中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)發(fā)展研究

吳衛(wèi)紅，陳高翔，楊 婷，陳冬生，方 勇

(1.北京化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100029；2.北京化工大學(xué)，北京 100029)

中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)發(fā)展研究

吳衛(wèi)紅1，陳高翔1，楊 婷1，陳冬生2，方 勇1

(1.北京化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100029；2.北京化工大學(xué)，北京 100029)

以中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)為研究對(duì)象，通過(guò)梳理從新中國(guó)成立至今各個(gè)階段的中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)，研究不同科技管理組織結(jié)構(gòu)中的上下級(jí)關(guān)系、科技管理部門(mén)科技管理工作、科技資源分配的職能。研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)由簡(jiǎn)到繁，由少數(shù)部門(mén)到多數(shù)部門(mén)，由少層次到多層次的發(fā)展過(guò)程，當(dāng)前科技管理部門(mén)對(duì)科技管理、科技資源分配等工作既有統(tǒng)籌，又有分工。最后，總結(jié)出中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，并對(duì)科技管理體制后續(xù)改革提出政策建議。

科技管理體制；組織結(jié)構(gòu)；改革；科技創(chuàng)新

1 引言

中國(guó)的科技管理體制成型于20世紀(jì)50年代，經(jīng)歷了數(shù)個(gè)階段的演變，逐漸形成了一系列符合中國(guó)國(guó)情的科技管理組織結(jié)構(gòu)和科技管理體制。新中國(guó)成立初期，蘇聯(lián)的科技管理體制對(duì)中國(guó)科技管理體制的形成有較大影響，而后隨著時(shí)間的推移，文化大革命、改革開(kāi)放等時(shí)期都對(duì)中國(guó)的科技管理體制，特別是對(duì)科技管理的組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。為了更好地統(tǒng)籌規(guī)劃和管理科技計(jì)劃，中國(guó)的科技管理體制在1998年和2008年都進(jìn)行了改革，中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。

2014年，中國(guó)新一輪的科技體制改革開(kāi)始，在科技資源配置、科技計(jì)劃管理等方面均有所調(diào)整，“十三五”科技計(jì)劃對(duì)原有的973、863等計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)行了整合，形成了國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)(基金)以及基地和人才專(zhuān)項(xiàng)五類(lèi)科技計(jì)劃，這就對(duì)科技管理部門(mén)的職能定位提出更高的要求。

科技管理體制的完善對(duì)于科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都有所裨益，而科技管理組織結(jié)構(gòu)是科技管理體制的核心構(gòu)成要素，對(duì)科技管理組織結(jié)構(gòu)的研究有助于調(diào)整有關(guān)部門(mén)的科技管理活動(dòng)，幫助科技管理部門(mén)明確其在科技管理體系中的職能，有助于科技資源的分配和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作[1]。目前，針對(duì)中國(guó)的科技管理體制及科技管理組織結(jié)構(gòu)的研究仍然較少，其中部分學(xué)者針對(duì)中國(guó)科技管理體制的形成進(jìn)行了研究，如武衡等人[2]、王清揚(yáng)等人[3]、吳波爾[4]均從社會(huì)生產(chǎn)力的視角切入，對(duì)中國(guó)科技管理體制形成初期的時(shí)代背景、國(guó)力情況展開(kāi)分析和研究。劉大椿[5]、錢(qián)斌[6]、董帥[7]對(duì)新中國(guó)成立初期，中國(guó)科技管理體制形成過(guò)程及當(dāng)時(shí)科技管理體制內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了研究。王毅[8]、陳智慧[9]、吳瓊等人[10]、曹聰?shù)热薣11]則從中國(guó)科技管理體制的現(xiàn)狀切入，分析了當(dāng)前中國(guó)科技管理體制的現(xiàn)狀、所存在的問(wèn)題，并提出了完善和發(fā)展思路。宋永杰[12]、韓召[13]、馬歆卉[14]、徐紅爽[15]等學(xué)者以科研項(xiàng)目為研究對(duì)象，對(duì)其全過(guò)程管理進(jìn)行了研究，進(jìn)而對(duì)中國(guó)的科技管理體制進(jìn)行一定的分析和思考。徐喆等人則以定量分析為手段，從政策相互作用的視角切入，分析了中國(guó)科技管理中，政策的演變規(guī)律和科技管理的績(jī)效[16]。與國(guó)際的比較研究方面，中國(guó)科學(xué)院院長(zhǎng)白春禮詳細(xì)研究了美、英、法、德、日等十個(gè)國(guó)家的24個(gè)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)概況、特點(diǎn)等內(nèi)容[17]；胡智慧等人同樣對(duì)美、英、法、德、澳等國(guó)的國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的類(lèi)型、職能、定位、管理模式等方面進(jìn)行了詳細(xì)研究，并為中國(guó)的治理、改革和發(fā)展提出了建議和啟示[18]；易春等人通過(guò)對(duì)一些國(guó)外科技管理組織體系的總結(jié)研究，提出了對(duì)中國(guó)科技管理組織體系發(fā)展和改進(jìn)的啟示及借鑒[19]。綜合已有研究不難發(fā)現(xiàn)，針對(duì)中國(guó)科技管理體制的研究多停留在對(duì)過(guò)去科技管理體制的研究；針對(duì)中國(guó)科技管理體制現(xiàn)狀和所存問(wèn)題的研究較少；而專(zhuān)門(mén)研究科技管理組織結(jié)構(gòu)的文獻(xiàn)更是少見(jiàn)，也沒(méi)有系統(tǒng)介紹中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)歷史沿革的研究。

基于此，本研究以中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)為研究對(duì)象，梳理從新中國(guó)成立至今各個(gè)階段的中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)，研究不同科技管理組織結(jié)構(gòu)中的上下級(jí)關(guān)系、科技管理部門(mén)科技管理工作、科技資源分配的職能，最終總結(jié)出當(dāng)前中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，同時(shí)總結(jié)其隨歷史進(jìn)程的發(fā)展和進(jìn)步，并對(duì)中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)、科技管理部門(mén)職能和科技資源分配的未來(lái)發(fā)展提出思考，為中國(guó)后續(xù)科技管理體制改革、科技資源的合理有效分配提供借鑒。

2 中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)歷史沿革

中國(guó)科技管理的組織結(jié)構(gòu)從新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)歷了許多次變革，這種變革是嵌入到中國(guó)科技體制改革之中的。但是與科技體制改革有所不同的是，科技體制改革一般以某一個(gè)或某一系列科技政策和科技文件的出臺(tái)或更新為標(biāo)志、也可能以某一次或某一系列科技會(huì)議的召開(kāi)為標(biāo)志，這些科技政策、科技文件或科技會(huì)議不一定會(huì)造成中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化[20]，如2014年，中國(guó)經(jīng)歷了重要的科技體制改革，但科技管理組織結(jié)構(gòu)卻未發(fā)生明顯變化[21]。因此，本研究認(rèn)為，科技管理組織結(jié)構(gòu)的變化階段應(yīng)基于重要的科技管理部門(mén)的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變或重大的科技管理組織結(jié)構(gòu)的變化而進(jìn)行劃分。下面將對(duì)中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)歷史沿革中的三個(gè)重要?dú)v史階段進(jìn)行研究和分析。

2.1 建國(guó)初期的科技管理組織結(jié)構(gòu)(1949—1966年)

中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)與國(guó)家所有其他管理體制一樣，都于建國(guó)伊始形成。1949年是中華人民共和國(guó)建國(guó)之年，也是中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)的開(kāi)端，其標(biāo)志是中國(guó)科學(xué)院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中科院”)的建立。在這一時(shí)期內(nèi)，中科院是全國(guó)科學(xué)研究事業(yè)的主要管理部門(mén)，同時(shí)，而后成立的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)均在科技管理中產(chǎn)生重要影響，特別是國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)至今仍對(duì)中國(guó)的科技管理有深刻影響。

1949年9月，《建立人民科學(xué)院草案》確立了中科院的基本框架。1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)，會(huì)上決議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，據(jù)此在政務(wù)院(1954年以后改稱(chēng)“國(guó)務(wù)院”)下面設(shè)立“科學(xué)院”，來(lái)行使管理全國(guó)科學(xué)研究事業(yè)的職能。1949年11月1日，中科院在北京開(kāi)始辦公，中科院也宣告正式成立。

1952年，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)成立，承擔(dān)著擬訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革的政府職能。國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)所擬定的政策決議會(huì)對(duì)科技管理活動(dòng)有深刻的指導(dǎo)意義。1956年5月，國(guó)務(wù)院成立了科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)和國(guó)家技術(shù)委員會(huì)。這兩個(gè)委員會(huì)的成立是中國(guó)當(dāng)時(shí)科技發(fā)展需求的體現(xiàn)。這兩個(gè)委員會(huì)只存續(xù)了兩年，史料記載較少。1958年，科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)和國(guó)家技術(shù)委員會(huì)合并為國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，與中科院一起管理國(guó)家科技事務(wù)。這一時(shí)期正是中國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，基礎(chǔ)工業(yè)也有了一定的發(fā)展，科技發(fā)展在百?gòu)U待興的中國(guó)顯得尤為重要，快速的發(fā)展也促使了科技管理工作變得更加復(fù)雜煩瑣。

不難發(fā)現(xiàn)，建國(guó)初期的科技管理組織結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，上下層關(guān)系已經(jīng)初步形成，但科技管理的職能由中科院和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)(后期)主要執(zhí)行，這與當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)科技管理模式有相似之處[12]。

這一時(shí)期，由于科技管理組織結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，科技資源體量小，科技管理體現(xiàn)出效率高，管理比較集中，職能分工也清晰明確的管理優(yōu)點(diǎn)。但是，這種簡(jiǎn)單的科技管理組織結(jié)構(gòu)只能適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家剛建立，國(guó)力低的情況，如果隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，其管理混亂，管理工作繁忙，管理效率降低的缺點(diǎn)會(huì)逐漸顯現(xiàn)。

2.2 文革期間的科技管理組織結(jié)構(gòu)(1967—1976年)

1966年5月，中國(guó)正式進(jìn)入“無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命”時(shí)期。這一時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，主要比例關(guān)系長(zhǎng)期失調(diào)，各種管理體制僵化，黨和政府的各級(jí)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期陷于癱瘓和不正常狀態(tài)，中科院和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)也未能幸免。

1967年7月，在中國(guó)成功爆炸第一顆氫彈之后的一個(gè)月，中國(guó)科學(xué)院革命委員會(huì)成立，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)與中科院合并到其中，行使管理全國(guó)科學(xué)研究事業(yè)的職能。中國(guó)科學(xué)院革命委員會(huì)有鮮明的“文革”特征，它不僅將中科院大批院屬機(jī)構(gòu)被劃歸國(guó)防部門(mén)，或下放地方，或撤銷(xiāo)，還減少了科技管理的工作，使得科技管理工作處于停滯狀態(tài)。這種狀態(tài)一直持續(xù)到1976年“文化大革命”結(jié)束。

受歷史背景的影響，該時(shí)期的科技管理組織結(jié)構(gòu)比起之前的組織結(jié)構(gòu)更為簡(jiǎn)單，中國(guó)科學(xué)院革命委員會(huì)承擔(dān)了當(dāng)時(shí)主要的科技管理職能，科技資源的分配也更為集中，而國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)承擔(dān)了輔助和引導(dǎo)科技管理的職能。

這一時(shí)期的科技管理組織結(jié)構(gòu)十分特別，受“文革”影響，中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)更為精簡(jiǎn)，職能也更為集中。盡管如此，這一時(shí)期因?yàn)閲?guó)家全局的混亂，管理效率低下，管理職能劃分混亂，管理部門(mén)分崩離析，管理工作停滯不前是當(dāng)時(shí)的主要特征。與前一階段相比，文革期間的中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)的決策機(jī)制更加簡(jiǎn)單，管理權(quán)限更為集中，但管理的效率卻更為低下，管理職能劃分也非?；靵y。

2.3 文革結(jié)束至1998年以前的科技管理組織結(jié)構(gòu)(1977—1997年)

1976年10月，“文化大革命”結(jié)束，國(guó)內(nèi)的各領(lǐng)域管理工作開(kāi)始逐漸恢復(fù)，中國(guó)科技管理的組織結(jié)構(gòu)也于之后經(jīng)歷了一個(gè)較大的改變。1977年9月，中國(guó)科學(xué)院革命委員會(huì)重新更名回中科院，此時(shí)的中科院不再承擔(dān)原國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)的職能。而與此同時(shí)，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)再度成立，由其行使管理全國(guó)科技事業(yè)的職能。值得一提的是，1975年，中科院將1968年交給國(guó)防部門(mén)三十個(gè)科研事業(yè)單位中的六個(gè)從國(guó)防部門(mén)劃回，在1977年的重建和職能劃分時(shí)，對(duì)這些科研單位的管理職能劃歸到了國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)。至此，新成立的中科院成為一個(gè)專(zhuān)注科研的部門(mén)，而國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)就成了中國(guó)科技管理的最高部門(mén)。在1982年，國(guó)務(wù)院又成立了國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)，并移交了國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)所承擔(dān)的國(guó)防科研項(xiàng)目的管理職能。

這一階段中，由于中國(guó)正經(jīng)歷著改革開(kāi)放，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等各方面全面快速發(fā)展，許多重要的國(guó)家科技計(jì)劃也在這個(gè)時(shí)期提出，如1985年提出的中國(guó)依靠科學(xué)技術(shù)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃(星火計(jì)劃)、1986年提出的國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(863計(jì)劃)和1997年提出的國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃(973計(jì)劃)等重要計(jì)劃，對(duì)中國(guó)的基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)發(fā)展、高技術(shù)研究等科技領(lǐng)域的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。為了適應(yīng)日益增加的科技管理需求，合理管理和分配越來(lái)越多的科技資源，中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)新增了一些部門(mén)和下級(jí)組織：①1982年3月，中國(guó)科學(xué)院科學(xué)基金委員會(huì)成立，負(fù)責(zé)管理于同年設(shè)立的中國(guó)科學(xué)院科學(xué)基金。四年以后，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)成立，中國(guó)科學(xué)院基金資助項(xiàng)目也自此全部轉(zhuǎn)入國(guó)家自然科學(xué)基金渠道。②為了適應(yīng)越來(lái)越多的進(jìn)出口貿(mào)易活動(dòng)，以及對(duì)專(zhuān)利權(quán)開(kāi)展系統(tǒng)的保護(hù)，1980年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立中華人民共和國(guó)專(zhuān)利局，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國(guó)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作，推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作體系建設(shè)。③各級(jí)科委(科協(xié)、科技廳、科技局)陸續(xù)成立。

1977年后的中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)借鑒了美國(guó)、德國(guó)等科技管理模式，逐漸步入一個(gè)多層次、多部門(mén)、多分工的科技管理歷史階段，這一時(shí)期，軍口的科技管理工作與民口的科技管理工作開(kāi)始分離?？傮w而言，這一階段中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)由簡(jiǎn)到繁，由少數(shù)部門(mén)到多數(shù)部門(mén)，由少層次到多層次的過(guò)程，科技管理、科技資源分配等工作進(jìn)入到既有統(tǒng)籌，又有分工的階段，這種轉(zhuǎn)變與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。這個(gè)階段至關(guān)重要，其形成了現(xiàn)如今中國(guó)科技管理體系的大致雛形，中國(guó)科技管理事業(yè)進(jìn)入了國(guó)家計(jì)劃布局的發(fā)展時(shí)期。直到1988年，中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)進(jìn)入統(tǒng)籌管理階段，宣告既有統(tǒng)籌、又有分工的新科技管理階段的到來(lái)。

不難發(fā)現(xiàn)，分工管理、上下級(jí)劃分、某些領(lǐng)域設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、軍口民口科技管理工作開(kāi)始分離等是這個(gè)階段中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)的主要特點(diǎn)，具有科技管理、資金分配效率較高、分工開(kāi)始細(xì)化、不易出現(xiàn)管理的重復(fù)和混亂等優(yōu)點(diǎn)。但是，缺少統(tǒng)籌管理的部門(mén)和制度，可能造成管理的矛盾產(chǎn)生。與前一階段相比，改革開(kāi)放后的科技管理組織結(jié)構(gòu)的管理效率明顯提高，管理職能劃分也逐步健全，但決策機(jī)制的復(fù)雜和統(tǒng)籌部門(mén)的缺少造成了科技管理可能比文革期間更容易出現(xiàn)矛盾。

3 中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1997年9月，中共十五大召開(kāi)，又一次強(qiáng)調(diào)了科技進(jìn)步的重要性，同時(shí)也促成了1998年的科技體制改革。在1998年的科技體制改革中，國(guó)務(wù)院為了解決科技管理中缺少統(tǒng)籌管理的部門(mén)和制度的問(wèn)題，減少多部門(mén)管理時(shí)可能產(chǎn)生的管理矛盾，于1998年6月成立了國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組，重視和加強(qiáng)了對(duì)科技工作的宏觀指導(dǎo)和整體協(xié)調(diào)。自此，中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)進(jìn)入到統(tǒng)籌管理階段，“既有統(tǒng)籌、也有分工”是這個(gè)階段顯著的管理特點(diǎn)。

2008年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革工作落實(shí)，科技部被賦予了科技工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理職能。2014年，中國(guó)進(jìn)行了新一輪的科技體制改革，頒布了一系列文件和政策，在科技資源配置、科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合、評(píng)價(jià)體系、治理體系等許多方面產(chǎn)生了重大影響，同時(shí)對(duì)科技管理中的資源配置問(wèn)題和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步優(yōu)化。2015年，響應(yīng)科技體制的新一輪改革，國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度被批準(zhǔn)成立，科技管理結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌管理的特點(diǎn)更加凸顯。

當(dāng)前，中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)可分為三個(gè)層次：最高決策層——全國(guó)人大、黨中央與國(guó)務(wù)院、國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組；統(tǒng)籌與執(zhí)行層——科技部、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、中科院、其他科技管理部門(mén)；科研機(jī)構(gòu)層(見(jiàn)圖1)。

圖1 中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

就目前而言，中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)的多層次、多部門(mén)、多分工特點(diǎn)較1998年以前更為明顯和完整，科技管理的職能在不同層級(jí)和不同部門(mén)間有所分工和差異，整個(gè)科技管理的組織結(jié)構(gòu)和職能體系逐步完善，科技資源的配置體系也逐漸完善，科技管理部門(mén)的職能分工更加明確和精細(xì)，同時(shí)也有統(tǒng)籌部門(mén)的設(shè)置，以適應(yīng)當(dāng)前龐大經(jīng)濟(jì)總量和日益增長(zhǎng)的科技投入總量。

與改革開(kāi)放后的科技管理組織結(jié)構(gòu)相比較，無(wú)論是管理的精度還是科研資金管理和分配的效率都有了很大程度的提升，管理體系也逐步構(gòu)建完善；自上而下、橫向鋪開(kāi)的管理結(jié)構(gòu)更加立體化；統(tǒng)籌管理的部門(mén)和制度的成立使得管理更加有秩序。

3.1 最高決策層

最高決策層由全國(guó)人大、黨中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組組成，其中：全國(guó)人大、黨中央、國(guó)務(wù)院決定著中國(guó)科技工作的重點(diǎn)領(lǐng)域和發(fā)展方向。全國(guó)科技領(lǐng)域相關(guān)的重大戰(zhàn)略決策，以及各部委關(guān)于科技發(fā)展的相關(guān)法律政策，最終都要提交到這三大機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議、批準(zhǔn)和頒布實(shí)施。

國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組是科技管理方面的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。盡管它不是科技政策的制定和決策機(jī)構(gòu)，但它能夠讓多個(gè)部門(mén)放下部門(mén)利益去討論國(guó)家的科技政策，一定程度上糾正了科技管理部門(mén)管理工作的缺陷，提高了科學(xué)技術(shù)的地位。其職責(zé)為研究、審議國(guó)家科技和教育發(fā)展戰(zhàn)略、重大政策、重要任務(wù)及項(xiàng)目，協(xié)調(diào)科技或教育的重大事項(xiàng)。其組長(zhǎng)為國(guó)務(wù)院總理；成員有科技部、發(fā)改委、財(cái)政部等各部委的部長(zhǎng)。

因此，最高決策層在科技管理和科技資源分配的過(guò)程中，處于最高決策和協(xié)調(diào)地位，是中國(guó)科技管理活動(dòng)和科技資源分配活動(dòng)能夠有效開(kāi)展和正確執(zhí)行的根源所在。

3.2 統(tǒng)籌與執(zhí)行層

從宏觀角度上看，中國(guó)將科技管理職能劃分到了科技部、財(cái)政部、發(fā)改委等國(guó)務(wù)院所屬的20多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)，由多個(gè)平級(jí)科技管理部門(mén)分工管理科技事務(wù)。2008年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革工作落實(shí)，科技部被賦予了科技工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理職能。這些部門(mén)與其下的直屬單位、地方部委一起組成了中國(guó)科技管理體系的主體——統(tǒng)籌與執(zhí)行層。

在統(tǒng)籌與執(zhí)行層中，又可以分為統(tǒng)籌層和執(zhí)行層，其中統(tǒng)籌層為具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的科技部及其直屬單位、地方部委組成；執(zhí)行層則是由包括國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、工信部、財(cái)政部等其他部委、中科院等機(jī)構(gòu)組成。

(1)統(tǒng)籌層。自2008年科技部被賦予了科技工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理職能以后，中國(guó)科技管理的宏觀統(tǒng)籌的職責(zé)就落到了科技部上?？萍疾恐攸c(diǎn)的科技管理職責(zé)有：①牽頭擬訂科技發(fā)展規(guī)劃和方針政策，起草科技管理相關(guān)法律法規(guī)；②組織制訂包括國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究計(jì)劃在內(nèi)的科技計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究等研究?？萍柬?xiàng)目方面，科技部管理著“十三五”科技計(jì)劃中的除國(guó)家自然科學(xué)基金以外的四大項(xiàng)目計(jì)劃。國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室方面，科技部負(fù)責(zé)宏觀統(tǒng)籌管理這些實(shí)驗(yàn)室，主要職責(zé)有重組、整合、撤銷(xiāo)等。

盡管在部門(mén)的等級(jí)上，其與發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等部委是平級(jí)部門(mén)，但是在科技管理職能、科技資源分配的角度，科技部享有宏觀統(tǒng)籌的權(quán)力：一方面，科技部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個(gè)科技管理工作，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)；另一方面，科技部統(tǒng)籌科研預(yù)算和科研經(jīng)費(fèi)的劃撥工作，統(tǒng)籌科技資源分配工作。

(2)執(zhí)行層。自2008年以后，科技部作為統(tǒng)籌規(guī)劃者，宏觀協(xié)調(diào)著各個(gè)擁有科技管理職能的部門(mén)；而國(guó)務(wù)院所屬的20多個(gè)擁有著科技管理職能的部門(mén)一起組成了中國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)中的執(zhí)行層。在實(shí)際的管理過(guò)程中，科技部不僅僅負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和宏觀管理，還參與了實(shí)際的執(zhí)行。①發(fā)改委。在科技管理方面的重點(diǎn)職責(zé)為：擬訂、組織施行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略、不同階段的規(guī)劃和計(jì)劃，統(tǒng)籌并協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等職能。但是在科技管理體系中，發(fā)改委沒(méi)有實(shí)際的科技管理權(quán)力，不對(duì)相關(guān)的科技計(jì)劃進(jìn)行直接的管理，它只是參與到科技管理當(dāng)中。②工信部。在科技管理方面的重點(diǎn)職責(zé)為：推動(dòng)技術(shù)裝備的自主創(chuàng)新和發(fā)展進(jìn)步；指導(dǎo)推進(jìn)信息化建設(shè)；協(xié)調(diào)維護(hù)國(guó)家信息安全等。值得注意的是，工信部下設(shè)了國(guó)防科工局、國(guó)家航天局和國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)，它們直接參與到了有關(guān)科技計(jì)劃的管理當(dāng)中。2008年3月11日，國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局成立，劃歸工信部管理，同時(shí)國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)被撤銷(xiāo)。③國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)。國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)是中國(guó)科技項(xiàng)目管理中至關(guān)重要的一環(huán)。其重點(diǎn)職責(zé)為：制定和實(shí)施支持基礎(chǔ)研究和培養(yǎng)科學(xué)技術(shù)人才的資助計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目受理申請(qǐng)、評(píng)審、資助、管理等工作負(fù)責(zé)，促進(jìn)科研資源的有效配置。具體地，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)管理著國(guó)家自然科學(xué)基金，資助研究項(xiàng)目、人才項(xiàng)目和環(huán)境條件項(xiàng)目，其主要的評(píng)價(jià)方式為同行評(píng)議，不委托其他部門(mén)。④中國(guó)科學(xué)院。中國(guó)科學(xué)院是中國(guó)自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和最高咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。其主要科技管理職責(zé)為：從事基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研究等相關(guān)研究，培養(yǎng)高級(jí)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才等職責(zé)。中國(guó)科學(xué)院下設(shè)了眾多學(xué)部、研究機(jī)構(gòu)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室以及直屬院校，以支撐其科技管理的執(zhí)行。⑤國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局。1998年中國(guó)專(zhuān)利局更名為國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，成為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，主管專(zhuān)利和知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作。

總而言之，執(zhí)行層以工信部等部委、國(guó)家自科基金委員會(huì)、中科院等部門(mén)和機(jī)構(gòu)為代表，執(zhí)行層的各部門(mén)和機(jī)構(gòu)接受科技部的統(tǒng)籌安排、向科技部提交科技預(yù)算、獲得科技經(jīng)費(fèi)，同時(shí)，也與科技部一起執(zhí)行全國(guó)的科技管理工作。整個(gè)執(zhí)行層的各個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)在職能上各有分工，與當(dāng)前中國(guó)的科技創(chuàng)新活動(dòng)的要求相匹配。

(3)國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度。為了協(xié)商處理涉及多個(gè)部門(mén)職責(zé)的工作，國(guó)務(wù)院建立部際聯(lián)席會(huì)議制度，這種制度要求各成員單位共同商定某項(xiàng)政府工作，及時(shí)溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)，以推動(dòng)各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。

2015年5月，為了加強(qiáng)中央財(cái)政科技計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，解決科技資源配置“碎片化”的現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度。該聯(lián)席會(huì)議由科技部牽頭，31個(gè)與國(guó)家科技計(jì)劃管理相關(guān)的部門(mén)和單位組成，其組成情況見(jiàn)表1。

其主要職責(zé)是審議科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，審議中央財(cái)政科技計(jì)劃布局與設(shè)置、重點(diǎn)任務(wù)等事項(xiàng)，審定戰(zhàn)略咨詢(xún)與綜合評(píng)審委員會(huì)的組成、職責(zé)和工作規(guī)則等。國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度體現(xiàn)著統(tǒng)籌與執(zhí)行層中，各部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)職能。

國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議屬于中國(guó)科技管理平臺(tái)建設(shè)的重要一環(huán)，在針對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃的管理上，通過(guò)下設(shè)的7家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家的科技計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估和管理，這七家單位分別是：科技部高技術(shù)研究發(fā)展中心、中國(guó)生物技術(shù)發(fā)展中心、工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心、中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心、中國(guó)農(nóng)村技術(shù)開(kāi)發(fā)中心、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心以及農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心。這7家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的職能類(lèi)似，均為承擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議劃分的各自領(lǐng)域的計(jì)劃項(xiàng)目過(guò)程管理和基礎(chǔ)性工作。

表1 國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議成員單位

3.3 與美英科技管理組織結(jié)構(gòu)的比較研究

(1)美國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。受三權(quán)分立的國(guó)家制度所決定，美國(guó)采用的是多元分散型的科技管理組織結(jié)構(gòu)。在美國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)科技活動(dòng)的組織，而是由行政、立法、司法三個(gè)系統(tǒng)不同程度地參與國(guó)家科技政策的制定，所有重大的科技活動(dòng)都要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)立法通過(guò)，再由行政部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施，司法部門(mén)則擁有對(duì)各項(xiàng)法律的解釋權(quán)。美國(guó)科技管理組織體系主要是由白宮、國(guó)會(huì)和各聯(lián)邦部門(mén)組成(見(jiàn)圖2)。其中，白宮作為科技管理機(jī)構(gòu)，不僅掌握財(cái)政杠桿，制訂科技預(yù)算，負(fù)責(zé)各種科技計(jì)劃與項(xiàng)目的執(zhí)行，同時(shí)也是各項(xiàng)科技法案的具體執(zhí)行者；國(guó)會(huì)比行政部門(mén)更能決定科技政策的走向，不僅負(fù)責(zé)審批最終科技預(yù)算，還通過(guò)立法決定科技政策框架。各行政部門(mén)為實(shí)現(xiàn)特定的任務(wù)，在編制科技政策和科技建設(shè)方面擁有很大的自主權(quán)，可在法律明確允許的范圍內(nèi)自行制定行政規(guī)章；司法部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)法律條文的最終裁定，無(wú)論行政還是立法部門(mén)都難以左右司法部門(mén)的判決。

圖2 美國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)

(2)英國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。英國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)主要涉及了商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部、教育部、國(guó)防部和財(cái)政部等部門(mén)(見(jiàn)圖3)。其中，商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部是科技管理的核心部門(mén)，它下設(shè)了政府科學(xué)辦公室、研究理事會(huì)和創(chuàng)新英國(guó)這樣的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)也設(shè)立了科學(xué)與技術(shù)委員會(huì)這樣的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。教育部下設(shè)的高等教育基金委員會(huì)是和研究理事會(huì)一樣的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)分配國(guó)家高等教育經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府撥款。英國(guó)皇家學(xué)會(huì)是一個(gè)英國(guó)資助科學(xué)發(fā)展的獨(dú)立的、自治的組織，無(wú)需對(duì)政府負(fù)責(zé)。

圖3 英國(guó)科技管理組織結(jié)構(gòu)

(3)中國(guó)與美英的對(duì)比分析。從美國(guó)與英國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置中可以看出，無(wú)論是美國(guó)還是英國(guó)，其科技管理組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出分散管理的特點(diǎn)，多部門(mén)共同享有科技管理的職能，但其上直接對(duì)白宮和國(guó)會(huì)或議會(huì)負(fù)責(zé)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)籌管理部門(mén)；其中，美國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，管理職能劃分細(xì)致，而英國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，管理職能也呈現(xiàn)“大塊”劃分的特點(diǎn)。

與之相比，中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)中，存在明顯的統(tǒng)籌管理部門(mén)，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，職能劃分也更為細(xì)致。值得一提的是，為了防止多個(gè)下設(shè)部門(mén)的科技管理決策的沖突，中國(guó)還成立了獨(dú)特的國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)中央財(cái)政科技計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，防止科技資源配置“碎片化”的情況出現(xiàn)。

4 總結(jié)及思考

4.1 總結(jié)

中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)歷史發(fā)展是一個(gè)由簡(jiǎn)到繁的過(guò)程，科技管理、科技資源分配的工作也在逐漸變得復(fù)雜、參與的部門(mén)也逐漸增多，使得科技管理部門(mén)的職能分工更加明確和精細(xì)，科技管理和資金分配的效率不斷提升。與此同時(shí)，議事協(xié)調(diào)的部門(mén)和制度也開(kāi)始出現(xiàn)，對(duì)全局展開(kāi)統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮重要的作用，以適應(yīng)當(dāng)前龐大經(jīng)濟(jì)總量和日益增長(zhǎng)的科技投入總量。

由于中國(guó)與其他國(guó)家最高決策機(jī)構(gòu)不同、行政體系不一樣等諸多原因，中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)的形成過(guò)程中，雖然借鑒了包括原蘇聯(lián)、美國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家的體制和經(jīng)驗(yàn)，但中國(guó)目前的科技管理組織結(jié)構(gòu)有不同于其他國(guó)家的特點(diǎn)。從英美國(guó)家的比較研究中總結(jié)得出，中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)中，存在明顯的統(tǒng)籌管理部門(mén)，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，職能劃分也更為細(xì)致：

(1)科技管理工作既有統(tǒng)籌又有分工。隨著改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中國(guó)的科技管理組織結(jié)構(gòu)從原本的少部門(mén)、少層次的簡(jiǎn)單模式發(fā)展為現(xiàn)在的多部門(mén)、多層次的組織結(jié)構(gòu)，科技管理部門(mén)的職能劃分也更加清晰、精細(xì)。從建國(guó)初期的中科院、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委分工管理的科技管理布局到文化大革命時(shí)期的中國(guó)科學(xué)院革命委員會(huì)的集中管理格局，再到現(xiàn)在的科技部統(tǒng)籌、20多個(gè)平級(jí)部門(mén)分工管理的科技管理結(jié)構(gòu)，中國(guó)的科技管理組織和職能劃分隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求不斷改革和進(jìn)步。這種既有統(tǒng)籌又有分工的組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)了當(dāng)前的科技發(fā)展需求，使得各個(gè)科技管理部門(mén)的科技管理工作更加協(xié)調(diào)穩(wěn)定地開(kāi)展。

(2)國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度的實(shí)施。部際聯(lián)席會(huì)議制度在中國(guó)起步較早，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和完善，該制度已在中國(guó)政府工作中得到了廣泛的應(yīng)用。為提高國(guó)家科技計(jì)劃的管理效率，國(guó)務(wù)院審批通過(guò)了國(guó)家科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度。它的實(shí)施使得當(dāng)前多部門(mén)參與的科技管理組織結(jié)構(gòu)有了一種得以相互溝通、協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)的制度保障，讓科技管理工作能夠順利在多個(gè)部門(mén)間有效落實(shí)，最終使得科技管理工作能夠順利進(jìn)行。這種制度的設(shè)立也是當(dāng)前科技管理組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的一種表現(xiàn)，是一種進(jìn)步的體現(xiàn)。

4.2 思考

中國(guó)的科技管理體制正在不斷完善，后續(xù)的發(fā)展中還需要注意以下兩點(diǎn)。

(1)在一定程度上保證科技制度和政策的穩(wěn)定性。與歐美國(guó)家相比，中國(guó)科技管理體制經(jīng)歷了多次改革，這些改革的力度都比較大，科技政策、科技管理組織結(jié)構(gòu)、科技部門(mén)的職能劃分、科技資源的分配工作等都在隨之改革。盡管這是一個(gè)進(jìn)步的體現(xiàn)，但是較之歐美國(guó)家而言，這樣的變革使得中國(guó)的科技管理處于不穩(wěn)定的環(huán)境當(dāng)中，政策和法規(guī)缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。這樣的不穩(wěn)定性使得科技管理工作的難度增加，科技管理工作的程序面臨頻繁變動(dòng)的局面，科技管理工作和資源分配工作參與者需要花費(fèi)時(shí)間、精力甚至是經(jīng)費(fèi)去適應(yīng)新的改變，這會(huì)直接或間接地導(dǎo)致科技管理和資源分配的成本提高。因此，中國(guó)的科技管理體制在取得一定成果的基礎(chǔ)上，未來(lái)需要一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的管理環(huán)境，便于科技管理部門(mén)更好地實(shí)施管理職能。

(2)科技管理的技術(shù)支持有待提升。隨著信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，許多管理工作都借助現(xiàn)代化的技術(shù)去實(shí)現(xiàn)更好的管理效果。當(dāng)前，中國(guó)的科研管理活動(dòng)中雖然也使用了信息化管理的平臺(tái)和方法，但與歐美國(guó)家的科技管理工作的技術(shù)手段相比，仍存在應(yīng)用面較窄、設(shè)計(jì)不完善且配套服務(wù)不足等問(wèn)題，因此，進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)科技評(píng)價(jià)中的信息技術(shù)支撐體系，一方面有利于提高科技管理的有效性，節(jié)約大量的人、財(cái)、物力，有助于科技統(tǒng)籌工作的順利進(jìn)行；另一方面，全面信息化的管理也有利于公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，從而提高科技資源配置的公平性和使用的有效性，同時(shí)提高科研工作者的誠(chéng)信度。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

Development of Organization Structure of ChineseScientific and Technological Management

Wu Weihong1，Chen Gaoxiang1，Yang Ting1，Chen Dongsheng2，F(xiàn)ang Yong1

(1.School of Economics and Management，Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China； 2.Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China)

This paper took organization structure of Chinese scientific and technological management as research object.Through arranging the organization structure at different stages since the founding of new China,it studied the supervisor-subordinate relationship，scientific and technological management work and resource allocation functions of the departments.The results showed that organization structure of Chinese scientific and technological management experienced a process from simple to complex，from few departments to most departments，and from few levels to multiple levels.The present work of the scientific and technological management and resource allocation is not only overall planned but also has divisions.In the end，the paper summarized the characteristics of organization structure of Chinese scientific and technological management，and put forward policy advices.

Scientific and technological management system；Organization structure；Reform；Science and technology innovation

科技部項(xiàng)目“我國(guó)科技評(píng)價(jià)的方法與組織架構(gòu)研究”(2015JP013)，北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“京津冀高耗能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能效率、減排效率協(xié)同發(fā)展機(jī)制研究”(16YJB011)。

2017-01-12 作者簡(jiǎn)介：吳衛(wèi)紅(1972-)，女，安徽定遠(yuǎn)人，博士，副教授；研究方向：技術(shù)創(chuàng)新。

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