云南省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析及政策建議

張林艷，陳上華，吳建國(guó)

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051；2.國(guó)家林業(yè)局駐云南省森林資源監(jiān)督專員辦事處，云南 昆明 650021)

云南省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析及政策建議

張林艷1，陳上華2，吳建國(guó)1

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051；2.國(guó)家林業(yè)局駐云南省森林資源監(jiān)督專員辦事處，云南 昆明 650021)

分析云南省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題：國(guó)有林違規(guī)轉(zhuǎn)讓，公益林非法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)低，天然林流轉(zhuǎn)后管理難度大，存在歷史遺留問(wèn)題，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，短期行為較多，中介服務(wù)不完善等。提出適當(dāng)時(shí)機(jī)重啟集體林權(quán)流轉(zhuǎn)工作，及時(shí)叫停國(guó)有林權(quán)流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)公益林流轉(zhuǎn)管理，解決歷史遺留問(wèn)題，逐步建立林權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)等建議。

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀分析；流轉(zhuǎn)價(jià)格；中介服務(wù)；政策建議；云南省

1 概說(shuō)

林權(quán)流轉(zhuǎn)指林地、林木所有權(quán)人或使用權(quán)人將可以流轉(zhuǎn)的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)依法全部或部分轉(zhuǎn)移給其它公民、法人或者其他組織的行為。流轉(zhuǎn)可采取承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換等方式進(jìn)行，也可以依法繼承、擔(dān)保、入股或作為合資、合作的條件，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌、公開(kāi)協(xié)商等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

建國(guó)以來(lái)，集體林業(yè)建設(shè)取得了較大成效，特別是森工時(shí)代，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。集體林權(quán)制度數(shù)次變革，產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問(wèn)題仍普遍存在，制約了集體林業(yè)的發(fā)展。

為進(jìn)一步釋放林業(yè)產(chǎn)業(yè)活力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，2003年中央啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)，將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)“山定權(quán)、人定心、樹(shù)定根”。2008年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》出臺(tái)，將集體林權(quán)制度改革推向全國(guó)。集體林權(quán)制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，第二次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度革命是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的豐富和完善，旨在通過(guò)“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”,建立起適應(yīng)和促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)制新舉措，是調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民積極性、構(gòu)建綠色生態(tài)屏障的重大舉措。

林權(quán)流轉(zhuǎn)是在所有權(quán)不變的情況下搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要手段，要實(shí)現(xiàn)“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)”，就需要社會(huì)廣泛參與和吸引社會(huì)資金投入，也就自然而然會(huì)發(fā)生林地、林木權(quán)屬轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生一項(xiàng)林權(quán)重要的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)—林權(quán)流轉(zhuǎn)。林權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)林業(yè)發(fā)展存在很多有利因素，如：吸引了社會(huì)資金投入林業(yè)建設(shè)，解決了過(guò)去林業(yè)投資不足的短板，也增加了社會(huì)辦林業(yè)的參與度；有利于林地資源、資金、勞力、技術(shù)等要素的合理配置；促進(jìn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決了林權(quán)到戶后經(jīng)營(yíng)分散化的問(wèn)題；能增加林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，讓林農(nóng)得到看得見(jiàn)的實(shí)惠。

為切實(shí)加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理和指導(dǎo)工作，依法管理和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)廣大農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展，充分發(fā)揮集體林權(quán)制度改革成果作用，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見(jiàn)》，規(guī)范了林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作，提出了加強(qiáng)對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)林權(quán)管理工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度建設(shè)等一系列促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的具體措施，各地也出臺(tái)了一些引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的辦法。金融系統(tǒng)也出臺(tái)了一些集體林改的配套支持政策。這些政策都在一定程度上促進(jìn)了林權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

隨著國(guó)家和地方一系列政策的出臺(tái)，林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了快速發(fā)展階段，成交量逐年增加。但由于政策不完善、林農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)差，林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題。

2 林地林木流轉(zhuǎn)的基本情況

目前，云南省共流轉(zhuǎn)林地面積51.94萬(wàn) hm2，涉及金額 240 357.42 萬(wàn)元，平均單價(jià) 4 627 元/hm2。流轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)的70年，最短的1年。流轉(zhuǎn)價(jià)格最高的為 11 197 元/hm2·年，最低的為9元/hm2·年。按林地流轉(zhuǎn)的權(quán)屬分：國(guó)有林面積3.34萬(wàn)hm2，占6.43%；集體林地面積48.60萬(wàn) hm2，占93.57%。按林地流轉(zhuǎn)去向分：公司及各種組織流轉(zhuǎn)面積25.85萬(wàn) hm2，占49.78%；個(gè)人流轉(zhuǎn)面積26.09萬(wàn) hm2，占50.22%。按林地流轉(zhuǎn)的森林類別分：公益林面積0.50萬(wàn) hm2，占0.97%；商品林面積51.44萬(wàn) hm2，占99.03%。按流轉(zhuǎn)的發(fā)證及登記情況分：已發(fā)證面積46.79萬(wàn) hm2，占90.09%，未發(fā)證面積5.15萬(wàn) hm2，占9.91%；流轉(zhuǎn)后已在林權(quán)管理中心變更登記面積50.71萬(wàn) hm2(存在未發(fā)證，但在林權(quán)交易中心登記過(guò)的情況)，占97.63%，未登記面積1.23萬(wàn) hm2，占2.37%。按林地流轉(zhuǎn)后的現(xiàn)狀及經(jīng)營(yíng)情況分：以采伐林木為目的的面積15.06萬(wàn) hm2，占29.00%；其他經(jīng)營(yíng)方向(包括繼續(xù)培育現(xiàn)有林木、開(kāi)展林下種植、養(yǎng)殖等)面積36.88萬(wàn) hm2，占71.00%(表1)。

3 林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

3.1 林地林木流轉(zhuǎn)中好的做法和取得的成效3.1.1 制定了一些適合本地的林地林木流轉(zhuǎn)辦法

在國(guó)家林業(yè)局制定下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)林地林木流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》以前，云南省已制定了適合本省林情的《云南省集體林地林木流轉(zhuǎn)辦法(試行)》。一些州(市)也以 “兩個(gè)辦法”為指導(dǎo)，制定了適合本州(市)的具體操作辦法和流轉(zhuǎn)流程。

3.1.2 社會(huì)參與度提高

各種市場(chǎng)主體采取各種法律、法規(guī)允許的方式參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盤活了林業(yè)資產(chǎn)，促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效解決了長(zhǎng)期困繞林業(yè)發(fā)展的資金投入不足問(wèn)題，也促使林業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)，增加了林農(nóng)收入。

3.1.3 森林資源資產(chǎn)評(píng)估中心基本建立

通過(guò)參加國(guó)家林業(yè)局和省廳組織的各種培訓(xùn)班，各州(市)均有一定數(shù)量人員取得森林資源資產(chǎn)評(píng)估咨詢證書，部分州(市)已成立了森林資源資產(chǎn)評(píng)估中心，開(kāi)始掛牌營(yíng)業(yè)。

表1 云南省林地林木流轉(zhuǎn)基本情況統(tǒng)計(jì)Tab.1 Basic information of forest land circulation in Yunnan province

3.1.4 成立了大量的林業(yè)合作組織

在云南省人民政府出臺(tái)引導(dǎo)建立新型林業(yè)合作組織的文件后，各州(市)結(jié)合本地實(shí)際情況，本著“政府引導(dǎo)、自愿聯(lián)合、政企分開(kāi)、民主管理、市場(chǎng)運(yùn)作”和“民營(yíng)、民辦、民受益”的原則，積極開(kāi)展林業(yè)經(jīng)營(yíng)方式改革，農(nóng)民護(hù)林組織、林業(yè)專業(yè)合作社和產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)迅速發(fā)展。

3.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題3.2.1 國(guó)有林違規(guī)轉(zhuǎn)讓

1998年修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》對(duì)森林、林木和林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓做出了原則性規(guī)定，但對(duì)國(guó)有森林資源轉(zhuǎn)讓所涉及的審批、評(píng)估、收益分配和監(jiān)管等重要事項(xiàng)未在法律中作規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法予以規(guī)范，但國(guó)務(wù)院和國(guó)家林業(yè)局一直未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。2007年，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源管理促進(jìn)和保障集體林權(quán)制度改革的通知》對(duì)國(guó)有林同樣作出了禁止流轉(zhuǎn)的規(guī)定。2012年，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理保障國(guó)有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行的意見(jiàn)》再次要求，在國(guó)有林場(chǎng)改革期間，不得以籌集改革資金等為借口以國(guó)有林場(chǎng)森林資源對(duì)外作價(jià)入股、合資合作、租賃、抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，防止國(guó)有林場(chǎng)森林資源流失。但云南省已有部分國(guó)有林流轉(zhuǎn)出去，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，已有53.34萬(wàn) hm2國(guó)有林發(fā)生了流轉(zhuǎn)。至今，一些地方政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌措資金，還在打算將境內(nèi)所代管的國(guó)有林流轉(zhuǎn)出去。2015年，云南云景林紙股份有限公司58%的國(guó)有股份計(jì)劃轉(zhuǎn)讓和2016年央視焦點(diǎn)訪談節(jié)目報(bào)道臨滄國(guó)有林違規(guī)轉(zhuǎn)讓就是其中典型的例子。

3.2.2 出現(xiàn)公益林非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象

《森林法》規(guī)定，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林及其采伐跡地的林地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，除此之外，其他森林、林木和其他林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓；2016年，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見(jiàn)》中規(guī)定，公益林林地、林木不得轉(zhuǎn)讓。顯然，依據(jù)現(xiàn)行政策，公益林林地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。但是，云南省不少州(市)出現(xiàn)了公益林林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況。云南省區(qū)劃的各級(jí)公益林中，很大一部分是集體林，這部分林地在林改中已確權(quán)到戶，看到商品林林地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的利益，很多林農(nóng)強(qiáng)烈要求將這部分林地流轉(zhuǎn)，給地方上管理增加了難度。由于得不到肯定答復(fù)，少數(shù)群眾在利益驅(qū)使下，私下非法流轉(zhuǎn)?；鶎恿謽I(yè)主管部門對(duì)國(guó)家法律法規(guī)和政策不熟悉，不按規(guī)定辦事，還給一部分非法流轉(zhuǎn)的公益林林地辦理了變更登記。

3.2.3 流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)低

云南省總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，保存較好的林地資源多數(shù)在山區(qū)交通不便的區(qū)域。集體林改后，林地、林木使用權(quán)落實(shí)到了個(gè)人，但因自然條件限制，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平很低，林農(nóng)看不到依靠山林發(fā)家致富的希望，林權(quán)的價(jià)值得不到體現(xiàn)。林農(nóng)因?yàn)檎莆樟謾?quán)價(jià)格信息少、短期變現(xiàn)愿望強(qiáng)烈，當(dāng)有人愿意低價(jià)轉(zhuǎn)讓集體林權(quán)時(shí)，匆忙低價(jià)轉(zhuǎn)讓自己擁有的林權(quán)，而且流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)，造成長(zhǎng)久失地，也失去了依靠林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧致富的機(jī)會(huì)。在云南省已經(jīng)流轉(zhuǎn)的林地使用權(quán)中，最低的流轉(zhuǎn)價(jià)格為9元/hm2·年，價(jià)值被嚴(yán)重低估。

3.2.4 天然林流轉(zhuǎn)后管理難度大

在集體林權(quán)制度改革后，林權(quán)流轉(zhuǎn)活躍，“十二五”有大量集體天然林發(fā)生了使用權(quán)流轉(zhuǎn)。有一部分已經(jīng)進(jìn)行了采伐，進(jìn)行了人工造林更新。按照“十三五”國(guó)家森林采伐管理政策，后續(xù)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有什么政策障礙，新的林權(quán)持有人利益能夠得到保障。但有相當(dāng)一部分已流轉(zhuǎn)的天然林，因市場(chǎng)價(jià)格因素、權(quán)力人經(jīng)營(yíng)規(guī)劃或因林齡不具備采伐條件等原因，未及時(shí)采伐變現(xiàn)和樹(shù)種更新?！秶?guó)家林業(yè)局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)“十三五”期間年森林采伐限額管理的通知》要求：“要切實(shí)加強(qiáng)天然林保護(hù)，嚴(yán)禁移植天然大樹(shù)進(jìn)城，嚴(yán)禁對(duì)天然林實(shí)施皆伐改造，嚴(yán)禁天然林商業(yè)性采伐”，這部分已流轉(zhuǎn)的天然林很難直接變現(xiàn)。國(guó)家給予的天然林保護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，甚至不夠現(xiàn)有林地的管護(hù)成本。林權(quán)權(quán)利人一邊欠著銀行貸款，或者大量流動(dòng)資金被積壓在林地上，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)有困難，一邊還要支出林地管理的費(fèi)用，防止森林火災(zāi)發(fā)生，完全感受不到國(guó)家集體林改的政策紅利。

3.2.5 存在歷史遺留問(wèn)題

林改前發(fā)生的林地流轉(zhuǎn)沒(méi)有國(guó)家法律法規(guī)和政策指導(dǎo)，存在資料不完善、無(wú)法登記、合同條款不完善、存在爭(zhēng)議、流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、價(jià)格過(guò)低等諸多問(wèn)題。其中以某公司在普洱市、文山州大量低價(jià)流轉(zhuǎn)的林地使用權(quán)最為典型。當(dāng)時(shí)國(guó)家未出臺(tái)相關(guān)林權(quán)流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)，《物權(quán)法》也未頒布實(shí)施，林農(nóng)找不到維護(hù)自己權(quán)益的法律依據(jù)。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)，為了所謂招商引資項(xiàng)目，逼迫群眾違背自身意愿，低價(jià)流轉(zhuǎn)集體林地使用權(quán)，且流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)。某公司在獲得林地后，種植了大量桉樹(shù)，因地理位置好、水熱條件豐富，現(xiàn)在多已長(zhǎng)大成材，如實(shí)施采伐變現(xiàn)，林農(nóng)看到林木變現(xiàn)的巨大利益，心里反差肯定較大。某公司計(jì)劃修建的加工廠也未能如期建設(shè)，不能解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問(wèn)題。諸多問(wèn)題不及時(shí)解決，可能會(huì)影響社會(huì)安定，甚至暴發(fā)群體性事件。

3.2.6 流轉(zhuǎn)不規(guī)范

林改后，多數(shù)集體林使用權(quán)已落實(shí)到個(gè)人，比較分散，單個(gè)林農(nóng)流轉(zhuǎn)的林地面積不大。而要按照現(xiàn)在國(guó)家推薦的標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)程序，一是現(xiàn)有的林地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，前期工作時(shí)間長(zhǎng)；二是林農(nóng)流轉(zhuǎn)面積不大，評(píng)估等中介費(fèi)用收費(fèi)起點(diǎn)高，平攤到單位面積服務(wù)成本高，甚至超過(guò)本身林權(quán)流轉(zhuǎn)的成交價(jià)。林農(nóng)往往會(huì)選擇私下流轉(zhuǎn)，因不了解市場(chǎng)信息，低價(jià)流轉(zhuǎn)多。云南省以前沒(méi)有制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同樣式，各自為政，有的流轉(zhuǎn)合同存在很多易引發(fā)糾紛的隱患；2016年，《云南省林業(yè)廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家林業(yè)局規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行意見(jiàn)的通知》中，鼓勵(lì)林農(nóng)使用《集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本(GF-2014-2603)》，但因推廣時(shí)間有限，應(yīng)用范圍不大。

3.2.7 短期行為較多

一部分林權(quán)流轉(zhuǎn)參與人員存在急功近利思想，看重眼前利益，短期行為突出。流轉(zhuǎn)林農(nóng)的林地林木的目的是為了采伐變現(xiàn)，不注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不投入資金開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)和培育，采伐后不及時(shí)更新，甚至掠奪性開(kāi)發(fā)利用，以犧牲和浪費(fèi)森林資源為代價(jià)，獲取眼前的利益。截至2011年底，以采伐林木為目的的流轉(zhuǎn)面積為15.06萬(wàn) hm2，占所有林權(quán)流轉(zhuǎn)面積的29.00%。

3.2.8 存在非法融資隱患

芒市0.53萬(wàn) hm2國(guó)有林流轉(zhuǎn)給億霖公司后,非法傳銷(托管造林)造成的不良影響還未消除，又有一些公司(包括外資公司)大量流轉(zhuǎn)云南的集體林，然后作為資產(chǎn)到境外股市上市融資，這種形式是否與“托管造林”異曲同工，目前還不能確定，但存在不規(guī)范融資的可能。

3.2.9 機(jī)構(gòu)、人員編制不到位

目前，云南省的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理均由各級(jí)林業(yè)部門負(fù)責(zé)，但大多數(shù)州(市)、絕大多數(shù)縣(市、區(qū))尚未明確機(jī)構(gòu)和人員編制，工作人員是從林業(yè)局科室臨時(shí)抽調(diào)，流動(dòng)性大。林地林木流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)法律性和政策性極強(qiáng)的工作，工作人員要對(duì)自己辦理的林權(quán)流轉(zhuǎn)事項(xiàng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，需要參加適當(dāng)培訓(xùn)和在具體工作中不斷提高業(yè)務(wù)技能，人員流動(dòng)性大則不利于工作人員業(yè)務(wù)水平提高，如出現(xiàn)差錯(cuò)，會(huì)對(duì)參與流轉(zhuǎn)的林農(nóng)或其他組織以及工作人員自身產(chǎn)生不利的后續(xù)影響。

3.2.10 中介服務(wù)不完善

云南省已有一定數(shù)量的森林資產(chǎn)評(píng)估師，但平均到每個(gè)縣(市、區(qū))則數(shù)量極少，且需要掛靠具有丙級(jí)以上規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位，而縣級(jí)規(guī)劃設(shè)計(jì)部門多為丁級(jí)資質(zhì)，森林資產(chǎn)評(píng)估沒(méi)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，林權(quán)流轉(zhuǎn)沒(méi)有中介服務(wù)費(fèi)收費(fèi)許可，交易成本得不到保障。

3.2.11 流轉(zhuǎn)后林地管理問(wèn)題

社會(huì)資金投資林業(yè)，目的是為了盈利，一般的投資者對(duì)林業(yè)法律法規(guī)了解不多，不一定能在國(guó)家允許經(jīng)營(yíng)的范圍內(nèi)合理經(jīng)營(yíng)以取得收益。地方林業(yè)主管部門由于受資金和人員限制，監(jiān)管存在一定的困難。如：某市有522.94 hm2的公益林流轉(zhuǎn)給煤礦公司，這些林地是何用途還有待進(jìn)一步調(diào)查。

4 幾點(diǎn)建議

4.1 適時(shí)重啟集體林權(quán)流轉(zhuǎn)工作

中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談節(jié)目報(bào)道鶴慶縣大量林農(nóng)低價(jià)流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)被受讓方用于林權(quán)抵押貸款的事件后，云南省緊急叫停了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。林改后林地使用權(quán)落實(shí)到了個(gè)人，依據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)條款，林權(quán)所有者有權(quán)自行處置獲得的林地使用權(quán)。2016年，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見(jiàn)》中也規(guī)定：“林權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，流轉(zhuǎn)的意愿、價(jià)格、期限、方式、對(duì)象等應(yīng)由林權(quán)權(quán)利人依法自主決定”。堵不如疏，建議云南省有關(guān)部門加強(qiáng)調(diào)研，在吸取以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，適當(dāng)時(shí)機(jī)重啟集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。

4.2 逐步建立林權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)機(jī)制

在充分調(diào)研和市場(chǎng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，建立每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站公示，每年更新一次。利用森林防火宣傳覆蓋面廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、宣傳方式多的特點(diǎn)，同步開(kāi)展林權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)宣傳，爭(zhēng)取覆蓋到村委會(huì)和村小組，讓林農(nóng)了解林權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)，做到心中有數(shù)，避免盲目流轉(zhuǎn)，造成長(zhǎng)時(shí)間失去林地使用權(quán)、林木所有權(quán)，失去了利用林地脫貧致富的機(jī)會(huì)。

4.3 加強(qiáng)對(duì)公益林流轉(zhuǎn)的管理

依據(jù)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見(jiàn)》中“區(qū)劃界定為公益林的林地、林木暫不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，允許以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)”，制定云南省公益林流轉(zhuǎn)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，規(guī)定公益林可以流轉(zhuǎn)的權(quán)利范圍，搞活公益林經(jīng)營(yíng)權(quán)。在國(guó)務(wù)院未出臺(tái)公益林林地、林木流轉(zhuǎn)相關(guān)政策前，各地方林業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)公益林流轉(zhuǎn)材料的審查，避免公益林林地、林木流轉(zhuǎn)情況的再度發(fā)生。已經(jīng)流轉(zhuǎn)的公益林應(yīng)認(rèn)真梳理，加強(qiáng)管理，防止擅自改變林地用途或超越公益林管理辦法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

4.4 解決歷史遺留問(wèn)題

對(duì)林改前已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)的林權(quán)，要嚴(yán)格審核流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)合同。手續(xù)完備、符合規(guī)定的應(yīng)維持，并補(bǔ)發(fā)林權(quán)證或變更登記；對(duì)流轉(zhuǎn)合同基本符合法律法規(guī)，但合同存在瑕疵、有爭(zhēng)議的，通過(guò)雙方協(xié)商對(duì)不合理或有爭(zhēng)議的條款補(bǔ)充完善；對(duì)流轉(zhuǎn)合同不完善，但沒(méi)有損害集體利益，且流轉(zhuǎn)受讓人實(shí)際做出大量投入，可采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或利益協(xié)調(diào)進(jìn)行解決；對(duì)個(gè)別暗箱操作、以權(quán)謀私、損害集體或村民利益的，流轉(zhuǎn)程序明顯不合法、流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯過(guò)低的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政許可法予以撤銷；對(duì)于一些表面上程序合法，實(shí)際是政府為吸引外資，動(dòng)員群眾“自愿”簽訂低價(jià)轉(zhuǎn)讓合同的，要妥善處理，協(xié)調(diào)受益方適當(dāng)讓利，讓群眾分享應(yīng)該得到的利益，防止群體性事件發(fā)生。

4.5 及時(shí)叫停國(guó)有林流轉(zhuǎn)

在國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)國(guó)有林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前，叫停國(guó)有林權(quán)流轉(zhuǎn)，已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的要調(diào)查核實(shí)，妥善處理。對(duì)轉(zhuǎn)讓程序不合法、未經(jīng)評(píng)估明顯低價(jià)轉(zhuǎn)讓的，要根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定予以撤銷，收回林地使用權(quán)，避免國(guó)有資產(chǎn)流失；對(duì)表面程序合法、價(jià)格合理的，要加強(qiáng)管理，特別是加強(qiáng)林木采伐和林地轉(zhuǎn)為非林地的管理，防止破壞國(guó)有森林資源、國(guó)有林地?fù)p失等行為發(fā)生。有條件的地方可以采取回購(gòu)的方式收回國(guó)有林地使用權(quán)。

4.6 規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)

出臺(tái)相關(guān)政策，促使各級(jí)地方政府盡快成立相應(yīng)林權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員編制和經(jīng)費(fèi)，以便開(kāi)展工作；盡快制定統(tǒng)一的林地流轉(zhuǎn)流程，推廣標(biāo)準(zhǔn)合同樣式，加大宣傳力度，鼓勵(lì)林農(nóng)到林權(quán)管理中心規(guī)范交易，避免低價(jià)流轉(zhuǎn)，造成盲目失地；制定森林資產(chǎn)評(píng)估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立林權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)費(fèi)收費(fèi)許可制度。

4.7 安排一定專項(xiàng)資金用于林權(quán)服務(wù)管理中心的軟硬件設(shè)備購(gòu)置

要求地方林業(yè)部門以林地保護(hù)利用規(guī)劃修編、最新一輪“二類調(diào)查”為契機(jī)，完善林權(quán)的有關(guān)信息，提供可供交易的林權(quán)。鼓勵(lì)林農(nóng)利用林權(quán)交易中心電子大屏等信息化設(shè)備，發(fā)布林產(chǎn)品信息，拓寬林產(chǎn)品交易渠道，減少中間環(huán)節(jié)，保護(hù)林權(quán)所有者權(quán)益。

4.8 規(guī)范境外企業(yè)收購(gòu)集體林地行為

建議國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)制約性政策，對(duì)境外企業(yè)收購(gòu)集體林地行為，在登記、發(fā)證等行政許可環(huán)節(jié)加以限制或進(jìn)行規(guī)范。

4.9 解決因政策變更產(chǎn)生的林權(quán)流轉(zhuǎn)歷史遺留問(wèn)題

建議國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)2016年以前通過(guò)規(guī)范的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，獲得天然林林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或允許其在經(jīng)營(yíng)措施方面有所突破，解決因政策變更產(chǎn)生的林權(quán)流轉(zhuǎn)歷史遺留問(wèn)題。

[1] 靳丹亞.云南省集體林改革的探索與實(shí)踐[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2014，39(3)：54-57.

[2] 繆光平. 關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的建議[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(7)：15-19.

[3] 張維祥，余偉，鄒波，等. 大邑林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查及改革建議[J].四川林業(yè)科技，2015，36(1)：85-89.

[4] 蔡方峰，余池.西雙版納州林地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2016,41(1)：47-50.

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Present Situation Analysis and Policy Suggestions on Collective ForestRight Circulation of Yunnan

ZHANG Linyan1, CHEN Shanghua2，WU Jianguo1

(1.Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning, Kunming 650051, China;2. Office of Forest Resources Commissioner at Yunnan, State Forestry Administration, Kunming 650021, China)

The present situation of collective forest right circulation of Yunnan was analyzed, a series of problems were found, such as illegal transfer of state-owned forest, illegal circulation of public-benefit forest, relatively low price of circulation, difficulties in natural forest management after circulation, problems left over by history, improper circulation, too much short-term behavior and imperfect intermediary services. Aiming at these existing problems, some suggestions including restarting collective forest right circulation at the proper time, stopping the circulation of state-owned forest, strengthening the management of public-benefic forest, solving the historical problems, gradually establishing the mechanism of guide price of forest right circulation and strengthening the institute building of forest right circulation, were proposed.

collective forest right circulation; present situation analysis; price of circulation; intermediary service; policy suggestion; Yunnan

2017-03-09.

張林艷(1982-)，女，云南祥云人，工程師.主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作.

吳建國(guó)(1982-)，男，四川簡(jiǎn)陽(yáng)人，助理工程師.從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作.

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.03.007

S750；F326.22

A

1671-3168(2017)03-0026-05