造船業(yè)危機(jī)中韓國政府的態(tài)度轉(zhuǎn)變及啟示

中船重工經(jīng)研中心 劉健奕 張 輝 曹 博

進(jìn)入2016年，韓國造船業(yè)危機(jī)不斷發(fā)酵。面對嚴(yán)峻形勢，韓國政府采取了一系列措施支持本國造船業(yè)改革。這對我國船舶工業(yè)發(fā)展也有一定的啟示。

進(jìn)入2016年，韓國造船業(yè)危機(jī)不斷發(fā)酵。面對嚴(yán)峻形勢，在經(jīng)歷了危機(jī)初期的小規(guī)模融資援助（主要是為大宇造船提供44億美元融資）后，韓國政府認(rèn)識到，在現(xiàn)在的市場環(huán)境下，以往通過債權(quán)銀行出資輸血的做法難以解決根本性問題。只有造船企業(yè)通過自救實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能削減和重組轉(zhuǎn)型，保留韓國造船業(yè)的“核心產(chǎn)能”，才能真正維持住本國造船業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。于是，韓國政府轉(zhuǎn)而選擇采取控制金融支持力度、加強(qiáng)自救過程監(jiān)管、注資國有債權(quán)銀行、強(qiáng)化支持技術(shù)創(chuàng)新、援助失業(yè)人員等“曲線救國”方式，支持本國造船業(yè)改革。

我們認(rèn)為，韓國政府將以壯士斷腕、刮骨療傷的態(tài)度，通過創(chuàng)造有利外圍環(huán)境，待大浪淘沙后留下真正有競爭力的“核心產(chǎn)能”，實(shí)現(xiàn)造船業(yè)產(chǎn)能削減和結(jié)構(gòu)調(diào)整，重塑韓國造船業(yè)的市場地位。

這對我國船舶工業(yè)發(fā)展也有一定的啟示。在惡劣市場環(huán)境下，政府救助顯然無法維持住現(xiàn)有規(guī)模龐大的產(chǎn)能，通過關(guān)停并轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能削減是必然選擇。但由于造船業(yè)事關(guān)我國海洋開發(fā)、國防建設(shè)，戰(zhàn)略地位十分重要，為了維持和發(fā)展我國船舶工業(yè)水平，必然要放棄救活全盤的想法，有選擇地舍棄“非核心產(chǎn)能”，轉(zhuǎn)而聚焦代表中國先進(jìn)造船水平的“核心產(chǎn)能”，集中力量、多種手段優(yōu)先支持擁有“核心產(chǎn)能”的造船企業(yè)。

借鑒韓國做法，以削減“非核心產(chǎn)能”為目標(biāo)，有選擇地聚焦和支持“核心產(chǎn)能”，是在困境中發(fā)展中國船舶工業(yè)的重要途徑。

2016年韓國造船業(yè)遭遇更大困難

1、新造市場表現(xiàn)慘淡。

2016年1～6月份，韓國新接造船訂單82.6萬修正總噸，同比減少87.9%，創(chuàng)20年來新低。海工市場面臨的形勢更加嚴(yán)峻，2016年1～5月份，韓國海工訂單顆粒無收，手持海工訂單金額約為360億美元，創(chuàng)下2009年以來新低。

2、資本市場表現(xiàn)不佳。

與企業(yè)表現(xiàn)相對應(yīng)，韓國船廠在股票市場表現(xiàn)也越發(fā)糟糕。2008年金融危機(jī)之后，韓國股市在政府大規(guī)模金融救援計劃后整體表現(xiàn)緩慢回升，近些年并未出現(xiàn)大幅波動。在此期間（2013年底至2014年初），韓國主要的四家船廠（現(xiàn)代重工有現(xiàn)代重工和現(xiàn)代尾浦兩家上市公司，其余兩家為三星重工和大宇造船海洋）股價曾達(dá)到一個小高峰，之后一路下跌。2016年以來，韓國主要船廠股價多次突破金融危機(jī)后的最低水平，并有繼續(xù)下行的趨勢。與2015年同期相比，大宇造船跌幅高達(dá)67%，三星重工股價也大幅下降49%，現(xiàn)代重工股價降幅相對較小，約為13%，而現(xiàn)代尾浦股價則小幅上漲2%。與2014年年初股價相比，四家船廠全部出現(xiàn)了50%以上的降幅。大宇造船、三星重工、現(xiàn)代尾浦、現(xiàn)代重工股價較2014年年初分別下降88%，76%，61%，60%。

圖1 2006年以來四家船廠收盤價走勢（單位：萬韓元）

3、自救計劃引發(fā)勞資矛盾。

韓國工會組織認(rèn)為船企重組方案過于嚴(yán)格，特別是對其中的裁員措施表示不滿，認(rèn)為“單方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整是把所有責(zé)任都推到一般勞動者身上，所謂的自救案也是徒有其表的資本訴求”。7月13日，韓國造船業(yè)工會聯(lián)盟（包含幾乎所有韓國主要船廠）要求停止單方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整并發(fā)表為了造船產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行總罷工的宣言。工會聯(lián)盟決定行業(yè)內(nèi)數(shù)萬勞動者在7月20號舉行全面大罷工。三星重工已于7月7號在公司內(nèi)進(jìn)行了一次罷工活動。韓國產(chǎn)業(yè)界認(rèn)為，罷工行為會導(dǎo)致政府撤銷對造船業(yè)的相應(yīng)鼓勵措施，若罷工活動持續(xù)，債權(quán)人也有可能停止金融支援，中止正在進(jìn)行的公司重組。

4、下半年表現(xiàn)堪憂。

韓國國內(nèi)普遍看衰本國造船業(yè)未來表現(xiàn)。韓商工會議所（KCCI）的調(diào)查顯示，隨著全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退、新船訂單不斷減少，今年下半年韓國造船業(yè)將呈現(xiàn)“局部性暴雨”，韓國船企依然將面臨困境。KCCI通過與韓國十余個行業(yè)協(xié)會及團(tuán)體共同對韓國“下半年產(chǎn)業(yè)氣象圖”進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示，建設(shè)、煉油及油化為“少量烏云”，IT及家電、汽車、機(jī)械、鋼鐵等為“陰沉”，造船業(yè)則呈現(xiàn)“局部性暴雨”。KCCI在其下半年預(yù)報中稱，相比其他行業(yè)，韓國造船業(yè)下半年面臨著巨大的困難，全球分工的減弱導(dǎo)致運(yùn)力及船舶訂單減少。同時在英國決定退歐后，歐洲經(jīng)濟(jì)的不確定性增加，占據(jù)過半船舶訂單量的歐洲地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)下滑而訂單量減小，韓國業(yè)內(nèi)擔(dān)心一些現(xiàn)有訂單可能遭到撤單。另外，有擔(dān)憂者認(rèn)為，全球油企的海洋工程裝備投資也很有可能延遲。

韓國政府的態(tài)度轉(zhuǎn)變及原因

今年以來，韓國政府組織造船產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大討論，現(xiàn)已在造船界形成共識：全球造船產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性過剩嚴(yán)重，韓國造船產(chǎn)品供給側(cè)同樣存在嚴(yán)重過剩的情況。過去數(shù)年，韓國政府對造船產(chǎn)業(yè)調(diào)整僅停留在解決融資難上面，幫助三大造船企業(yè)渡過市場難關(guān)。而由于現(xiàn)有造船產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，市場供需矛盾日益突出，僅靠財團(tuán)扶持造船業(yè)發(fā)展難以解決根本性問題。韓國相關(guān)業(yè)內(nèi)人士提出，要從造船供給側(cè)和體制改革兩個方面入手，大膽創(chuàng)新，對造船產(chǎn)能過剩要有壯士斷腕的決心，全方位減少低端供給，壓縮產(chǎn)能，推進(jìn)造船業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

鑒于以上認(rèn)識，韓國政府在本輪危機(jī)中開始轉(zhuǎn)變態(tài)度，更多地采用“曲線救國”方式，為造船業(yè)自我“救贖”創(chuàng)造有利外圍環(huán)境，最后達(dá)到優(yōu)化造船產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保持產(chǎn)業(yè)競爭力的目的。

圖2 韓國造船業(yè)危機(jī)主要事件

1、控制金融支持力度并加強(qiáng)監(jiān)管

韓國政府控制對造船業(yè)金融支持力度。韓國產(chǎn)業(yè)銀行在2月宣布今年將不會向大宇造船提供資金，并在7月初公布一系列改革措施，縮小對國內(nèi)航運(yùn)公司和船企的貸款比例，同時避免向單一公司或單一行業(yè)提供大額貸款，以加強(qiáng)風(fēng)險管理。

樸槿惠總統(tǒng)在今年6月表示，韓國造船業(yè)需要進(jìn)行徹底的大規(guī)模重組，并且這一進(jìn)程將在韓國政府嚴(yán)格監(jiān)管下展開，否則韓國造船業(yè)乃至韓國整體經(jīng)濟(jì)的未來都將處于危險之中。韓國金融服務(wù)委員會（FSC）隨后表示，將對韓國造船業(yè)重組進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管，從而確保虧損船企的重組措施按計劃順利實(shí)行。早在2015年8月，韓國審計院就已宣布對韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓國進(jìn)出口銀行和韓國中小企業(yè)銀行三大國有銀行進(jìn)行審計，理由是這3家銀行涉及的造船企業(yè)重組案出現(xiàn)重大虧損，造成不良貸款金額急劇上升。

2、注資支持國有債權(quán)銀行

2016年6月，韓國政府和央行宣布將成立規(guī)模達(dá)11萬億韓元的基金，用來購買兩家國有銀行——韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）和韓國進(jìn)出口銀行（KEXIM）發(fā)行的混合債券。這些債券將為處于困難中的造船和航運(yùn)公司提供融資。據(jù)媒體報道，這兩家銀行目前在船企和航運(yùn)公司的不良貸款高達(dá)470億美元。韓國產(chǎn)業(yè)銀行是正在重組的主要造船廠和航運(yùn)公司的主要債權(quán)人，包括大宇造船海洋和現(xiàn)代商船。韓國開發(fā)銀行和韓國進(jìn)出口銀行占了韓國銀行業(yè)對造船業(yè)信用風(fēng)險敞口的60%?！叭缶揞^”船企，再加上航運(yùn)公司現(xiàn)代商船和韓進(jìn)海運(yùn)，對韓國國有銀行的負(fù)債總計達(dá)到100億美元。

3、通過支持創(chuàng)新強(qiáng)化技術(shù)優(yōu)勢

韓國政府表示，仍將支持造船業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)。韓國總統(tǒng)樸槿惠7月初召開政府和商界會議提出，政府將支持造船行業(yè)新興技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，重點(diǎn)支持LNG加注船、自動導(dǎo)航系統(tǒng)、節(jié)能減排技術(shù)等相關(guān)產(chǎn)品和技術(shù)，對參與政府研發(fā)項目的造船企業(yè)提供資金支持，并鼓勵國有能源企業(yè)與造船企業(yè)加強(qiáng)合作，推動新技術(shù)早日應(yīng)用。

韓國貿(mào)易工業(yè)和能源部今年上半年成立了由政府官員、私人專家和行業(yè)代表組成的特別小組，研究韓國造船業(yè)競爭情況，將于今年8月發(fā)布研究成果，并提出一系列措施支持造船業(yè)。這些措施將主要圍繞強(qiáng)化造船業(yè)競爭優(yōu)勢，包括專注環(huán)保船等高附加值船舶領(lǐng)域以及關(guān)鍵零部件的本土化。韓國業(yè)界希望借此能夠加大努力，在短期內(nèi)創(chuàng)造需求，并提出具體措施，防止重組過程中可能產(chǎn)生的人才外流。6月末，韓國召開造船專家和企業(yè)CEO研討會。針對造船業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建議制定針對性措施，防止核心員工流失，同時建議加大高附加值船型和智能船舶研發(fā)，增強(qiáng)海工基礎(chǔ)設(shè)計能力，提高海工配套本土化水平，拓展高附加值船舶維修業(yè)務(wù)。

4、援助失業(yè)群體，維護(hù)社會穩(wěn)定

韓國雇傭勞動部把造船業(yè)指定為特別雇傭支援行業(yè)，由政府從7月1號起對造船業(yè)及其配套產(chǎn)業(yè)提供一年的財政支援。造船業(yè)成為新近出臺的特別雇傭支援行業(yè)法案第一個實(shí)施行業(yè)。中小造船廠和外包、配套行業(yè)等7800家企業(yè)會獲得起為期一年的支援。失業(yè)者從原來90～240天的失業(yè)金政策延長到120～270天，支付標(biāo)準(zhǔn)也從原來平均工資的50%提升到60%。失業(yè)者也會獲得各種就業(yè)服務(wù)如轉(zhuǎn)業(yè)、再就業(yè)等優(yōu)惠政策。但是，由于政府認(rèn)定現(xiàn)代重工、三星重工及大宇造船海洋3家船廠有能力負(fù)擔(dān)，所以被排除在此次支援行列之外。

韓國財政部亦表示將制定規(guī)劃，支持船企平穩(wěn)重組，提高核心產(chǎn)業(yè)的競爭力，并采用一切手段來避免就業(yè)不穩(wěn)定和地方經(jīng)濟(jì)衰退。

5、需求端刺激，考慮恢復(fù)“計劃造船制度”

韓國國內(nèi)恢復(fù)“計劃造船制度”的呼聲漸起。部分韓國地方政府向中央政府提出建議，希望其能出面提供融資支援，在未來3年時間內(nèi)積極向韓國國內(nèi)的造船企業(yè)訂購新船，以便航運(yùn)公司能通過低廉的費(fèi)用租到合適的船舶。預(yù)計融資金額約為21萬億韓元（約180億美元）。其中，中央政府投入資金50億美元，其余的將通過民資、私募基金等方式籌得資金。早在1976年，為了促進(jìn)造船和航運(yùn)業(yè)發(fā)展，韓國曾推出“計劃造船制度”，即根據(jù)當(dāng)年市場的實(shí)際需求，選定需求方，然后以融資方式有計劃地與韓國船企簽訂新船合同，再以較低的租金幫助航運(yùn)企業(yè)拓展國際市場，獲得較好的收益。到20世紀(jì)90年代，隨著韓國有關(guān)行業(yè)的發(fā)展壯大，該計劃所帶來的優(yōu)惠逐漸減少，直至最后計劃被停止。

對我國的啟示：聚焦“核心產(chǎn)能”，多種手段提升船舶行業(yè)競爭力

大浪淘沙，必然要有所取舍。我國船舶工業(yè)也存在著產(chǎn)能過剩的嚴(yán)重問題。在新造船市場尚未復(fù)蘇的情況下，難以維持巨大的產(chǎn)能。借鑒韓國本輪危機(jī)應(yīng)對舉措，我國政府需要在支持削減“非核心”過剩產(chǎn)能的同時，采取加大各類補(bǔ)貼、政策金融等多種手段支持代表中國先進(jìn)造船水平的“核心產(chǎn)能”。

1、活用各類補(bǔ)貼，大力支持研發(fā)創(chuàng)新

我國在制定造船業(yè)相關(guān)政策時要借鑒國外做法，用足規(guī)則許可空間，在研發(fā)創(chuàng)新、國輪國造、配套設(shè)備進(jìn)出口、就業(yè)補(bǔ)助、稅收等領(lǐng)域靈活推出各類補(bǔ)貼，特別是要加大研發(fā)創(chuàng)新補(bǔ)貼力度，提高我國船舶工業(yè)競爭力。

需要注意的是，造船補(bǔ)貼政策受到國際規(guī)則的約束。目前各造船強(qiáng)國對造船業(yè)的補(bǔ)貼已開始從顯性補(bǔ)貼(直接補(bǔ)貼)向隱性補(bǔ)貼(間接補(bǔ)貼)方向發(fā)展。21世紀(jì)初，韓國政府對造船業(yè)雖未以國有資金形式無償提供資助，但其對造船低息貸款以及對上游工業(yè)予以補(bǔ)貼，以降低船廠購買船用材料價格的做法，成為歐盟指責(zé)其補(bǔ)貼造船業(yè)的口實(shí)。日本政府在OECD造船協(xié)議未達(dá)成前，曾對屬于“計劃造船”內(nèi)的貸款船給予利息補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度為貸款利息的2.5%～3.5%。

各國轉(zhuǎn)而加大以科研開發(fā)為核心的補(bǔ)貼支持力度。日本在上世紀(jì)90年代，提供了100億日元的科研補(bǔ)貼，2001年又啟動“超經(jīng)濟(jì)船舶”項目；韓國在1999～2000年為“船舶設(shè)計自動化研究和開發(fā)”計劃提供科研貸款及補(bǔ)貼達(dá)4.92億美元；美國在1994年～1998年間提供“海事技術(shù)”科研補(bǔ)貼2.2億美元，僅2000年此項補(bǔ)貼就達(dá)5300萬美元。歐盟在2003年頒布2003/C317/06號規(guī)則“造船業(yè)國家補(bǔ)貼的框架”。該規(guī)則提供了一些針對造船業(yè)的特殊類型補(bǔ)貼，例如創(chuàng)新投資補(bǔ)貼、關(guān)閉補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、出口信貸、發(fā)展補(bǔ)貼和地區(qū)補(bǔ)貼等，目的是促進(jìn)歐盟船廠效率和競爭力的提升。之后，歐盟不斷對其補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整。2004年，歐盟發(fā)布造船業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃“l(fā)eadership 2015”，旨在鞏固強(qiáng)化歐洲在高端造船業(yè)的優(yōu)勢地位。自此，基于對造船業(yè)的自身定位，歐盟的補(bǔ)貼政策開始圍繞核心技術(shù)優(yōu)勢展開，逐步轉(zhuǎn)向以增強(qiáng)技術(shù)優(yōu)勢為目的的科研開發(fā)和創(chuàng)新補(bǔ)貼為主。歐盟后續(xù)又推出“l(fā)eadership 2020”規(guī)劃作為這一政策的補(bǔ)充和延續(xù)。歐盟還不斷推出新的船舶科研開發(fā)計劃，各成員國都可以申請經(jīng)費(fèi)資助。此外，歐盟各成員國也在自行投入大量經(jīng)費(fèi)支持科研開發(fā)。

2、適時推出“國輪國造”政策

借鑒韓國，我國應(yīng)適時適量推出新一輪“國輪國造”政策，結(jié)合對“國輪國造”的優(yōu)惠補(bǔ)貼，釋放國內(nèi)船東新造船需求。

本輪危機(jī)中，韓國進(jìn)出口銀行表態(tài)希望通過支持本國船東在國內(nèi)下單，釋放本國船東造船需求。目前韓國船廠手持訂單中僅有12%來自本國船東，遠(yuǎn)低于中國的30%和日本的38%，銀行希望韓國政府出臺措施，鼓勵本國船東加大下單力度，創(chuàng)造新船建造需求，幫助本國船企應(yīng)對訂單不足局面。韓國業(yè)內(nèi)預(yù)計，未來三年，韓國國內(nèi)市場新造船舶需求約為300艘。其中，海運(yùn)公司、國有天然氣公社、海洋防務(wù)裝備、客船公司均有訂造需求。這為韓國政府開展“計劃造船制度”提供了必要條件，一旦計劃施行，將進(jìn)一步激活船舶融資市場，惠及船舶行業(yè)上下游。

3、加強(qiáng)政策金融支持力度

在韓國造船業(yè)起步和高速發(fā)展時期，政策性銀行對于促進(jìn)船舶出口、支持本國船企發(fā)展發(fā)揮了決定性的作用。相比之下，國內(nèi)政策性銀行對我國船舶工業(yè)的支持規(guī)模較小，支持力度也不及。國內(nèi)的政策性銀行應(yīng)當(dāng)借鑒韓國經(jīng)驗，豐富政策性金融支持方式，加大支持力度，維護(hù)船舶工業(yè)健康發(fā)展。