政策工具視閾下中國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策研究

李 丹，王 欣

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 100819)

政策工具視閾下中國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策研究

李 丹，王 欣

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 100819)

嘗試構(gòu)建以政策工具、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程為基礎(chǔ)的二維度政策分析框架，分析創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策中存在的問題，以便提出具體、微觀、有針對(duì)性的政策工具優(yōu)化建議。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，中國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策存在不同類型政策工具使用不均衡、同類型政策工具中子工具使用不均衡、不同創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程的政策工具使用不均衡、各省市政策工具分布情況與中央趨同等問題。可通過優(yōu)化政策工具體系、優(yōu)化政策工具在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程中的使用結(jié)構(gòu)、因地制宜制定具有區(qū)域特色的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策等措施解決。

政策工具；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程；內(nèi)容分析；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展

1 研究綜述

自黨的十八大報(bào)告中明確提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，學(xué)界關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的研究逐年遞增，這些研究主要集中于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的核心內(nèi)涵、特征、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)與選擇以及政策設(shè)計(jì)與重構(gòu)。在核心內(nèi)涵層面，袁崢嶸等[1]認(rèn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展是指國家依靠自主創(chuàng)新，發(fā)揮科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的支撐作用，大幅提高科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；另外，張來武[2]還認(rèn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，是“以人為本”的發(fā)展、是為了人的發(fā)展、是打造“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”的發(fā)展、是由企業(yè)家驅(qū)動(dòng)的發(fā)展。在戰(zhàn)略設(shè)計(jì)層面，邵彥敏等[3]運(yùn)用優(yōu)勢(shì)理論，分析了知識(shí)產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，具體而言，要實(shí)施品牌戰(zhàn)略、掌握具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)以及建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度；李洪文[4]從發(fā)展理念、創(chuàng)新體制和政府職能三個(gè)維度，分析了中國實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略；楊多貴等[5]則從技術(shù)預(yù)見的視角分析了實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的技術(shù)戰(zhàn)略選擇，并認(rèn)為綠色能源技術(shù)、數(shù)字制造技術(shù)和智慧地球技術(shù)是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的三大支撐動(dòng)力。在制度設(shè)計(jì)與選擇層面，李丹[6]認(rèn)為應(yīng)優(yōu)化科技資源配置制度，建立企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的制度，完善協(xié)同創(chuàng)新制度，建立科學(xué)核算制度，完善創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)和引進(jìn)制度，營造創(chuàng)新文化氛圍。在政策設(shè)計(jì)與重構(gòu)層面，雍蘭利等[7]提出中國創(chuàng)新政策重構(gòu)強(qiáng)化的關(guān)鍵因素應(yīng)設(shè)定為：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的核心環(huán)節(jié)——科技創(chuàng)新；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的核心實(shí)體——新興產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的核心動(dòng)力——?jiǎng)討B(tài)能力。魏江等[8]從需求激勵(lì)、政府采購、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和創(chuàng)新環(huán)境四個(gè)方面提出了推動(dòng)中國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的政策建議。

關(guān)于基于政策工具的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策研究，由于中國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)間較短，目前各省市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策都是以《若干意見》為藍(lán)本，學(xué)界目前對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策的專門研究很少?；谡吖ぞ咭暯茄芯縿?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策，李良成[9]構(gòu)建了以基本政策工具、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略政策驅(qū)動(dòng)主體、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展階段維度為基礎(chǔ)的三維度政策分析框架，全面分析了《若干意見》。

綜上所述，關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策的研究，主要是圍繞政策重構(gòu)方法以及具體政策建議等方面，都是從政策的宏觀環(huán)境出發(fā)，針對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展面臨的困境提出政策建議，所得到的政策建議也是從宏觀角度出發(fā)，這種基于從宏觀到宏觀的視角，會(huì)存在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策的研究較為寬泛、得到的結(jié)論或者政策建議不夠客觀和微觀以及針對(duì)性不強(qiáng)等問題。相對(duì)而言，關(guān)于政策的內(nèi)容分析，則是從具體的政策文本入手，基于從微觀到微觀的視角，可以針對(duì)具體的政策內(nèi)容提出具體的優(yōu)化建議，針對(duì)性較強(qiáng)，對(duì)于政策發(fā)展具有較強(qiáng)的借鑒意義。目前缺少針對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策的內(nèi)容分析，對(duì)政策文本的研究不夠深入。因此，本文將對(duì)各省市的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策進(jìn)行內(nèi)容分析，并結(jié)合政策工具對(duì)現(xiàn)有的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策進(jìn)行研究，針對(duì)現(xiàn)存的問題提出微觀的優(yōu)化建議，在一定程度上為日后創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策的工具選擇、內(nèi)容設(shè)計(jì)等方面提供一些參考意見。

2 政策分析框架構(gòu)建

本文將政策工具與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程維度相結(jié)合，一方面可以詳細(xì)分析創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策中各個(gè)政策工具的使用分布情況，另一方面可以全面分析創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策中政策工具分布于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程中的具體階段，了解各個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段的政策工具使用分布情況。另外，由于各個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段的創(chuàng)新活動(dòng)主體有所區(qū)別，通過將政策工具維度與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程維度相結(jié)合，亦可分析出政策工具在不同創(chuàng)新活動(dòng)主體的使用分布情況。

(1)政策工具維度：本文采用Rothwell等[10]提出的政策工具分類法，將政策工具維度分為環(huán)境型、供給型和需求型政策工具。環(huán)境型政策工具是指政府通過制定創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃、提供財(cái)稅金融支持、制定頒布保護(hù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的法規(guī)以及因地制宜、因時(shí)制宜的策略性措施，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，為落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略營造良好的外部環(huán)境。供給型政策工具是指政府通過對(duì)科技信息資源、人力資源、資金資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等要素的直接擴(kuò)大供給，增加和提升各項(xiàng)要素的供給數(shù)量和質(zhì)量，從而推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的進(jìn)程，供給型政策工具為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供推力。需求型政策工具是指政府通過采購、貿(mào)易管制、外包和設(shè)立海外機(jī)構(gòu)等工具刺激市場(chǎng)需求，盡量減少市場(chǎng)的不確定性，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展?fàn)I造較為穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，從而拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供拉力。

(2)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程維度：蔣玉濤等[11]將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展分為資源投入階段、創(chuàng)新活動(dòng)階段和驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，并總結(jié)出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程模型。在此基礎(chǔ)上，夏天[12]將該過程簡化為創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)、過程驅(qū)動(dòng)和后端驅(qū)動(dòng)三個(gè)階段。本文采用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的三階段理論，構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程維度。前端驅(qū)動(dòng)是創(chuàng)新資源投入階段，在人力資本積累、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資金等方面均需大量投入，此階段的投入服務(wù)于基礎(chǔ)研究，目的是為了促進(jìn)原始性創(chuàng)新。過程驅(qū)動(dòng)是創(chuàng)新投入轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新產(chǎn)出階段，即科技成果轉(zhuǎn)化階段，主要包括知識(shí)創(chuàng)造和應(yīng)用擴(kuò)散，強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同創(chuàng)新以及科技創(chuàng)新資源合理配置。后端驅(qū)動(dòng)是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化及驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段，創(chuàng)新主要體現(xiàn)在產(chǎn)品創(chuàng)新和管理創(chuàng)新等方面，企業(yè)成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的主導(dǎo)力量，市場(chǎng)競爭度、成熟度和開放度會(huì)直接影響創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。

結(jié)合政策工具維度和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程維度的內(nèi)涵和特征，本文構(gòu)建了二維分析框架，以全面分析中國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策的政策工具使用情況以及各個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程維度的政策工具使用情況，如圖1所示。

3 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策工具使用分析

本文從中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部、各省市科技廳、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)等政府官方網(wǎng)站，搜集、整理并篩選出包括中共中央 國務(wù)院、甘肅、福建、廣東、內(nèi)蒙古、河南、吉林、云南、四川、遼寧、山西、黑龍江、山東、江西、重慶等中央、省、自治區(qū)、直轄市在內(nèi)的15份創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策。政策樣本選取的依據(jù)有兩個(gè)：一是從發(fā)布時(shí)間角度，本文選取的政策樣本時(shí)間跨度為2012年底即十八大報(bào)告明確提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，至2016年7月底；二是從政策內(nèi)容角度，本文選取的政策樣本均為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策。綜上所述，未選用其他省市政策樣本的原因主要有：頒布時(shí)間不在本文的時(shí)間跨度內(nèi)；未公布創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策；只公布了針對(duì)某一領(lǐng)域的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策。政策名稱如表1所示。

圖1 二維度政策分析框架

序號(hào)政策名稱1中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見2中共甘肅省委甘肅省人民政府貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略若干意見》的實(shí)施意見3福建省人民政府關(guān)于印發(fā)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃的通知4中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于全面深化科技體制改革加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的決定5內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的意見6中共河南省委河南省人民政府關(guān)于深化科技體制改革推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展若干實(shí)施意見7中共吉林省委吉林省人民政府關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施意見8中共云南省委云南省人民政府關(guān)于加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的意見9中共四川省委四川省人民政府關(guān)于實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略增強(qiáng)四川轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)力的意見10遼寧省人民政府關(guān)于印發(fā)遼寧省科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展實(shí)施方案的通知11山西省人民政府關(guān)于印發(fā)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略山西行動(dòng)計(jì)劃(2014—2020年)的通知12黑龍江省人民政府關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施意見13中共山東省委山東省人民政府關(guān)于深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的意見14中共江西省委江西省人民政府關(guān)于深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)創(chuàng)新型省份建設(shè)的意見15重慶市科委下發(fā)重慶市深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2015—2020)

本文按照“政策文本編號(hào)”—“政策大類”—“具體條款(或某句話)”定義分析單元，比如“1-4-6”表示第一個(gè)政策文本《若干意見》中第四大類“強(qiáng)化金融創(chuàng)新的功能”中的“完善外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)規(guī)定，有效利用境外資本投向創(chuàng)新領(lǐng)域?！狈治鰡卧幋a結(jié)果如表2所示。

表2 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策分析單元編碼

3.1 政策工具維度分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，15個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策共應(yīng)用了1587次政策工具，其中環(huán)境型政策工具共用了753次，占總體的47.45%；供給型政策工具共用了744次，占總體的46.88%；需求型政策工具共用了90次，占總體的5.67%。

總體看來，在各省市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策中，環(huán)境型政策工具和供給型政策工具應(yīng)用較多，而需求型政策工具應(yīng)用較少。這表明，政府傾向于通過間接影響的方式，不斷優(yōu)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的外部環(huán)境，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。而需求型政策工具使用頻率較低，會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展缺乏穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新成果會(huì)受到市場(chǎng)的不確定性影響，不利于原始創(chuàng)新的開展以及科技成果的轉(zhuǎn)化。

在所有的政策工具中，各項(xiàng)政策工具的使用頻數(shù)占政策工具使用頻數(shù)總數(shù)的百分比分別為：目標(biāo)規(guī)劃7.50%，金融支持11.09%，稅收優(yōu)惠2.39%，法規(guī)管制7.62%，策略性政策18.84%，科技信息支持2.14%，人力資源培養(yǎng)16.70%，資金投入6.49%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)12.60%，公共服務(wù)8.95%，政府采購1.83%，貿(mào)易管制0.44%，外包2.71%，海外機(jī)構(gòu)0.69%。

當(dāng)前各省市的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策在產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、區(qū)域創(chuàng)新政策、協(xié)同創(chuàng)新、制度變革等戰(zhàn)略設(shè)計(jì)層面，人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)以及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施層面，具備了較為廣泛的政策措施分布，重在為科技型中小企業(yè)提供扎實(shí)的基本生存條件，而對(duì)基礎(chǔ)研究、科技型中小企業(yè)的后續(xù)發(fā)展的扶持力度不夠，即重視前端控制，忽視過程控制。這也印證了目前的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策，不夠重視需求型政策工具，而是聚焦于為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

在環(huán)境型政策工具中，策略性政策的使用頻數(shù)占環(huán)境型政策工具使用頻數(shù)的百分比為39.41%，金融支持占23.37%，法規(guī)管制占16.07%，目標(biāo)規(guī)劃占15.80%，稅收優(yōu)惠占5.05%。

在供給型政策工具中，人力資源培養(yǎng)的使用頻數(shù)占供給型政策工具使用頻數(shù)的百分比為35.62%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占26.88%，公共服務(wù)占19.09%，資金投入占13.84%，科技信息支持占4.57%。

在需求型政策工具中，外包的使用頻數(shù)占需求型政策工具使用頻數(shù)的百分比為47.78%，政府采購占32.22%，海外機(jī)構(gòu)占12.22%，貿(mào)易管制占7.78%。

3.2 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程維度分析

創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)維度中政策工具的使用頻數(shù)是666，占政策工具總使用頻數(shù)的41.97%；創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)中政策工具的使用頻數(shù)是192，占政策工具總使用頻數(shù)的12.10%；創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)中政策工具的使用頻數(shù)是729，占政策工具總使用頻數(shù)的45.94%。

當(dāng)前各省市頒布的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策中，政策工具廣泛分布于創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)，即注重創(chuàng)新資源的投入，以期促進(jìn)基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新；注重高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過改革科技體制和改變管理方式，來改善創(chuàng)新環(huán)境。然而，在創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)階段的政策工具分布相對(duì)偏少，在科技成果轉(zhuǎn)化、科技資源宏觀統(tǒng)籌和配置、產(chǎn)學(xué)研等創(chuàng)新主體的協(xié)同創(chuàng)新等方面不夠重視，忽視科技成果轉(zhuǎn)化將不利于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

3.3 二維度交叉分析

在創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)階段，政策工具累計(jì)使用666次，其中環(huán)境型政策工具共被使用了200次，占30.03%；供給型政策工具共被使用了449次，占67.42%；需求型政策工具共被使用了17次，占2.55%?？梢钥闯?，在創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)階段，供給型政策工具被頻繁使用，這是由于該階段主要體現(xiàn)為創(chuàng)新資源投入，需要在人力資源、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等方面大量投入，所以在該階段供給型政策工具被頻繁使用是符合該階段的主要特征。

圖2 創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)階段不同政策工具使用頻數(shù)占總數(shù)比例雷達(dá)圖

據(jù)圖2，在創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)階段，人力資源培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融支持和資金投入等環(huán)境型以及供給型政策工具得到廣泛應(yīng)用，而需求型政策工具的應(yīng)用程度很低。這說明各省市在創(chuàng)新投入和基礎(chǔ)研究階段，注重創(chuàng)新型人才的引進(jìn)、培養(yǎng)和激勵(lì)，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，搭建協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，加大資金投入力度，這順應(yīng)了創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)的要求，符合該階段主要特征。但是，未能充分運(yùn)用其他有益于該階段的政策工具，如科技信息支持、外包、海外機(jī)構(gòu)等。

在創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)階段，政策工具的使用頻數(shù)為192，其中環(huán)境型政策工具共使用了83次，占總數(shù)的43.23%；供給型政策工具共使用了81次，占總數(shù)的42.19%；需求型政策工具共使用了28次，占總數(shù)的14.58%。

圖3 創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)階段不同政策工具使用頻數(shù)占總數(shù)比例雷達(dá)圖

據(jù)圖3，在創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)階段，策略性政策、人力資源培養(yǎng)以及外包等政策工具得以較為廣泛的應(yīng)用，而政府采購、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)等需求型政策工具的應(yīng)用頻率很小。這說明各省市在科技成果轉(zhuǎn)化階段，重視搭建協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，積極建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，提升創(chuàng)新資源配置效率，努力實(shí)現(xiàn)資源共享，另外各省市積極將研發(fā)計(jì)劃委托企業(yè)、高校及科研院所、民間科研機(jī)構(gòu)，以提升第三方的研發(fā)實(shí)力。同時(shí)，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目，體現(xiàn)出對(duì)具體事務(wù)管理權(quán)限的下放。另外，部分科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，以增強(qiáng)第三方的研發(fā)意愿。這些都符合創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)階段的特征。

在創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)階段，政策工具的使用頻數(shù)為729，其中環(huán)境型政策工具共使用了470次，占總數(shù)的64.47%；供給型政策工具共使用了214次，占總數(shù)的29.36%；需求型政策工具共使用了45次，占總數(shù)的6.17%。

圖4 創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)階段不同政策工具使用頻數(shù)占總數(shù)比例雷達(dá)圖

據(jù)圖4，在創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)階段，策略性政策和法規(guī)管制這兩項(xiàng)政策工具的使用頻率明顯高于其他政策工具使用頻率，公共服務(wù)、金融支持、目標(biāo)規(guī)劃、人力資源培養(yǎng)等環(huán)境型和供給型政策工具的使用頻率較為接近。然而，貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)、稅收優(yōu)惠、外包、政府采購、資金投入、科技信息支持等政策工具的使用率相對(duì)較低。這說明在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化及驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段，各省市主要是通過管理創(chuàng)新，改變管理方式和發(fā)展方式，并制定和出臺(tái)一系列法律法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)上的創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新行為，維護(hù)市場(chǎng)的公平競爭秩序，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展?fàn)I造良性的市場(chǎng)競爭環(huán)境。另外，各省市也注重引入和培養(yǎng)專業(yè)的管理人才、為創(chuàng)新主體提供專業(yè)科技服務(wù)和綜合科技服務(wù)、制定高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃等措施，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。但是，政府的扶持力度不夠，雖然在創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)階段，企業(yè)是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的主導(dǎo)力量，但是仍有一部分創(chuàng)新需求源于政府采購，比如汽車行業(yè)的新能源公共汽車、新能源汽車配套的充電樁等公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些公共產(chǎn)品，市場(chǎng)上私人很少有意愿和能力購買，這就需要通過政府采購的方式來開辟、維護(hù)和擴(kuò)大市場(chǎng)需求，支持和促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。

4 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策工具使用中存在的問題

4.1 不同類型政策工具使用不均衡

當(dāng)前各省市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策中，較為廣泛使用環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，而需求型政策工具使用不足。

中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式主要依靠投資和出口拉動(dòng)，然而近年來，投資驅(qū)動(dòng)日顯艱難，雖然高投資率是多年來經(jīng)濟(jì)高速增長的重要因素之一，但是在基礎(chǔ)設(shè)施布局初具雛形、社會(huì)需求萎縮以及生產(chǎn)能力過剩的情況下，投資驅(qū)動(dòng)難以再對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起到顯著的拉動(dòng)作用；外貿(mào)出口持續(xù)疲軟，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的年度數(shù)據(jù)，2014年中國的外貿(mào)依存度是41.55%，2013年該值為43.9%，2012年該值為45.71%，中國近三年的外貿(mào)依存度逐年下降，外貿(mào)出口情況不容樂觀。另外，2009—2013年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的新產(chǎn)品出口收入占新產(chǎn)品銷售收入的比重分別為24.7%、17.6%、20.1%、19.8%和17.8%，整體呈下降趨勢(shì)，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品出口持續(xù)疲軟。新形勢(shì)下，關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”，國家主席習(xí)近平指出要“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠投資、出口拉動(dòng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變”?？梢?，需求在中國經(jīng)濟(jì)增長中會(huì)產(chǎn)生重要影響。

當(dāng)前各省市對(duì)需求型政策工具不夠重視，對(duì)政府采購和貿(mào)易管制等內(nèi)容涉及很少，不利于中小型創(chuàng)新企業(yè)的生存和發(fā)展，不利于新興領(lǐng)域的市場(chǎng)穩(wěn)定；注重引入海外機(jī)構(gòu)到國內(nèi)，而忽視設(shè)立本國的海外機(jī)構(gòu)，一味的知識(shí)和技術(shù)輸入，而缺少知識(shí)和技術(shù)的輸出，不利于激發(fā)本國企業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)，不利于提升本國技術(shù)創(chuàng)新的國際競爭力；子工具中的外包未能得到重視，研發(fā)計(jì)劃和項(xiàng)目的下放力度不夠，不利于充分利用第三方研發(fā)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新資源，不利于提升其創(chuàng)新能力。

4.2 同類型政策工具中子工具使用不均衡

在環(huán)境型政策工具中，被使用最多的是策略性政策，占內(nèi)部百分比為39.71%；被使用最少的是稅收優(yōu)惠，占內(nèi)部百分比為5.05%。在供給型政策工具中，被使用最多的是人力資源培養(yǎng)，占內(nèi)部百分比為35.62%；被使用最少的是科技信息支持，占內(nèi)部百分比為4.57%。在需求型政策工具中，被使用最多的是外包，占內(nèi)部百分比為47.78%；被使用最少的是貿(mào)易管制，占內(nèi)部百分比為7.78%。

某項(xiàng)政策工具的使用頻率較高，并不能認(rèn)為這是一個(gè)問題，而有可能是落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)際需要造成的。然而，這并不代表可以輕視其他行之有效的政策工具。譬如，在環(huán)境型政策工具中，輕視稅收優(yōu)惠，將不利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；在供給型政策工具中，科技信息支持這一政策工具應(yīng)用的很少，未能為創(chuàng)新主體提供國內(nèi)外關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的技術(shù)信息，科技信息資源的獲取和流通相對(duì)閉塞，易造成科技信息不對(duì)稱，創(chuàng)新主體無法及時(shí)獲取最新的信息而產(chǎn)生盲目創(chuàng)新的結(jié)果，在一定程度上會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)的不利影響；在需求型政策工具中，輕視貿(mào)易管制和海外機(jī)構(gòu)，重視創(chuàng)新知識(shí)和技術(shù)的輸入，而不重視知識(shí)和技術(shù)的輸出，不利于提升本國的創(chuàng)新國際競爭力。

4.3 不同創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程的政策工具使用不均衡

當(dāng)前各省市的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策工具主要分布于創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)，而在創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)中政策工具使用頻率較低。當(dāng)前各地區(qū)聚焦于大量投入創(chuàng)新資源、完善創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而對(duì)優(yōu)化配置創(chuàng)新資源、科技成果轉(zhuǎn)化的政策支持力度不足。2013年12月21日，中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任張曉強(qiáng)曾公開表示，中國的科技成果轉(zhuǎn)化率僅為10%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家40%的水平。當(dāng)前，存在重視研發(fā)、基礎(chǔ)研究、論文，而輕視成果轉(zhuǎn)化、應(yīng)用研究以及專利有效性和實(shí)用性的問題。

創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)，作為創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)的過渡階段，具有重要作用。輕視科技成果轉(zhuǎn)化，將不利于基礎(chǔ)研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，大量的成果僅能停留在理論階段，而無法產(chǎn)生實(shí)際效用?？萍汲晒D(zhuǎn)化不足，也將對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模和質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

4.4 各省市政策工具分布情況與中央趨同

首先，將《若干意見》中的政策工具分布情況單獨(dú)做一個(gè)統(tǒng)計(jì)，并將統(tǒng)計(jì)結(jié)果與全國整體的情況做一個(gè)對(duì)比(見圖5)。從折線圖可以看出全國整體的各項(xiàng)政策工具分布情況與中央的各項(xiàng)政策工具分布情況走向基本一致，分布形勢(shì)趨同。中央的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策中，某項(xiàng)政策工具使用的頻率高(或低)，則各省市對(duì)該項(xiàng)政策工具的使用頻率也較高(或低)。

圖5 全國整體和中央不同政策工具使用頻數(shù)占總數(shù)比例折線圖

其次，從政策工具分布的不同創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程來看，中央和全國整體的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策中，政策工具普遍分布在創(chuàng)新前端驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新后端驅(qū)動(dòng)，而在創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)階段的政策工具使用頻率較低，在這一點(diǎn)上，兩者存在趨同的情況(見圖6)。

圖6 全國整體和中央政策工具在不同創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程中的分布情況折線圖

各省市政策工具分布與中央趨同，一方面可以說明地方的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策能夠貫徹中央的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策的精神，但是另一方面，則產(chǎn)生了地方政策照搬照抄中央政策的問題，各地的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政缺少地方特色，無法有效解決當(dāng)前地方所面臨的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過程中存在的問題。個(gè)別省市只是將中央政策中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)替換了一下，而其他內(nèi)容與中央政策相似度很高。具體來說，一是把貫徹落實(shí)中央的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策直接當(dāng)成本地的政策，而不顧本地實(shí)際是否適應(yīng)；二是把對(duì)學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)尤其先進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策簡單平移，既沒有創(chuàng)新，又缺少根據(jù)本地實(shí)際制定具有針對(duì)性的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策內(nèi)容；三是部分地區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策缺少針對(duì)本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的政策工具。不僅沒有突出本地特色和實(shí)際需要解決問題，而且不夠具體，操作性不強(qiáng)，致使中央和地方很多創(chuàng)新政策難以落實(shí)，執(zhí)行效果不明顯。

5 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展政策工具優(yōu)化建議

5.1 優(yōu)化政策工具體系

一方面，應(yīng)重視需求型政策工具的作用。首先，加大政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的力度。細(xì)化政府采購目錄，制定符合創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的目錄內(nèi)容，區(qū)分重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，選擇重大產(chǎn)品實(shí)施，如中國的高鐵技術(shù)、核電、新能源技術(shù)等。其次，鼓勵(lì)以外包形式將部分研發(fā)、管理和服務(wù)等活動(dòng)下放給第三方機(jī)構(gòu)。繼續(xù)向社會(huì)開放研發(fā)項(xiàng)目，廣泛吸納企業(yè)、高校、研發(fā)機(jī)構(gòu)以及大眾參與到研發(fā)項(xiàng)目中，整合利用各方優(yōu)勢(shì)資源，盤活存量，提升第三方機(jī)構(gòu)的研發(fā)實(shí)力。同時(shí)，部分科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，以增強(qiáng)第三方的研發(fā)意愿。另外，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目，負(fù)責(zé)受理項(xiàng)目申請(qǐng)、組織項(xiàng)目評(píng)審立項(xiàng)、過程管理和驗(yàn)收等事務(wù)，政府不再直接管理具體事務(wù)，而是將重點(diǎn)放在宏觀、規(guī)劃、政策、布局和監(jiān)督上。最后，積極設(shè)立海外機(jī)構(gòu)，利用國外創(chuàng)新資源，提升本國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力。鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新能力較強(qiáng)的企業(yè)通過獨(dú)資的方式設(shè)立海外機(jī)構(gòu)，這樣企業(yè)可以獨(dú)立控制海外機(jī)構(gòu)的運(yùn)營，防止技術(shù)外泄；鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新能力較弱的企業(yè)通過合資的方式設(shè)立海外機(jī)構(gòu)，這樣可以通過國外當(dāng)?shù)氐暮献骰锇閬硎煜ず瓦m應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，并且利用當(dāng)?shù)睾献骰锇榈那罉?gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，迅速打開國外合作的新局面。

另一方面，優(yōu)化環(huán)境型和供給型政策工具的使用結(jié)構(gòu)。首先，注重運(yùn)用其他行之有效的政策工具。譬如，在環(huán)境型政策工具中，充分運(yùn)用目標(biāo)規(guī)劃，制定創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，定期總結(jié)各地關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的執(zhí)行情況，充分挖掘其存在的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，另外，還應(yīng)注意比較各個(gè)地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展情況的年度趨勢(shì)，根據(jù)上一時(shí)期的情況制定下一時(shí)期的目標(biāo)規(guī)劃。在供給型政策工具中，加大科技信息支持力度，政府收集整理國內(nèi)外關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的技術(shù)信息，構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)，整合各數(shù)據(jù)庫的資源，建立完善產(chǎn)品目錄，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供公共科技支持和信息服務(wù)，促進(jìn)科技信息資源共享，減少和避免信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。其次，細(xì)化策略性措施和人力資源培養(yǎng)的政策工具內(nèi)容。這兩項(xiàng)政策工具被應(yīng)用的最為廣泛，并不能說明其中存在問題，而是現(xiàn)實(shí)需求所致。因此，不能片面建議減少這兩項(xiàng)政策工具的使用次數(shù)，而是要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，不斷優(yōu)化和細(xì)化這兩項(xiàng)政策工具的內(nèi)容，以適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新要求。譬如，通過建立以績效為導(dǎo)向的創(chuàng)新資源配置機(jī)制，細(xì)化策略性措施；為了細(xì)化人力資源培養(yǎng)的內(nèi)容，可以通過不斷完善政產(chǎn)學(xué)研用一體化的機(jī)制，促進(jìn)合理的人才流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新人才在政府科技行政部門、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)以及企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)等崗位的輪崗學(xué)習(xí)和工作，提升創(chuàng)新人才的決策能力、理論修養(yǎng)和創(chuàng)新能力。

5.2 優(yōu)化政策工具在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過程中的使用結(jié)構(gòu)

第一，加大政策工具對(duì)創(chuàng)新過程驅(qū)動(dòng)階段的支持力度。2016年2月26日國務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》?？梢姡萍汲晒D(zhuǎn)化受到高度重視。然而，從目前各地的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策來看，涉及到科技成果轉(zhuǎn)化的條款較少。因此，應(yīng)著力推進(jìn)各個(gè)創(chuàng)新主體互動(dòng)和資源的整合配置，建立以創(chuàng)新資源共享為基礎(chǔ)的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。首先，應(yīng)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展模式，規(guī)劃共建區(qū)域科技信息高速公路，協(xié)同共建科技信息網(wǎng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施信息網(wǎng)等，加快區(qū)域間科技信息交流，提高信息流動(dòng)速度和交換效率。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式要突破傳統(tǒng)觀念，大力發(fā)展和運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、智能控制等新興技術(shù)模式[13]。其次，制定區(qū)域技術(shù)路線圖，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，應(yīng)組織區(qū)域政府機(jī)構(gòu)、高校、科研院所、科技協(xié)會(huì)的專家對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深入調(diào)研、系統(tǒng)分析、科學(xué)規(guī)劃，明確各個(gè)片區(qū)在技術(shù)創(chuàng)新中的資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等，合理規(guī)劃各個(gè)片區(qū)在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中的技術(shù)分工，使區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的上游、中游和下游得以對(duì)接。再次，協(xié)同建立共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)和研究基地，將基礎(chǔ)研究與產(chǎn)品和市場(chǎng)相結(jié)合，借鑒企業(yè)的發(fā)展理念和運(yùn)作模式，應(yīng)集中優(yōu)勢(shì)資源，致力于研究新興產(chǎn)業(yè)、新能源技術(shù)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等新興領(lǐng)域，突破現(xiàn)有的技術(shù)瓶頸，打造推動(dòng)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力引擎。最后，優(yōu)化區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的政策環(huán)境，應(yīng)完善戰(zhàn)略-戰(zhàn)術(shù)的政策體系，制定區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的中長期發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的金融、稅收、人才、土地等配套政策，制定具體的行動(dòng)計(jì)劃。

第二，重視人力資源培養(yǎng)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的作用。對(duì)于技術(shù)型人才，要能夠?qū)⒊橄蟮睦碚摮晒D(zhuǎn)化為具體的客觀實(shí)物，既要有扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，又要有靈活的實(shí)際操作能力。從培養(yǎng)潛在的技術(shù)型人才角度來看，需要加快部分普通高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型，開展校企聯(lián)合招生、聯(lián)合培養(yǎng)試點(diǎn)，拓寬校企聯(lián)合育人的渠道。分類改革研究生培養(yǎng)模式，探索科教結(jié)合的學(xué)術(shù)學(xué)位研究生培養(yǎng)新模式，擴(kuò)大專業(yè)學(xué)位研究生招生比例，增進(jìn)教學(xué)與實(shí)踐的融合。從培養(yǎng)現(xiàn)有的技術(shù)型人才角度來看，建立健全科研人才雙向流動(dòng)機(jī)制，允許高等學(xué)校和科研院所設(shè)立一定比例流動(dòng)崗位，吸引有創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家和企業(yè)科技人才兼職。試點(diǎn)將企業(yè)任職經(jīng)歷作為高等學(xué)校新聘工程類教師的必要條件。符合條件的科研院所的科研人員經(jīng)所在單位批準(zhǔn)，可帶著科研項(xiàng)目和成果、保留基本待遇到企業(yè)開展創(chuàng)新工作或創(chuàng)辦企業(yè)。對(duì)于管理型人才，就是要培養(yǎng)企業(yè)家、經(jīng)理人等管理人員的管理創(chuàng)新能力，提升企業(yè)管理水平。完善創(chuàng)新型企業(yè)家、高技能人才培養(yǎng)模式和評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行積極的政策激勵(lì)措施，將其納入省優(yōu)秀專家、享受省政府特殊津貼等評(píng)選推薦范圍。深入實(shí)施千名企業(yè)家培育計(jì)劃，大力提升企業(yè)經(jīng)營管理人才素質(zhì)，培育造就優(yōu)秀企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理人、市場(chǎng)開拓人員、自主創(chuàng)業(yè)者和優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)。

第三，鼓勵(lì)海外機(jī)構(gòu)注重研發(fā)并開拓國外市場(chǎng)。擴(kuò)大境外合作交流，鼓勵(lì)和支持有條件的企業(yè)到境外設(shè)立、兼并和收購研發(fā)機(jī)構(gòu)，支持企業(yè)與境外研發(fā)機(jī)構(gòu)開展產(chǎn)學(xué)研合作，引進(jìn)或共建分支研發(fā)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新載體，探索建設(shè)國際聯(lián)合研究中心、國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心。支持國內(nèi)有實(shí)力的企業(yè)和科研院所在海外設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，充分利用國外發(fā)達(dá)國家的市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)和設(shè)計(jì)以及市場(chǎng)拓展，以提升中國創(chuàng)新產(chǎn)品的出口份額，由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)型，打造若干國際品牌，從而形成中國高技術(shù)產(chǎn)品的品牌效應(yīng)并提升創(chuàng)新國際競爭力。

5.3 因地制宜制定具有區(qū)域特色的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策

創(chuàng)新資源豐富地區(qū)，應(yīng)聚焦基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新。加大創(chuàng)新資源的投入力度；建立國際科技信息共享平臺(tái)，充分掌握國際先進(jìn)技術(shù)信息，爭取形成先發(fā)優(yōu)勢(shì)，具體而言，就是要靠戰(zhàn)略力量引領(lǐng)未來發(fā)展、領(lǐng)軍企業(yè)帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展、中心地區(qū)帶動(dòng)全局發(fā)展[14]；搭建共性技術(shù)研究、基礎(chǔ)研究等公共服務(wù)平臺(tái)，整合各方研發(fā)資源，充分發(fā)揮不同創(chuàng)新主體的研發(fā)優(yōu)勢(shì)；充分利用外包這一政策工具，在吸納第三方參與研發(fā)活動(dòng)的同時(shí)，也適度將非研發(fā)業(yè)務(wù)外包，節(jié)省內(nèi)部管理費(fèi)用，集中資金用于基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新。

創(chuàng)新資源稀缺地區(qū)，應(yīng)聚焦科技成果轉(zhuǎn)化。對(duì)于創(chuàng)新資源稀缺地區(qū)，由于開展基礎(chǔ)研究的成本較高，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)政策可以聚焦于科技成果轉(zhuǎn)化。構(gòu)建“政產(chǎn)學(xué)研用”一體化機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)環(huán)境和用戶需求的反應(yīng)靈敏度，引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，理順高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的責(zé)任，引導(dǎo)高校加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)應(yīng)用研究，鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立獨(dú)立的研發(fā)機(jī)構(gòu)，將原始創(chuàng)新產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為高技術(shù)產(chǎn)品。從低端生產(chǎn)、制造向中端生產(chǎn)、制造轉(zhuǎn)變，由低端“代工”轉(zhuǎn)型為中高端“代設(shè)計(jì)”，在該階段同樣應(yīng)開發(fā)核心生產(chǎn)制造技術(shù)，采用新工藝，不斷提高科技成果轉(zhuǎn)化能力。

創(chuàng)新資源稀缺、市場(chǎng)相對(duì)活躍地區(qū)，應(yīng)聚焦發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)?？梢钥紤]通過完善基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)的公共服務(wù)質(zhì)量，吸引本轄區(qū)外的高技術(shù)企業(yè)在當(dāng)?shù)卦O(shè)廠、搭建研發(fā)基地，從而形成產(chǎn)業(yè)集聚；利用本地區(qū)的市場(chǎng)活躍度，完善資本市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)和技術(shù)交易市場(chǎng)，聚焦高技術(shù)產(chǎn)品的銷售和售后服務(wù)；營造公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，政府強(qiáng)化依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，嚴(yán)厲懲處壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，廣泛運(yùn)用科技手段進(jìn)行監(jiān)管。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

Innovation-Driven Development Policies of China——Based on Policy Tools

Li Dan，Wang Xin

(College of Humanities& Law，Northeastern University，Shenyang 100819，China)

The paper established two-dimension policy analysis framework on the basis of policy tools and innovation-driven processes，to analyze the existing problems in innovation-driven development policies，for putting forward specific，microcosmic and pointed suggestions.Results of content analysis show that unbalanced policy tools usage frequency lies in different types of policy tools，different innovation-driven process and sub-tools of the same type of policy tool.Besides，the distribution of policy tools in different provinces and municipalities is same as central government.Suggestions are as followed：optimizing the policy tool system；optimizing the utilization structure of policy tools in different innovation-driven processes；making innovation-driven development policies according to the regional characteristics.

Policy tools；Innovation-driven process；Content analysis；Innovation-driven development

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“創(chuàng)新體系國際化背景下中國技術(shù)創(chuàng)新政策選擇研究”(11YJC630091)，遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“遼寧文化技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)研究”(W2014046)。

2016-10-27 作者簡介：李丹(1978-)，女，河北秦皇島人，東北大學(xué)文法學(xué)院副教授；研究方向：公共政策。

G322.0

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