歐盟移民政策何以遭遇挑戰(zhàn)

許光

【摘要】近年來(lái)，歐盟逐漸成為規(guī)模最大的移民輸入地，移民問(wèn)題頻發(fā)，原有的共同移民政策難以推進(jìn)。為破解移民難題，歐盟逐漸加大了對(duì)傳統(tǒng)移民政策的調(diào)整，嘗試在尊崇共同價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多層互動(dòng)開(kāi)放模式和多元主體對(duì)話機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】歐盟 移民政策 外來(lái)人口 【中圖分類號(hào)】D58 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

歐盟傳統(tǒng)移民政策遭遇的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

移民問(wèn)題在歐盟是一個(gè)結(jié)構(gòu)性社會(huì)問(wèn)題，《申根協(xié)定》《馬斯特里赫特條約》《阿姆斯特丹條約》共同構(gòu)成了歐盟移民政策的基本框架。作為一個(gè)超國(guó)家與政府間性質(zhì)并存的、高度一體化的區(qū)域性組織，歐盟與移民之間的互動(dòng)更多涉及到各成員國(guó)的主權(quán)獨(dú)立、文化沖突、外交安全、社會(huì)福利和勞工市場(chǎng)等問(wèn)題。各成員國(guó)訴求的差異性和多樣性，導(dǎo)致歐盟在制定和執(zhí)行移民政策時(shí)遭遇到了較大阻力，原有的共同移民政策日益受到現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈沖擊，進(jìn)而對(duì)歐洲一體化進(jìn)程產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第一，對(duì)公平正義的追求導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)效率損失。伴隨著歐盟一體化的不斷深入和歐洲單一市場(chǎng)的不斷完善，來(lái)自新成員國(guó)、中東及非洲等地的移民大量涌入，德國(guó)、法國(guó)、西班牙、意大利等接納移民的主要國(guó)家普遍面臨著失業(yè)率增加、社會(huì)保障體系高負(fù)荷、移民與原住民利益沖突等問(wèn)題。在德國(guó)，2015年移民總數(shù)達(dá)到了創(chuàng)記錄的1100萬(wàn)，比2014年上升了3.7%，而本國(guó)人口則下降了1.4%。移民增加說(shuō)明德國(guó)社會(huì)對(duì)外來(lái)人口的包容，但同時(shí)也說(shuō)明其勞動(dòng)力市場(chǎng)遭受到了巨大沖擊，養(yǎng)老撫養(yǎng)比由之前的3：1下降為2：1。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2050年之前，歐盟還需要7900萬(wàn)移民作為有效的勞動(dòng)力供給，而這將大大超過(guò)其政治和社會(huì)的可接受水平，歐盟各成員國(guó)必將采取相應(yīng)措施，以消解移民激增帶來(lái)的社會(huì)壓力。

第二，被動(dòng)的彌補(bǔ)性移民政策缺乏危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。歐盟的移民政策主要由協(xié)議條約和各成員國(guó)獨(dú)立制定的移民政策組成。受戰(zhàn)后勞工政策、移民回歸政策和家庭團(tuán)聚政策等的影響，目前歐盟的移民總數(shù)已大大超出政策預(yù)期。而且，由于移民模式的多樣化和移民界線的日益模糊，歐盟各成員國(guó)普遍不愿意讓渡更多的主權(quán)到歐盟層面。2015年以來(lái)，面對(duì)二戰(zhàn)后最糟糕的難民危機(jī)，歐盟雖然達(dá)成了一些原則性共識(shí)，但集體應(yīng)對(duì)的制度成本過(guò)于高昂。因缺乏足夠的權(quán)力讓渡，歐盟并沒(méi)有資格向各成員國(guó)發(fā)號(hào)施令，各主體國(guó)家之間的矛盾日益加深。

第三，多元文化主義與同化政策的矛盾難以協(xié)調(diào)。在歐盟一體化進(jìn)程中，各成員國(guó)因缺乏對(duì)非法移民的有效管制，導(dǎo)致該問(wèn)題非但沒(méi)有得到妥善解決，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟的非法移民目前已經(jīng)占到新移民總數(shù)的1/3，而且以每年50萬(wàn)的速度增長(zhǎng)。黑工市場(chǎng)的出現(xiàn)和底層移民暴力犯罪率升高等問(wèn)題，引發(fā)了各國(guó)民眾對(duì)外來(lái)移民的排斥情緒，反對(duì)多元文化的傾向不斷加劇。同時(shí)，反移民和反對(duì)歐洲一體化的疑歐主義政黨迅速崛起，疑歐和脫歐的分離主義傾向也日益增強(qiáng)。此外，因移民及其后代在宗教、社會(huì)和文化上實(shí)現(xiàn)融入通常存在困難，歐盟各成員國(guó)在推行同化政策時(shí)普遍感覺(jué)乏力。2016年10月，法國(guó)清除加來(lái)難民營(yíng)，其中一個(gè)擔(dān)憂就是難民聚居區(qū)會(huì)逐漸演變成實(shí)際上的“國(guó)中國(guó)”，進(jìn)而成為社會(huì)暴力乃至恐怖主義的策源地。

歐盟移民制度的演變與政策性改革

移民問(wèn)題與歐盟各成員國(guó)的主權(quán)讓渡、一體化文化、國(guó)防安全需求、社會(huì)福利體系等高度相關(guān)，而這些都是影響共同移民政策制定和執(zhí)行的關(guān)鍵。為擺脫一體化與多樣性之間強(qiáng)大張力導(dǎo)致的政策困局，近年來(lái)歐盟嘗試在保持開(kāi)放性態(tài)度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多元途徑改革和創(chuàng)新以往的移民政策。在實(shí)踐中，通過(guò)建立多元主體、多層互動(dòng)、多方治理的移民政策體系，歐盟有效推進(jìn)了移民整合與難民份額分配，一定程度上減少了歐洲一體化進(jìn)程中的政策阻力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了符合歐盟整體價(jià)值訴求、各成員國(guó)利益相對(duì)均衡的雙重目標(biāo)。

第一，以多元主體為導(dǎo)向，謀求不同群體之間的利益均衡。移民問(wèn)題本質(zhì)上是歐盟各成員國(guó)及不同群體之間的權(quán)益分配問(wèn)題。為制定符合最大公約數(shù)的移民政策，并對(duì)各利益相關(guān)者進(jìn)行有效回應(yīng)，歐盟通過(guò)強(qiáng)化公正中立原則，致力于將移民問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鞒蓡T國(guó)公民與移民雙方相互接納的過(guò)程”。為實(shí)現(xiàn)多元主體的有效溝通和責(zé)任共擔(dān)，歐盟賦予外部邊境協(xié)調(diào)管理局更多職權(quán)，以強(qiáng)化歐盟國(guó)家邊境的一體化管理和各成員國(guó)移民政策的協(xié)調(diào)。同時(shí)，歐盟倡導(dǎo)各成員國(guó)建立內(nèi)部橫向溝通機(jī)制和公眾參與機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)移民和本國(guó)公民的良性互動(dòng)。在法國(guó)，信息收集和政策制定通常會(huì)將移民、本地居民、雇主和政府人員等劃入各自的特定團(tuán)體，通過(guò)民意調(diào)查、選民郵件分析和聽(tīng)證會(huì)等手段，允許各方訴求得到充分表達(dá)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)移民群體利益的尊重。

第二，以多層互動(dòng)為手段，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利制度改革。歐盟以往的移民政策以建立“城堡歐洲”為核心，傾向于加強(qiáng)邊界管制、對(duì)勞工市場(chǎng)行政干預(yù)和對(duì)移民進(jìn)行限制，導(dǎo)致移民通常處于管制過(guò)度與缺失并存的“雙重困境”。為解決高福利、高失業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩之間的矛盾，近年來(lái)歐盟嘗試以多層互動(dòng)為手段，制定放松管制、結(jié)果導(dǎo)向的新移民政策。一方面，倡導(dǎo)各國(guó)減少對(duì)勞工市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)所需的移民人才；另一方面，切實(shí)加大對(duì)非法移民的打擊力度，反對(duì)大赦和非法移民合法化。例如，德國(guó)于2012年簡(jiǎn)化了移民政策，在基本工資、社保稅、傷殘人士雇傭法等方面放松了管制。2013年又推出了藍(lán)卡系統(tǒng)，以吸引大量高技能移民進(jìn)入。目前，德國(guó)移民累計(jì)已有1200萬(wàn)，成為僅次于美國(guó)的全球第二大移民國(guó)，但其失業(yè)率僅有7%，是整個(gè)歐洲乃至發(fā)達(dá)國(guó)家最低的。

第三，以多方治理為保障，逐步消除移民政策的國(guó)別差異。共同移民政策之所以推行困難，一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因是歐盟各成員國(guó)的政策規(guī)定差異較大，移民能享受到的福利待遇十分懸殊，因此產(chǎn)生了明顯的移民偏好和嚴(yán)重的非法移民問(wèn)題。對(duì)此，歐盟以建立一個(gè)“自由、安全和公正的區(qū)域”為目標(biāo)，在移民政策體系中構(gòu)建了前瞻性戰(zhàn)略計(jì)劃，鼓勵(lì)各國(guó)開(kāi)展多元文化教育，以改善移民的社會(huì)文化地位及其與主流歐洲的和諧關(guān)系。目前，瑞典、丹麥、芬蘭、荷蘭等國(guó)均制定了法律反對(duì)排外主義和種族歧視，允許移民參與地方和地區(qū)選舉。同時(shí)，為破解高失業(yè)率和非法移民增加的現(xiàn)實(shí)困境，歐盟各成員國(guó)也對(duì)移民政策進(jìn)行了策略性調(diào)整。例如瑞典對(duì)因病請(qǐng)假但仍需照常支付薪水的狀況，設(shè)定了更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；德國(guó)則打算廢除婦女失業(yè)繼續(xù)支薪的做法，試圖通過(guò)活躍就業(yè)市場(chǎng)來(lái)降低失業(yè)率，從而間接引導(dǎo)移民改變其流動(dòng)傾向性。

（作者為浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究人員）

【參考文獻(xiàn)】

①陳積敏：《歐盟非法移民治理及其困境》，《國(guó)際論壇》，2016年第9期。

②伍慧萍：《外來(lái)移民融入：歐盟層面的政策應(yīng)對(duì)》，《德國(guó)研究》，2011年第4期。

③王彩波、曾水英：《移民難題、公共治理與政策選擇——全球化背景下的歐盟移民問(wèn)題探析》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2008年第3期。

責(zé)編/楊鵬峰 孫渴（見(jiàn)習(xí)） 美編/王夢(mèng)雅