當前是設立中央政務區(qū)難得的歷史機遇

蔡如鵬

造成北京城市發(fā)展問題的深層次原因是功能太多，尤其是像東、西城區(qū)這樣的首都功能核心區(qū)，空間范圍本來就不大，中央政務服務功能和歷史文化名城保護功能就已經(jīng)足夠支撐這個區(qū)域的發(fā)展，完全沒有必要去構(gòu)建“大而全”的經(jīng)濟體系。推動東、西城合并，建立中央政務區(qū)，就是要厘清首都功能核心區(qū)的城市功能，破解因功能過度集中造成的“大城市病”。

有關北京將設立中央政務區(qū)的猜測，讓連玉明再次成為媒體追逐的對象。作為北京市知名的城市問題專家，連玉明率先公開提出了設立中央政務區(qū)的構(gòu)想。

他認為，隨著北京市行政副中心的建設和行政功能的逐步疏解，東、西城功能高度重合，分設兩區(qū)面臨重復建設、重復投入、重復消耗問題，再單獨設區(qū)已經(jīng)意義不大。同時，分設兩區(qū)的行政體制，對于歷史文化名城的整體性依然會造成嚴重影響和體制制約。

2015年中央將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，連玉明認為，這為北京老城重組提供了難得的歷史機遇。

在他看來，老城重組的意義已不再局限于北京，還在于與城市副中心、雄安新區(qū)共同形成“一核兩翼”的首都空間戰(zhàn)略布局，進而推動京津冀協(xié)同發(fā)展和以首都為核心的世界級城市群建設。

“2010年的行政區(qū)劃調(diào)整是不徹底的”

中國新聞周刊：你是國內(nèi)較早提出設立中央政務區(qū)的學者。你是什么時候產(chǎn)生這個想法的？從醞釀到提出，中間經(jīng)歷了哪些過程？

連玉明：2010年原東、西、文、武合并為東、西城區(qū)的時候，我就開始關注首都核心區(qū)功能優(yōu)化整合問題，對四區(qū)合并后首都核心區(qū)功能優(yōu)化整合的作用和效果進行了持續(xù)跟蹤研究。

2013年，我們參與了北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃研究工作，基于首都經(jīng)濟圈戰(zhàn)略，提出北京城市內(nèi)部功能要以臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設為契機，進行新一輪優(yōu)化重組，包括首都核心功能區(qū)強化中央政務功能、圍繞北京新機場建設強化區(qū)域性服務中心功能等思考。

2014年初，習近平總書記明確將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，2015年4月，中央政治局正式通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，在中央的新要求和京津冀協(xié)同發(fā)展的新形勢下，北京城市內(nèi)部功能優(yōu)化重組顯得尤為迫切。

在此期間，我們承擔了北京市西城區(qū)“十三五”規(guī)劃綱要的編制工作，隨著研究的不斷深入，越來越感覺到2010年的行政區(qū)劃調(diào)整是不徹底的，沒有從根本上破解一些阻礙北京城市發(fā)展的深層次問題。

一是行政區(qū)劃調(diào)整后的東、西城兩區(qū)存在功能高度重復的問題，重復規(guī)劃、重復建設、重復投入、重復消耗等問題比較突出;二是行政區(qū)劃調(diào)整后的東、西城兩區(qū)仍然沒有擺脫既要搞服務又要搞經(jīng)濟的矛盾，導致北京中心城區(qū)非首都功能仍在不斷聚集，“大城市病”愈演愈烈;三是行政區(qū)劃調(diào)整后，北京城市空間結(jié)構(gòu)沒有得到真正的優(yōu)化，資源沒有實現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。雖然東、西城區(qū)與原崇文、宣武區(qū)域一定程度上實現(xiàn)了均衡發(fā)展，但從全市范圍來看，南北發(fā)展不均衡的態(tài)勢沒有根本改變。

基于上述研究與思考，2015年，我在《首都核心功能與中央政務區(qū)建設》一文中明確提出，再次對東、西城區(qū)的行政區(qū)劃進行調(diào)整，建立中央政務區(qū)才是從根本上解決這些問題的舉措，這一舉措無論對于解決北京自身的發(fā)展問題，還是對于京津冀協(xié)同發(fā)展都具有重大意義，并通過市政協(xié)等渠道向北京市委市政府提出了相關研究成果和思路建議。

中國新聞周刊：你提出設立中央政務區(qū)的初衷是什么？

連玉明：2014年2月26日，習近平總書記在北京調(diào)研時，明確了“四個中心”的首都城市戰(zhàn)略定位，提出把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都的目標。建立中央政務區(qū)的初衷，就是要在根本上解決北京城市發(fā)展中的深層次問題，疏解北京非首都功能，破解“大城市病”，服務于落實首都“四個中心”城市戰(zhàn)略定位和國際一流的和諧之都建設。

造成北京城市發(fā)展問題的深層次原因是功能太多，為了實現(xiàn)北京的城市戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，疏解非首都功能將成為未來一段時間北京的首要任務。尤其是像東、西城區(qū)這樣的首都功能核心區(qū)，空間范圍本來就不大，中央政務服務功能和歷史文化名城保護功能就已經(jīng)足夠支撐這個區(qū)域的發(fā)展，完全沒有必要去構(gòu)建“大而全”的經(jīng)濟體系。

推動東、西城合并，建立中央政務區(qū)就是要厘清首都功能核心區(qū)的城市功能，將不符合區(qū)域定位的功能疏解出去，形成與中央政務服務功能相適宜的功能，破解因功能過度集中造成的“大城市病”，使中央政務區(qū)成為建設國際一流的和諧宜居之都的核心載體。

“設立首都特區(qū)不符合我國的法理基礎”

中國新聞周刊：關于設立中央政務區(qū)，你有哪些具體的方案？

連玉明：我們經(jīng)常提到的案例是美國的華盛頓特區(qū)，它不但是美國的政治中心，還是美國的文化中心之一，集中了9所高等院校、國會圖書館、華盛頓歌劇院、國家交響樂團、肯尼迪藝術中心、國家藝術博物館、自然歷史博物館、宇航博物館等文化設施，也是著名的旅游城市，正是這些與其定位相適宜的功能，造就了一個環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居的城市。

當然，我們建立中央政務區(qū)，并不是要建一個像美國華盛頓特區(qū)、澳大利亞首都特區(qū)那樣的首都特區(qū)。美國和澳大利亞是聯(lián)邦制國家，這種首都特區(qū)的行政設置比較適用。但設立首都特區(qū)不符合我國行政區(qū)劃設置的法理基礎，容易給京津冀區(qū)域本來就比較復雜的行政協(xié)調(diào)增加更大的難度，還會削弱北京未來作為京津冀世界級城市群中心城市的實力。

北京市規(guī)劃展覽館里的城市模型。

建立中央政務區(qū)比較現(xiàn)實的路徑，應該是進一步推進東、西城合并，建立專門服務于中央和國家的政務中心區(qū)，成為一個以中央政務服務為主導功能的首都核心功能區(qū)。

設立中央政務區(qū)的關鍵，是要建立與中央政務區(qū)相匹配的體制機制。一是建立首都財政體制。弱化中央政務區(qū)經(jīng)濟功能，取消經(jīng)濟考核指標，實施收支“兩條線”和預算制管理，根據(jù)目前東、西城兩區(qū)的財政支出情況，核定財政支出基數(shù)，編制中央政務區(qū)財政預算，確定合理、穩(wěn)定的增長機制，財政支出專項用于城市管理、環(huán)境建設、社會治理、改善民生、維護穩(wěn)定、歷史文化保護等重點工作。

二是完善北京歷史文化名城保護體制。整合兩區(qū)各自獨立的歷史文化名城保護委員會，統(tǒng)籌東、西城歷史文化名城保護規(guī)劃、修繕等工作，將北京老城區(qū)作為整體進行保護，將首都的傳統(tǒng)文脈作為北京建設世界級城市群中心城市的根基。建立中央政務區(qū)文化資源統(tǒng)籌發(fā)展機制，統(tǒng)籌布局區(qū)域的文化資源，推動文化創(chuàng)新重要承載區(qū)建設，提升區(qū)域文化在世界范圍的影響力，推動北京全國文化中心建設。

三是探索首都城市治理體制。從城市管理到社會治理再到安全穩(wěn)定，運用大數(shù)據(jù)理念、方法和技術倒逼政府改革，重塑治理體系，提升服務能力。在城市管理和社會治理領域，同樣發(fā)揮好市場和社會的力量。積極探索建立與特大城市可持續(xù)發(fā)展相適應的安全穩(wěn)定體制機制，維護首都安全穩(wěn)定發(fā)展大局。

東西城合并，現(xiàn)在的條件和時機更加成熟

中國新聞周刊：在整個京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，你認為中央政務區(qū)應該與北京城市副中心、雄安新區(qū)如何分工？

連玉明：2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，提出“多點一城、老城重組”。這里的“老城重組”就是指優(yōu)化調(diào)整東、西城行政區(qū)劃。中央政務區(qū)原則上應保留東、西城行政區(qū)劃面積，不增不減為宜，推動東、西城內(nèi)部功能重組。以簡政放權為導向優(yōu)化重組行政管理部門，力求構(gòu)建“小政府、大社會”的行政管理格局。強化中央政務區(qū)功能，加強歷史文化名城和古都風貌整體保護，探索建立首都財政體制，進一步明確首都核心區(qū)功能。

北京城市副中心在京津冀協(xié)同發(fā)展格局中，是京津冀指揮前移的橋頭堡。北京是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，也是世界級城市群的核心，這就要求北京必須樹立“群主”意識，以帶動京津冀協(xié)同發(fā)展為己任。京津冀協(xié)同發(fā)展是新時期的“平津戰(zhàn)役”。

通州是北京唯一與天津、河北都接壤的區(qū)，地處京津經(jīng)濟帶軸心和環(huán)渤海經(jīng)濟圈中的核心樞紐部位，是北京面向京津冀的門戶。把指揮所設在通州，就是要更好地發(fā)揮橋頭堡的作用，就是把京津冀協(xié)同發(fā)展的指揮前移，更加凸顯戰(zhàn)略地位。

新設立的雄安新區(qū)本質(zhì)上是首都功能拓展區(qū)。雄安新區(qū)不同于一般意義上的新區(qū)，其定位是承接北京疏解出的與全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心無關的城市功能，包括行政事業(yè)單位、總部企業(yè)、金融機構(gòu)、高等院校、科研院所等，是完善和拓展首都功能的功能拓展區(qū)。

因此，雄安新區(qū)既不是“首都副中心”，也不是“陪都”，而是與中心城區(qū)、北京城市副中心互補發(fā)展的城市功能新區(qū)，承擔著優(yōu)化“大首都”功能布局的功能。不同于中央政務區(qū)，雄安新區(qū)在集中承載非首都功能疏解的同時，還承擔著打造新增長極、支撐京津冀全面崛起的重要經(jīng)濟功能。

中國新聞周刊：有分析認為，從北京市上報給黨中央、國務院的《北京城市總體規(guī)劃（2016-2030）》送審稿看，北京很可能會合并東、西城區(qū)，設立中央政務區(qū)。對此，你有何評價？

連玉明：我認為合并是必然方向，而且應該盡快推進，2016年錯失了一次很好的時間節(jié)點，因為2016年是“十三五”規(guī)劃實施的第一年，但是這項工作并沒有納入“十三五”規(guī)劃中。當然，現(xiàn)在的條件和時機相比而言更加成熟，主要表現(xiàn)為三個方面。

一是中央明確首都“四個中心”城市戰(zhàn)略定位和京津冀協(xié)同發(fā)展格局基本形成，為建立中央政務區(qū)提供了很好的時機。中央進一步明確了首都的功能定位，推動東、西城合并，強化中央政務服務功能，弱化中心城區(qū)的經(jīng)濟功能，符合中央要求，將得到中央的大力支持。

《北京城市總體規(guī)劃（2016-2030）》提出，將構(gòu)建“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)。“一核”就應該把東、西城作為首都承載政治、文化和國際交往中心功能的核心區(qū)域。如果能借這次機會，把東、西城區(qū)合并、設立中央政務區(qū)納入新修編的總規(guī)就順理成章了。

二是四區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的實踐探索，為建立統(tǒng)一的中央政務區(qū)積累了經(jīng)驗。2010年7月在行政區(qū)劃調(diào)整之初，北京就確定了行政區(qū)劃調(diào)整要遵循“調(diào)整區(qū)級、街道不動、深入細致、平穩(wěn)有序”的基本工作思路。

這些工作思路和工作原則被證明是有效的，確保了行政區(qū)劃調(diào)整的順利開展。經(jīng)過多年實踐探索，現(xiàn)在的東、西城區(qū)可以說逐步進入穩(wěn)定發(fā)展的時期。這些經(jīng)驗為進一步推進東、西城合并，建立中央政務區(qū)奠定了現(xiàn)實基礎。

三是建立中央政務區(qū)有利于北京從既要做好服務，又要發(fā)展經(jīng)濟的矛盾中解脫出來。通過建立中央政務區(qū)，探索建立與之相適應的首都財政等體制機制，將地方政府從既要做好“四個服務”，又要發(fā)展經(jīng)濟的矛盾中解脫出來，著力于做好“四個服務”。在北京探索發(fā)展新目標、新機制、新路子過程中發(fā)揮示范帶動作用，從而帶動整個北京城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型。