中，不存在特定的受害人，或者即使個(gè)人權(quán)利受到了侵害，也很難直接證明，因此無(wú)法通過(guò)訴訟制止損害?！霸谥袊?guó)，一直存在法定公益訴訟主體資格模糊的情況?！?/p>

胡衛(wèi)列指出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，彌補(bǔ)了行政公益訴訟的主體缺位，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，填補(bǔ)了行政訴訟法中缺少行政公益訴訟制度的空白。

西南政法大學(xué)教授劉藝表示，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，不是基于直接利害關(guān)系要件，而是基于訴訟擔(dān)當(dāng)職能，屬于廣義和客觀的“民告官”范疇。“屬為民請(qǐng)?jiān)?，這種訴訟類型被稱為客觀訴訟?！?/p>

她認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的出臺(tái)，源于近年來(lái)國(guó)家治理理念的變化，即從行政主導(dǎo)的國(guó)家治理體系，逐漸向行政和司法并重的治理方式轉(zhuǎn)變。

“國(guó)家希望通過(guò)提升司法治理的能力，更多地發(fā)揮司法治國(guó)理政的功效，于是從兩方面推動(dòng)改革，一是推動(dòng)法院行政審判工作的改革，二是推動(dòng)檢察院提起公益訴訟制度的改革。”

配套待完善

從2007年開始，武漢市洪山區(qū)的青菱湖一直被違法圍網(wǎng)圍欄養(yǎng)殖困擾。湖泊被污染，水體環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。但由于是歷史遺留問題，當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T多次監(jiān)管未見成效。

在檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政主管部門起訴后，相關(guān)違法行為人主動(dòng)配合行政執(zhí)法，積極整改。目前，青菱湖長(zhǎng)達(dá)345600米的圍欄圍網(wǎng)全部被拆除，投肥投餌養(yǎng)殖現(xiàn)象杜絕。

胡衛(wèi)列在前述新聞發(fā)布會(huì)上指出，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中，通過(guò)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)公益職責(zé)，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和積極性，而對(duì)不予整改的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，進(jìn)一步強(qiáng)化了訴前程序的督促效果。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年7月至2017年5月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，占比88%強(qiáng)。在訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法4358件，相關(guān)社會(huì)組織提起訴訟34件。在提起訴訟的案件中，人民法院判決結(jié)案222件，全部支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。

對(duì)一家化肥廠排污情況的專項(xiàng)檢查。修改后的民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等行為提起公益訴訟。

應(yīng)松年表示，由于檢察機(jī)關(guān)自身就是法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)訴前程序的設(shè)置，提醒和督促行政機(jī)關(guān)自糾。此前，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，如果行政機(jī)關(guān)不及時(shí)改正，缺乏強(qiáng)有力的后續(xù)措施對(duì)其制約。檢察官提起公益訴訟制度建立后，如果行政機(jī)關(guān)不予整改糾正，將面臨被檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政機(jī)關(guān)大多會(huì)進(jìn)行自糾。

華南師范大學(xué)政府改革與法治建設(shè)研究院院長(zhǎng)薛剛凌告訴《中國(guó)新聞周刊》：“檢察院通過(guò)訴訟的方式，可以把行政機(jī)關(guān)的違法或不作為行為公開化，無(wú)形中給了行政機(jī)關(guān)很大的壓力。”

劉藝指出，由于大量的案件可以通過(guò)訴前程序解決，因此這項(xiàng)制度既提高了行政救濟(jì)的效率，又有效節(jié)約了司法資源。

她說(shuō)，公益訴訟尤其是民事公益訴訟案件，調(diào)查取證難度大，需要建立侵權(quán)行為和損害后果之間的直接因果關(guān)系。相較一般的社會(huì)組織而言，檢察院有人才和專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)。

但薛剛凌也指出，檢察機(jī)關(guān)只有提起訴訟的權(quán)利，卻沒有調(diào)查核實(shí)權(quán)。作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，檢察院可以要求被調(diào)查機(jī)關(guān)配合取證，但缺乏剛性的強(qiáng)制調(diào)查措施。

試點(diǎn)單位之一、北京市門頭溝區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)楊淑雅此前曾坦言，一方面是公益訴訟的調(diào)查難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貪污瀆職犯罪案件;另一方面，公益訴訟案件辦理缺乏規(guī)范程序，案件類型新、界定范圍認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，檢察機(jī)關(guān)和法院辦理、審理難度大、效率低。

劉藝表示，無(wú)論對(duì)檢察機(jī)關(guān)、法院還是環(huán)保組織而言，公益訴訟都是新生事物。兩年間試點(diǎn)了849家基層、市級(jí)檢察院，但全國(guó)共有2000多家市級(jí)檢察院，大量的市級(jí)以下檢察院都沒有參與試點(diǎn)，對(duì)這一領(lǐng)域比較陌生。她建議加強(qiáng)民事行政部門的人才配置，讓更多檢察官向民行部門傾斜。

另外，多位受訪專家表示，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還需要一系列配套的程序和相關(guān)制度。比如建立公益訴訟資金專用賬戶，完善內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制，改造和完善訴訟代表人制度、舉證責(zé)任制度等。

劉藝告訴《中國(guó)新聞周刊》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，收集證據(jù)時(shí)會(huì)涉及鑒定費(fèi)和評(píng)估費(fèi)問題，目前檢察院在此類支出上還沒有單獨(dú)的財(cái)政資金支持。

劉藝說(shuō)，試點(diǎn)期間，部分檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合財(cái)政、法院、環(huán)保等相關(guān)部門，建立了公益訴訟資金專用賬戶，統(tǒng)一收取通過(guò)公益訴訟所獲得的賠償金，在各方的統(tǒng)一監(jiān)督下，將資金用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

應(yīng)松年建議，最高人民法院和最高人民檢察院在協(xié)商后，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)布更加細(xì)化的司法解釋，在程序上對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度進(jìn)行規(guī)范。