中國需要什么樣的國家碳市場

王元元

專訪清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長張希良

國家碳市場的建立將使中國成為全球最大的碳市場

不出意外，中國將在2017年下半年正式啟動全國性的碳排放交易系統(tǒng)，也就是外界所說的“國家碳市場”。這一決定是習(xí)近平主席2015年9月訪美期間，中美兩國政府發(fā)表的聯(lián)合聲明中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

在美國退出《巴黎協(xié)定》的大背景下，中國即將啟動的國家碳市場更受到了全球范圍內(nèi)的普遍關(guān)注。

“國家碳市場覆蓋的碳排放總量在45億噸左右，約占我國化石燃料消耗所產(chǎn)生碳排放總量的50%，建成后將使中國成為全球最大的碳市場?！鼻迦A大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長張希良在接受《瞭望東方周刊》專訪時說。

不過，全程參與國家碳市場配額分配方案設(shè)計(jì)的他也指出，在發(fā)展中國家建立全球最大的碳市場無先例可循，整個建設(shè)工作的艱巨性和復(fù)雜性非同一般，

2017年啟動國家碳市場仍面臨一些挑戰(zhàn)。

“當(dāng)務(wù)之急是盡早發(fā)布《國家碳市場建設(shè)管理?xiàng)l例》，為國家碳市場建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)?！辈贿^，張希良也說，外界應(yīng)該對國家碳市場的建設(shè)有充足的信心。

中國碳強(qiáng)度下降快，但仍任重道遠(yuǎn)

《瞭望東方周刊》：《巴黎協(xié)定》之后，中國的國家碳市場建設(shè)一直是全球關(guān)注的焦點(diǎn)，但也有一部分人對此不太理解，你認(rèn)為建立國家碳市場的必要性在哪？

張希良：這跟中國當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)實(shí)有關(guān)。

過去10年間，中國的綠色低碳發(fā)展確實(shí)取得了不俗的成績。2015年，中國的碳強(qiáng)度較2005年下降了38.6%，年均下降5%左右，明顯超過西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體碳強(qiáng)度年均下降2%?3%的水平。

這些成績的取得主要得益于中國實(shí)行的“胡蘿卜加大棒”政策?！昂}卜”是指節(jié)能補(bǔ)貼和可再生能源電價補(bǔ)貼，“大棒”則泛指政府強(qiáng)制淘汰低能效落后產(chǎn)能以及制定的一系列能效標(biāo)準(zhǔn)。

但以財(cái)政補(bǔ)貼為主的“胡蘿卜”政策不是一項(xiàng)長期可持續(xù)政策;如果核查和懲罰措施不到位，以能效標(biāo)準(zhǔn)為主的“大棒”政策實(shí)施效果也會大打折扣。

實(shí)際上，國家的節(jié)能獎勵補(bǔ)貼政策已在2013年終止，可再生能源電價補(bǔ)貼也被長時間大量拖欠，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的推廣難度更是很大。

并且從另一側(cè)面看，中國的碳強(qiáng)度雖下降幅度很大，但目前依然是全球平均水平的2.4倍、美國的3.4倍、日本的5.1倍、德國的5.4倍，這就足以說明中國的綠色轉(zhuǎn)型之路仍舊任重道遠(yuǎn)。

《瞭望東方周刊》：國家碳市場在這個過程中能發(fā)揮什么作用？

張希良：作為一個發(fā)展中國家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是長期的基本任務(wù)。因此，以降低我國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的碳強(qiáng)度或提高我國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的碳生產(chǎn)力為主來控制碳排放總量是中國現(xiàn)階段應(yīng)對氣候變化政策方針的一個基本特征。

國家碳市場建設(shè)的最主要目標(biāo)是通過提高高能耗企業(yè)的碳生產(chǎn)力，完成國內(nèi)節(jié)能減碳目標(biāo)和國際應(yīng)對氣候變化承諾，有效控制碳排放總量，助力供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

建立國家碳市場，一方面通過可核查和具有高違約成本的碳配額管理，落實(shí)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn);另一方面，碳配額交易也可激勵那些在節(jié)能減碳上做得好的企業(yè)，鼓勵它們更多利用低碳能源、進(jìn)一步節(jié)能減排。

另外，國家碳市場的建立也可改變過去節(jié)能減碳高度依賴國家補(bǔ)貼的問題，并且能有效降低企業(yè)和全社會節(jié)能減碳的成本。

因此，建立國家碳市場既是中國能源與應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的一項(xiàng)根本性政策創(chuàng)新，也是中國能源與應(yīng)對氣候變化政策發(fā)展的必然選擇。

管住7000家企業(yè)能控制一半排放

《瞭望東方周刊》：具體到操作階段，你認(rèn)為國家碳市場建設(shè)的重點(diǎn)是什么？

張希良：與歐美等發(fā)達(dá)國家碳排放的行業(yè)分布不同，中國化石能源消耗引起的碳排放中的70%左右來自工業(yè)部門，而整個工業(yè)部門碳排放的70%又來自7000家左右的高污染、高排放企業(yè)。

國家碳市場建設(shè)如果以這7000家企業(yè)為管控重點(diǎn)，就能控制住全國能源消費(fèi)碳排放總量的50%，既可有效降低全國的碳排放總量，又可使國家碳市場管理成本處于可接受范圍內(nèi)。

從這點(diǎn)來看，以高能耗工業(yè)企業(yè)為重點(diǎn)，建設(shè)國家碳市場是一種管理成本低、實(shí)施效果好的制度安排。

另外，國家碳市場所覆蓋的行業(yè)多為貿(mào)易敏感、容易產(chǎn)生碳泄露的制造業(yè)。而中國現(xiàn)階段應(yīng)對氣候變化政策的目標(biāo)和國家碳市場覆蓋行業(yè)的特征都要求國家碳市場的配額分配以免費(fèi)分配為主，要能提高行業(yè)和企業(yè)的碳生產(chǎn)力。

因此，國家碳市場的建立應(yīng)以多行業(yè)可交易的碳排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，根據(jù)行業(yè)碳排放基準(zhǔn)和實(shí)際產(chǎn)量確定企業(yè)配額，這樣不僅能發(fā)揮制度本身的優(yōu)點(diǎn)，又不影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還會助力中國當(dāng)前進(jìn)行的供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)改革。

《瞭望東方周刊》：但考慮到國家碳市場覆蓋的行業(yè)和企業(yè)非常廣泛，這項(xiàng)工作并不是那么好做吧？

張希良：國家碳市場覆蓋8大行業(yè)、20個子行業(yè)，行業(yè)之間和同行業(yè)內(nèi)的企業(yè)之間存在很大差異。因此，國家碳市場建設(shè)不可能一夜完成，需要一個過程，既要積極又要穩(wěn)妥。

積極是指要盡早、盡快、盡量發(fā)揮國家碳市場在完成國內(nèi)節(jié)能減碳目標(biāo)和國際應(yīng)對氣候變化承諾中的作用，這就要求國家碳市場覆蓋行業(yè)盡快開展碳配額分配和交易，而且配額分配也應(yīng)盡可能的嚴(yán)格;

穩(wěn)妥則指要充分認(rèn)識到地區(qū)之間、行業(yè)之間和同行內(nèi)企業(yè)之間在發(fā)展理念、對碳市場的認(rèn)識程度和技術(shù)能力方面存在的差異，給技術(shù)落后企業(yè)改進(jìn)的時間和機(jī)會。

當(dāng)然，也要考慮到不同行業(yè)之間數(shù)據(jù)質(zhì)量的差異，首先選擇有條件的行業(yè)開展配額分配和交易，配額分配標(biāo)準(zhǔn)的制定也應(yīng)秉承“循序漸進(jìn)，先寬后嚴(yán)”的原則。

國家發(fā)改委目前確定先從電力、電解鋁、水泥這個3個數(shù)據(jù)質(zhì)量較好、碳排放核查較容易的行業(yè)開始，配額分配也按“先寬后嚴(yán)”的原則進(jìn)行，并選擇四川、江蘇等地先期開展3個行業(yè)企業(yè)的配額分配試算。

這種安排就很好地體現(xiàn)了既積極又穩(wěn)妥的國家碳市場建設(shè)推進(jìn)原則。

工人在浙江正泰新能源公司生產(chǎn)車間生產(chǎn)太陽能發(fā)電板

中國不會走歐盟的老路

《瞭望東方周刊》：目前國家碳市場準(zhǔn)備工作開展得如何？

張希良：過去幾年，相關(guān)部門為如期啟動國家碳市場已經(jīng)做了大量準(zhǔn)備工作。

2016年11月，國務(wù)院批復(fù)了《國家碳市場配額總量設(shè)定與分配方案》;國家碳市場覆蓋的7000家企業(yè)也基本都已完成2013?2015三年歷史碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告和第三方數(shù)據(jù)核查工作，為國家碳市場的啟動奠定了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

國家碳市場的注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)等硬件系統(tǒng)建設(shè)方案也基本形成;國家發(fā)改委也已確定國家碳市場的覆蓋范圍包含電力、鋼鐵、石化等8大行業(yè)的20個子行業(yè)，納入碳排放的企業(yè)門檻為1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

此外，《國家碳市場管理?xiàng)l例（草案）》也正在征求意見中。這些都表明，國家碳市場總體設(shè)計(jì)和啟動準(zhǔn)備工作取得了重大進(jìn)展。

但我們也應(yīng)該認(rèn)識到，建設(shè)世界上規(guī)模最大碳市場的任務(wù)十分艱巨，挑戰(zhàn)很大。國家碳市場建設(shè)的成功，不僅需要有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，更需要社會各方面的積極參與。

《瞭望東方周刊》：歐盟早在2005年就建立了區(qū)域性的碳市場，但很多人認(rèn)為歐盟的碳市場建設(shè)是失敗的，擔(dān)心中國會步其后塵，你認(rèn)為會出現(xiàn)這種狀況嗎？

張希良：確實(shí)，歐盟用十多年的時間建立起了世界上最大的碳市場，但已經(jīng)失效幾年了，目前還沒有恢復(fù)的跡象。

歐盟碳市場的失效既有技術(shù)上的原因，也有政治制度的原因。技術(shù)原因主要是碳市場設(shè)計(jì)階段，政府對未來的經(jīng)濟(jì)增長估計(jì)過分樂觀，對企業(yè)技術(shù)水平和碳排放狀況缺乏了解，造成配額發(fā)放過量。

政治制度的原因是，盡管在碳市場運(yùn)行階段發(fā)現(xiàn)了存在的一些嚴(yán)重缺陷，但由于成員國之間的利益沖突以及受政治決策規(guī)則和程序所限，歐盟碳市場管理機(jī)構(gòu)未能及時矯正碳市場的問題。

我認(rèn)為中國不會出現(xiàn)這樣的問題。中國碳市場建設(shè)首先從企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告和核查開始，行業(yè)配額分配標(biāo)準(zhǔn)的制定也都建立在對行業(yè)以及行業(yè)內(nèi)企業(yè)技術(shù)水平和排放數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)之上。

可以說，在配額發(fā)放之前，政府對每個行業(yè)和每家企業(yè)的配額余缺狀況是有掌握的，這就避免了出現(xiàn)歐盟式的配額發(fā)放過量問題。

再者，中國的碳市場建設(shè)有制度優(yōu)勢，政治決策效率高，在碳市場運(yùn)行過程中即使發(fā)現(xiàn)問題，也有條件及時予以解決。

另外，自2013年開始，中國已在北京、上海、天津、重慶、深圳、湖北、廣東7個地區(qū)開展了碳市場建設(shè)試點(diǎn)。這些試點(diǎn)為國家碳市場的建設(shè)提供了非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)支撐，可以避免我們走彎路。

我們完全有信心把國家碳市場建設(shè)成功。