創(chuàng)新社會治理，“繡花”般的治理藝術

王煜

社會治理核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)。社區(qū)是社會的基本單元，是人民群眾安居樂業(yè)的家園，是創(chuàng)新社會治理的基礎平臺。習近平總書記多次就社區(qū)工作作出重要指示：“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”；“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。

當前上海經濟社會發(fā)展到了一個新階段，社會的開放性、流動性和復雜性前所未有，人口總量、人口結構、人的需求發(fā)生了深刻變化，對構建社會治理體系、提升社會治理能力提出了更高要求。只有把社會治理做到像繡花一樣用心細致，上海這座國際化超大型城市才能讓人感到更有溫度。

從“1+6”到“三部法”

前不久的一天中午，從安徽來上海務工的陳先生來到虹口區(qū)曲陽路街道運三居委會辦暫住證，但不巧，負責的干部正好出去吃午飯了。他本以為會白跑一趟，但另一位居委干部馬上接待了他：“填一張申請表，提供身份證復印件、備案通知書就可以了?！睂Υ耍愊壬硎荆焊杏X變化很大，以前小孩上學時到居委會辦證，跑個三次五次是常態(tài)，現(xiàn)在方便多了。

這是虹口區(qū)從2016年開始在全區(qū)212個居委會推廣的“全崗通”服務，即“一專多能、全崗都通”“一人在崗、事項通辦”，要求每一個居委會干部都能在原來自己分管的事項之外，學習和掌握其他全部崗位的辦事技能，能讓居民來辦事時，只要有—個居委會工作人員在，就能一次解決，不跑第二次。

“全崗通”的作用還不止于此。同樣家住曲陽路街道的閻阿姨本想替老伴辦張老年卡，但由于老伴十多年癱在床上，無法出去拍照，而辦老年卡又一定要提供照片，她一下子就沒了方向。正在走訪社區(qū)的居委會主任季榕和居委干部小丁正好了解到了這一情況，便馬上和相關部門取得聯(lián)系，還請來了志愿者為老先生上門拍照，為閻阿姨解決了難題。季榕表示，“全崗通”實行后，居委會除了留下值班人員外，大家有了更多的時間去走訪居民，解決居民的困難和需求。

虹口區(qū)的“全崗通”經驗，接下來將向全上海市推廣。像這樣的轉變，近一兩年還有很多。居委會開始從之前各政府部門交辦的重重事項和無盡的敲章任務中解放出來，真正把更多精力用于服務居民上。這些改變源于2014年上海市委“一號課題”的調研成果，即“進一步創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”的“1+6”文件精神的落實。

三年的時間中，“1+6”從文件、理論探討、實踐試點，走到法規(guī)的呈現(xiàn)。2017年4月20日，《上海市居民委員會工作條例》，經上海市人大常委會審議并表決通過，將于同年7月1日起正式施行。此前，上海市人大常委會已先后修訂頒布《上海市街道辦事處條例》和《上海市實施<中華人民共和國村民委員會組織法）辦法》，前者于2016年11月1日起施行，后者于2017年5月1日起施行。這三部法規(guī)的通過和施行，標志著上海街道、居村兩個層面基層社會治理的地方性法規(guī)的立法工作的完成，全市基層社會治理的法治保障體系初步形成。

上海市人大常委會法工委主任丁偉介紹：《上海市居民委員會工作條例》系全國首部有關居委會工作的地方性法規(guī)。條例對居委會的職責任務作了明確規(guī)定，強調居委會作為基層群眾性自治組織，要辦理本社區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，開展各類便民利民的社區(qū)服務活動，推動社區(qū)居民互相尊重、互相幫助，積極開展各類志愿者活動，切實把為民服務列為居委會的重要職責。這從法治上明確了居委會的職責，為居委會減了負、增了能。另兩部法規(guī)也同樣做到了這點。以新修訂的《上海市街道辦事處條例》為例，上海市民政局副局長匡鵬說，街道是區(qū)委、區(qū)政府派出機關，處于行政管理末端，又處在基層治理頂端，是基層社會治理的樞紐環(huán)節(jié)?！督值擂k事處條例》的修訂正是著眼探索符合超大城市社會治理規(guī)律和特點的要求，圍繞完善街道辦事處職能、理順條塊關系、推進社區(qū)共治、指導基層自治、加強履職保障等內容，進行全面修訂，為街道賦權增能。條例重點對街道辦事處的職能作了“增加、取消、強化、細化”等具體調整。

從“120+”到“20+”

社會治理的創(chuàng)新，并不是一件簡單的事。

當初“1+6”文件課題調研反饋中，最為社區(qū)居委詬病的就是“敲章”。經民政部門摸排，改革前，全市居委會印章使用事項達120多項，內容五花八門，比如撫恤金、殘疾保障金等各類困難補助申請證明，親屬關系、房產歸屬、物權歸屬等法律事實證明，辦理信用卡、貸款證明等其他社會單位要求出具的證明。有的敲章要求在居委干部看來非常奇葩：“有位居民因為房屋買賣跑到居委，叫我們開監(jiān)護人證明，你說，這證明怎么開？”

大量的協(xié)助行政事項也讓居村委會不堪重負。改革前，上海市居村委會協(xié)助行政事項有140多項，覆蓋門類廣泛，包括優(yōu)撫救濟、勞動就業(yè)、社會救助等社會保障工作，社區(qū)治安、安全生產、矛盾調解等社區(qū)公共安全工作，群租整治、拆違等行政執(zhí)法監(jiān)督工作。這些工作不僅總量大，而且有不少需要專業(yè)技能，并非居村委會工作人員可以勝任；但上頭交下來，下頭也只好接著。

“上面千條線，底下一根針?！鄙虾Ｊ忻裾只幪庨L章淑萍這樣對《新民周刊》記者形容改革之前的居村委會工作狀態(tài)?！氨粍邮酵械住保罅康牟缓侠硎聞諗D占了居村委會為民服務的時間。按照“1+6”文件的要求，必須要對此進行“減負”。

但這項工作涉及到方方面面，很多是長期歷史累積而形成的，章淑萍介紹。

“減負”涉及180多項法律法規(guī)，61個市級各委辦局，到各個區(qū)級、街道層面就更多了。工作啟動之初，有的部門不僅不愿意減，還正想繼續(xù)給居村委會增加協(xié)助事項。要達成共識，其中的工作量和難度可想而知。

世上無難事，只怕有心人。為此，上海市政府召開專題會議，各相關部門深入調研、反復論證、廣聽意見，用了將近一年時間清理。章淑萍說，市民政局會同有關部門和各區(qū)，一是自下而上梳理，組織全市16個區(qū)開展基礎調查，對居村委會協(xié)助行政事務和居委會印章使用事項做了全面摸底。二是自上而下梳理，協(xié)同61個市級部門，初步梳理了市級部門下沉事項和相關法規(guī)政策依據(jù)，最終形成了兩份指導意見，并配套出臺了“居村委會協(xié)助行政事務”和“居委會證明類印章使用”兩份參考清單。

根據(jù)“意見”和“清單”，目前，上海市居委會協(xié)助行政事項精簡至37項、村委會46項；居委會印章證明正面清單22項，負面清單20項。

上述兩者確立后，各區(qū)依照執(zhí)行，有的還進一步作了創(chuàng)新。比如長寧區(qū)根據(jù)市級文件，制定了區(qū)委辦局和居委會分別適用的《長寧區(qū)居委會依法協(xié)助行政事項清單》和《長寧區(qū)居委會印章使用范圍清單》。

值得注意的是，上海市級下發(fā)的這兩份參考清單，名稱后都附加了“2016版”。在章淑萍看來，這表明清單是第一版，是改革的第一步；后續(xù)，還將繼續(xù)清理和完善，切實做到為居村委減負，讓它們?yōu)槊穹铡?/p>

當居村委會有了更多精力為民服務，才有可能在居民自治、參與社會治理中發(fā)揮更大作用。近年來，上海的煙花爆竹管理、交通大整治、控煙等社會治理領域的工作之所以取得了卓越成效，基層志愿力量的參與是重要因素，這和上海在基層社會治理方面的改革密切相關。

從“向上看”到“向下看”

考察上海創(chuàng)新社會治理的路徑，不能回避的是歷史的變遷和影響。

章淑萍告訴《新民周刊》記者，上海對基層治理的改革，在約20年前曾經做過一次。在當時全國的城市經濟體制改革背景下，以前由作為市場主體的企業(yè)單位承擔的大量社會責任，要改由基層政府來承擔。因此，那次改革的目的是強化街道職能，加強街道的財權、事權。反映在法規(guī)上，就是1997年版的《上海市街道辦事處條例》，形成了“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制。這套體制，適應了當時上海的實際情況，為經濟社會的發(fā)展做了有力推動。

20年間，上海的經濟社會發(fā)展程度、人口結構、社會階層、基層治理主體等環(huán)境發(fā)生了巨大變化，對社會治理的創(chuàng)新要求與日俱增，過去的一套治理理念和體系需要同步更新。

“如果說20年前那次改革是釋放行政體制內的活力，那么眼下的這次改革就是釋放社會的更多活力，形成多方合力、多元參與、良性互動。”章淑萍說，“規(guī)則是剛性的，但社會治理應該是多元的，剛柔并濟的，應該讓人感覺到溫暖?！?/p>

而在黃曉春看來，上海的一系列創(chuàng)新，也是政府的一次分權改革，是我國政府向“三公型”（公共服務、公共利益、公共安全）轉變的一次重要探索。他的身份是上海大學社會學院副院長、上海大學基層治理創(chuàng)新研究中心秘書長，長期在一線從事基層社會治理的研究。

黃曉春同樣回顧了20年前的那次社會治理的改革，他認為，社會治理沒有萬能模式，適應當時當?shù)氐哪Ｊ降奶剿魇侵档每隙ǖ?。他介紹，20年前，上海的城市規(guī)模開始高速擴張，但基層政府掌握的財政和行政等權力資源較弱。為達成經濟社會建設的目標，上級政府采用了“行政發(fā)包”的方式把財權、事權等一系列自由裁量權下放給了街道；同時，采取了稅收返還和職位晉升這兩種方式對街道工作人員進行了強激勵。在這種體制下，街道的招商引資功能被強化了，因為這是一種最容易量化考核、具有可比性，又對工作人員激勵較高的方式。

當時這種體制是適應社會治理需求的，但隨著現(xiàn)實環(huán)境的變化，其弊端也逐漸顯現(xiàn)：屬地之間會由爭奪招商資源而產生惡意競爭，讓本意為了節(jié)約治理成本的體制造成了治理成本反而越來越高的結果；由于是上級政府的“發(fā)包”，那基層政府難免會單純“向上看”，而忽略了獲取百姓呼聲的“向下看”。

黃曉舂提出，行政力量的過度膨脹必然會壓制社會力量，因為行政與社會這兩種力量在不少層面是矛盾的，例如行政是單中心，而社會是多中心；行政要求令行禁止，而社會提倡多方協(xié)商；行政是縱向條線，而社會是塊狀條線，等等。

決策者也看到了這一點。2007年，上海就在浦東新區(qū)和靜安區(qū)開始試點收回街道的招商引資職能。而在從“1+6”文件到基層治理三部法規(guī)形成的過程中，上級政府對街道的收權也在進一步展開。

有收也有放。黃曉春舉例說，街道得到了對于各條線問的協(xié)調權；政府各條線部門確定在屬地任職的干部，也要征得屬地街道的同意。另外，街道對城市規(guī)劃也有了建議權。在他看來，這些權力的下放表明了上級政府對街道這個較低層級政府所代表的基層意見的重視。