短視頻規(guī)制：國際實踐與中國對策

□文│姬德強 杜學(xué)志

（作者單位：中國傳媒大學(xué)國家傳播創(chuàng)新研究中心 中國傳媒大學(xué)新聞傳播學(xué)部傳播研究院）

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機的普及，在移動、社交和視頻等功能為基礎(chǔ)的新媒體平臺之上，短視頻服務(wù)迅速崛起。從內(nèi)容運營商的角度來說，短視頻滿足了傳統(tǒng)音視頻內(nèi)容進(jìn)行碎片化再銷售的需要，創(chuàng)造了新的盈利空間。從消費者的角度來說，短視頻滿足了快節(jié)奏城市生活對于視頻內(nèi)容的快餐式消費需要，也更便于在移動互聯(lián)的技術(shù)環(huán)境和成本考量中進(jìn)行社交化傳遞。從廣告商的角度來說，短視頻提供了更為靈活的創(chuàng)意、設(shè)計和制作空間，打通了與社交網(wǎng)絡(luò)中用戶及消費者的直接溝通渠道，成為更具增長點的營銷手段。從平臺運營商的角度來說，短視頻開辟了用戶自制內(nèi)容巨大的發(fā)展?jié)摿?，與專業(yè)、非專業(yè)的內(nèi)容生產(chǎn)商一起，拓展了網(wǎng)絡(luò)視頻分享市場的規(guī)模。因此，可以說短視頻是各個利益相關(guān)者的框架。

短視頻和其他用戶中心導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)傳播形態(tài)的出現(xiàn)，預(yù)示了一個“人人皆媒體”時代的到來。[1]如果人人都可以制作、發(fā)布和轉(zhuǎn)發(fā)短視頻，那么視頻是否還有界限，這就涉及傳統(tǒng)規(guī)制體系在自由與監(jiān)管之間的重新調(diào)整問題。換句話說，對監(jiān)管者而言，短視頻的快速發(fā)展不僅帶來了資本與市場的亂象，也給世界各國評估傳統(tǒng)的平臺與內(nèi)容規(guī)制體系的適用性帶來了新的挑戰(zhàn)。

圖1 短視頻的利益相關(guān)者分析框架

本文在整理和分析歐美各國對短視頻及其所代表的互聯(lián)網(wǎng)音視頻服務(wù)的規(guī)制框架和變革的基礎(chǔ)上，試圖找尋短視頻時代的“規(guī)制邊界”，并針對中國短視頻產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和問題，提出了相關(guān)的政策建議。

一、國際實踐：網(wǎng)絡(luò)視頻規(guī)制的內(nèi)在張力和短視頻問題

對世界各國而言，短視頻的興起都是一個普遍的新現(xiàn)象與新問題。短視頻應(yīng)用在美國最先出現(xiàn)，創(chuàng)辦于2010年的Viddy于2011年4月11日正式發(fā)布了移動短視頻社交應(yīng)用產(chǎn)品。[2]此后，國外主流的短視頻軟件紛紛興起，包括2012年創(chuàng)立但迅速被推特收購的Vine，緊隨其后發(fā)展起來的Snapchat短視頻，2013年6月發(fā)布了15秒短視頻功能的Instagram（隸屬于Facebook），以及YouTube稍后發(fā)布的具有視頻再整合和再加工功能的MixBit。[3]

從消費者角度來說，以美國市場為例，超過59%的被訪者每天都會觀看短視頻而不是長視頻；就地點而言，96%的被訪者在家中觀看網(wǎng)絡(luò)視頻，而只有39%選擇在移動狀態(tài)下觀看。[4]這無疑與我們的常識有些背離，但也從側(cè)面證明了短視頻的興起雖然得益于日?；囊苿踊ヂ?lián)和移動社交，但也有著超越空間局限和克服傳統(tǒng)收看習(xí)慣的巨大潛力。

面對網(wǎng)絡(luò)視頻尤其是短視頻的快速發(fā)展，歐美各國在規(guī)制方面的討論和政策制定呈現(xiàn)出比較大的內(nèi)在張力，主要表現(xiàn)在如何定義網(wǎng)絡(luò)視頻和短視頻。以歐盟和美國為例，如何在傳統(tǒng)的音視頻服務(wù)框架內(nèi)定義網(wǎng)絡(luò)視頻，成為規(guī)制體系應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)視頻的首要議題。換句話說，歐美的媒體規(guī)制體系表現(xiàn)出鮮明的保守性和與網(wǎng)絡(luò)視頻服務(wù)快速發(fā)展的異步性。

莫妮卡·阿里諾（Monica Ari?o）從歷史的視野對這一《規(guī)定》的要點進(jìn)行了分析：[5]電視之所以受到嚴(yán)格規(guī)制，是因為頻譜資源的稀缺性和共有性以及電視作為大眾媒體的強效果論。然而，互聯(lián)網(wǎng)視頻與電視在生產(chǎn)者（更多元）、生產(chǎn)方式（非線性）和消費方式（個體化）上存在著較大的差異，這就決定了“聯(lián)合規(guī)制”和“自我規(guī)制”應(yīng)成為互聯(lián)網(wǎng)視頻規(guī)制的主要方式。在這個轉(zhuǎn)變過程中，政府和傳統(tǒng)的規(guī)制機構(gòu)除了要適時調(diào)整政策，充分認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)時代自身監(jiān)管能力的邊界，以及多重生產(chǎn)者和流動的主體責(zé)任之外，也要調(diào)整自身角色，比如更多地扮演媒介素養(yǎng)的教育者，為提高規(guī)制效率奠定用戶基礎(chǔ)。

以英國為例，隨著YouTube和臉書為主要承載平臺的網(wǎng)絡(luò)視頻尤其是短視頻的發(fā)展，[6]英國通訊辦公室（Ofcom）根據(jù)不同利益相關(guān)者的行業(yè)特征，賦予多個專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合規(guī)制的權(quán)力，比如由 廣 告 標(biāo) 準(zhǔn) 局（Advertising Standards Authority）負(fù)責(zé)監(jiān)管視頻廣告，等。[7]這一聯(lián)合規(guī)制的矩陣可以最大限度地分解監(jiān)管壓力，明晰規(guī)制體系內(nèi)部的權(quán)力層級和分工，以實現(xiàn)規(guī)制效率的提升。而用戶自制視頻（user generated video）的爆炸式增長，也讓英國通訊辦公室（Ofcom）開始關(guān)心從如下幾個方面進(jìn)行規(guī)制，包括參與性和可得性、知識產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新、數(shù)據(jù)與內(nèi)容的使用、媒介多樣性與競爭、用戶的媒介素養(yǎng)教育，以及寬帶基礎(chǔ)設(shè)施等。[8]

面對不斷繁榮的互聯(lián)網(wǎng)視頻產(chǎn)業(yè)，美國聯(lián)邦通訊委員會（Federal Communications Commission，簡稱FCC）的規(guī)制邏輯與歐盟有相似之處，即從如何確定網(wǎng)絡(luò)視頻與傳統(tǒng)有線和衛(wèi)星電視的區(qū)別開始。根據(jù)2015年發(fā)布的一則政策建議，[9]FCC計劃將針對傳統(tǒng)的多渠道視頻集成與分發(fā)平臺（Multichannel Video Programming Distributors，簡稱MVPDs）的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)拓展到對于網(wǎng)絡(luò)視頻的規(guī)制，尤其是那些“線性”的與電視相似的網(wǎng)絡(luò)視頻服務(wù)。但這一政策挪移的過程，也會產(chǎn)生諸多問題，比如是否會促進(jìn)內(nèi)容市場的競爭，挑戰(zhàn)現(xiàn)有的地區(qū)化的電視網(wǎng)絡(luò)，以及如何保護(hù)版權(quán)等。然而，短視頻卻更多地表現(xiàn)出明顯的非線性、非結(jié)構(gòu)化乃至碎片化特征，這與FCC拓展傳統(tǒng)規(guī)制邏輯的理由相去甚遠(yuǎn)。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)用戶逐漸成為短視頻的重要生產(chǎn)者和散布者，其對傳統(tǒng)規(guī)制體系的物質(zhì)基礎(chǔ)——頻譜的稀缺性和生產(chǎn)分發(fā)流程的組織化——的挑戰(zhàn)也是顯而易見的。也許考慮到這一差異性，尤其是針對基于網(wǎng)絡(luò)的用戶自制內(nèi)容，F(xiàn)CC采用了“網(wǎng)絡(luò)中立性”原則，[10]保證互聯(lián)網(wǎng)的開放性與廣泛的參與性。但這一看似自由而開放的保護(hù)性邏輯也得到一些小型內(nèi)容生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)疑。他們批評所謂的中立與開放恰恰夯實乃至保護(hù)了市場主導(dǎo)者的利益。[11]

從上述簡要的梳理中，我們可以發(fā)現(xiàn)，歐美國家對于網(wǎng)絡(luò)視頻的規(guī)制主要針對內(nèi)容生產(chǎn)商和平臺運營商。如果是與電視相似的內(nèi)容上網(wǎng)，不管長短，都要受到原有方式的監(jiān)管，比如對編輯方針的審查，而非電視類型的內(nèi)容則享受自由表達(dá)的權(quán)利，盡管可能存在侵犯隱私權(quán)等問題。在規(guī)制體系轉(zhuǎn)型過程中，聯(lián)合規(guī)制和自我規(guī)制呈現(xiàn)為主要特點，而監(jiān)管者的角色創(chuàng)新也值得我們關(guān)注。需要說明的是，自我規(guī)制也不是沒有規(guī)制，而是需要遵循行業(yè)準(zhǔn)則。與此同時，我們發(fā)現(xiàn)，面對用戶作為生產(chǎn)消費者在網(wǎng)絡(luò)視頻尤其是短視頻行業(yè)的崛起，歐美國家的規(guī)制體系并沒有給出特別清晰的一致性反饋，但更傾向于一個放松規(guī)制的、自由而開放的（移動）互聯(lián)網(wǎng)，而這一邏輯也開始逆向影響對于傳統(tǒng)視頻形式在網(wǎng)絡(luò)上的規(guī)制。正如拉克爾·多林（Raquel C. Doering）所說，“互聯(lián)網(wǎng)正在重新定義視頻，而我們正處于網(wǎng)絡(luò)視頻市場轉(zhuǎn)型的起點……如果國會還沒有針對網(wǎng)絡(luò)視頻提供者制定新的法律，那就需要保證現(xiàn)有法律在這一快速變化的新產(chǎn)業(yè)面前的靈活性?！盵12]

二、中國短視頻產(chǎn)業(yè)規(guī)制提議

近三年來，中國短視頻行業(yè)以井噴式速度發(fā)展，得益于如下三個結(jié)構(gòu)性力量的支持。第一，移動互聯(lián)網(wǎng)用戶尤其是4G用戶數(shù)的爆發(fā)式增長保證了移動互聯(lián)時代的視頻數(shù)據(jù)消費。根據(jù)《2016年通信運營業(yè)統(tǒng)計公報》，僅在這一年，全年新增4G用戶數(shù)3.4億戶，總數(shù)達(dá)到7.7億戶，在移動電話用戶中的滲透率達(dá)到58.2%。在4G移動電話用戶大幅增長、移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用加快普及的帶動下，移動互聯(lián)網(wǎng)接入流量消費達(dá)93.6億，同比增長123.7%，比上年提高20.7%。第二，熱錢涌入。艾瑞統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年7月1日，短視頻行業(yè)共獲得43筆投資，推動了內(nèi)容制作和平臺建設(shè)，使得包括秒拍在內(nèi)的企業(yè)迅速崛起。[13]第三，廣大移動互聯(lián)網(wǎng)用戶在生產(chǎn)和消費端（收看和通過社交網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)發(fā)）的熱情參與，催生了包括“網(wǎng)紅”在內(nèi)的短視頻現(xiàn)象。然而，一些內(nèi)容和渠道方面的問題甚至亂象也受到社會廣泛關(guān)注，并引起政府監(jiān)管者的注意。

1.內(nèi)容和渠道存在的問題

首先，在內(nèi)容方面，質(zhì)量參差不齊。高質(zhì)量的短視頻多集中于廣告和一些明星秀，而且數(shù)量極少；而大多數(shù)缺乏專業(yè)制作能力的用戶自制內(nèi)容流于對感官的刺激，雖然廣泛散布，但負(fù)面影響巨大。以秒拍為例, 每日視頻上傳量達(dá)到300多萬，但多以草根自拍為主, 內(nèi)容可看性低。國內(nèi)短視頻工具的開發(fā)及應(yīng)用也缺乏原創(chuàng)性，還停留在對國外創(chuàng)意的本土化改造層面, 缺乏自主創(chuàng)新?？傮w而言，中國的短視頻市場尚未建立健康合理的內(nèi)容生產(chǎn)格局。無論是微視還是秒拍，都將產(chǎn)品定位為PGC主導(dǎo)模式，即以專業(yè)化內(nèi)容生產(chǎn)為主，用戶自制內(nèi)容（UGC）為輔。然而，現(xiàn)實發(fā)展恰恰相反，UGC占據(jù)大部分內(nèi)容生產(chǎn)量，但內(nèi)容品質(zhì)卻亟待提升。與此同時，對于何種內(nèi)容適合移動短視頻，主流的運營商也處在探索時期，比如如何將傳統(tǒng)電視平臺的新聞和娛樂節(jié)目碎片化，放置在短視頻平臺上進(jìn)行二次或多次分發(fā)。這樣無疑可以解決優(yōu)質(zhì)內(nèi)容的缺口，但也帶來了視頻內(nèi)容規(guī)制的延續(xù)性和適用性問題。需要特別指出的是，在所有的內(nèi)容類型中，有關(guān)新聞的短視頻處于監(jiān)管的敏感區(qū)域。目前的新聞短視頻要么是傳統(tǒng)新聞來源的二次加工，要么是非媒體組織和個人的自采自編，后者有逾越新聞宣傳邊界之嫌。

其次，在渠道方面，各個平臺的同質(zhì)化傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致了不利于短視頻市場可持續(xù)發(fā)展的惡性競爭。短視頻應(yīng)用的數(shù)量激增，監(jiān)管難度大。就具體的應(yīng)用而言，面對龐大的短視頻數(shù)量，一些平臺根本無法做到全面監(jiān)管，再加上政府規(guī)制體系的觀望乃至滯后，客觀上導(dǎo)致了對爆發(fā)式短視頻內(nèi)容的監(jiān)管力度不夠。

短視頻產(chǎn)業(yè)雖然獲得了較多的投資，但在盈利模式的選擇上卻搖擺不定。目前，國內(nèi)移動短視頻市場往往呈現(xiàn)出“叫好不叫座”的局面，廣告、打賞和捐贈等收入雖然給部分短視頻應(yīng)用帶來了收入，但并不意味著一種可持續(xù)的盈利模式的形成，因為背后除了粗放式的資本燒錢，也有著內(nèi)容監(jiān)管的風(fēng)險以及國內(nèi)短視頻用戶并不成熟的使用或消費習(xí)慣。

學(xué)校非常重視教育科研工作，把教改作為全校潛能開發(fā)的“項目工程”來抓。學(xué)校將建立以政府投入和學(xué)校自籌為主，多渠道、多途徑籌措經(jīng)費的機制，以保障教學(xué)模式改革建設(shè)。

2.政府規(guī)制途徑

面對上述問題，如何規(guī)制短視頻開始成為監(jiān)管者關(guān)心的重要問題。規(guī)制不是為了限制，而是為了其有序地發(fā)展。對短視頻內(nèi)容，應(yīng)從四個方面加以規(guī)制：加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)普及，提高內(nèi)容提供者的法律意識；建立健全信息內(nèi)容審核管理機制；按照“后臺實名、前臺自愿”原則推進(jìn)用戶實名認(rèn)證；以及完善舉報投訴機制，以彌補監(jiān)管部門和平臺在龐大的短視頻數(shù)量面前的能力缺陷。[14]這一政策建議涉及了短視頻規(guī)制的幾個核心問題。整體而言，這些建議仍然無法全面應(yīng)對目前中國短視頻市場的復(fù)雜亂象。結(jié)合國外經(jīng)驗，本文從渠道和內(nèi)容兩個方面提出建議。

渠道也就是平臺或應(yīng)用層面，政府一方面要在政策框架上保證公平競爭的市場環(huán)境，在審核投資和監(jiān)管運營方面，做到對于潛在的壟斷行為的高度監(jiān)視；另一方面，要充分利用現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會或鼓勵新成立針對短視頻的行業(yè)協(xié)會，進(jìn)行聯(lián)合規(guī)制，提高規(guī)制效率。

在內(nèi)容層面，要明確不同類型（新聞、娛樂、文化、社會等）并據(jù)此確定不同的監(jiān)管主體，避免分工混雜乃至重合從而導(dǎo)致規(guī)制效率低下，同時，還要充分發(fā)揮法律在懲治不法內(nèi)容方面的警示作用。

對于短視頻新聞，于2017年6月1日起施行的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）再次強調(diào)了新聞信息傳播的組織原則，如第五條所述：“通過互聯(lián)網(wǎng)站、應(yīng)用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網(wǎng)絡(luò)直播等形式向社會公眾提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，禁止未經(jīng)許可或超越許可范圍開展互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)活動。”這一新的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)監(jiān)管規(guī)定對大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)自制新聞活動明確說不，短視頻新聞的制作和分發(fā)也將在這一許可制的限定內(nèi)回歸更為可控的傳統(tǒng)新聞媒體單位。除此之外，該《規(guī)定》還從設(shè)立總編輯、用戶實名制、轉(zhuǎn)載要求等方面對網(wǎng)絡(luò)新聞信息服務(wù)做出了詳細(xì)而明確的規(guī)制。對目前蕪雜的短視頻新聞信息服務(wù)而言，這無疑是一次糾偏和重置。

在鼓勵或者教育內(nèi)容生產(chǎn)者方面，政府也需要通過自身的努力或者通過鼓勵相關(guān)協(xié)會、企業(yè)和社會組織發(fā)揮能動性，提供有關(guān)短視頻制作和發(fā)布的媒介素養(yǎng)教育，比如建設(shè)短視頻制作慕課課堂，就制作技術(shù)和流程，內(nèi)容規(guī)范和法律要求等向廣大用戶提供公共服務(wù)。

從技術(shù)層面，建議政府相關(guān)部門聯(lián)合行業(yè)協(xié)會和平臺運營商，建立全國短視頻市場的大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，對市場變化和內(nèi)容走向提供實時的數(shù)據(jù)分析，為政府和相關(guān)規(guī)制方提供全面而科學(xué)的決策參考。

三、小結(jié)：“人人皆媒體”時代，短視頻是否無界

正如互聯(lián)網(wǎng)釋放了人們在虛擬公共空間進(jìn)行表達(dá)和社交的欲望，短視頻則將這一欲望推向了新的高度。但這一高度賦權(quán)的技術(shù)樂觀主義并不是沒有想象和操作的邊界的。換句話說，這個邊界不是技術(shù)內(nèi)生的，而是社會所圈定的。正如格斯·赫爾維茨（Gus Hurwitz）所說：我們從來不會為了規(guī)制視頻而規(guī)制視頻（We have never regulated video for the sake of regulating video），[15]而規(guī)制的合理性來自于歷史上我們對于媒體角色的認(rèn)知，來自于我們對于短視頻對公共利益的潛在威脅的判斷，和對其市場可持續(xù)發(fā)展的預(yù)期。在這個產(chǎn)業(yè)剛剛博興的當(dāng)下，有必要結(jié)合國內(nèi)外規(guī)制實踐，在比較中找尋本地化發(fā)展的獨特路徑。

（作者單位：中國傳媒大學(xué)國家傳播創(chuàng)新研究中心 中國傳媒大學(xué)新聞傳播學(xué)部傳播研究院）

注釋：

[1]Joshua Benton. The Internet: How It Changes Everything About Journalism [EB/OL].[2008-10-10] http://niemanreports.org/articles/the-internet-how-it-changeseverything-about-journalism/

[2][13]艾瑞咨詢.2016年中國短視頻行業(yè)發(fā)展研究報告[EB/OL].[2016-9-21] http://www.199it.com/archives/519334.html[3]Matt Laufer. The Micro Video Explosion [EB/OL].[2013-8-23] https://www.encoding.com/blog/2013/08/23/themicro-video-explosion-2/

[4]AOL.The Bold New World of Micro-Video [EB/OL].[2017-3-13] http://www.adweek.com/sponsored/the-bold-newworld-of-micro-video/

[5]Monica Ari?o. Online video content: Regulation 2.0?An analysis in the context of the new Audiovisual Media Services Directive [J]. Quaderns del CAC (2007)29: 3-15[6]Ofcom. The Communications Market Report (2015) [EB/OL].[2015-8-17]: 364-365, https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0022/20668/cmr_uk_2015.pdf

[7]Ofcom.The Designation of the ASA [EB/OL].[2015-12-15] https://www.ofcom.org.uk/tv-radio-and-on-demand/information-for-industry/on-demand/designation-asa

[8]Julian Clover. Ofcom report: User-generated content needs regulation [EB/OL].[2013-6-24] http://www.broadbandtvnews.com/2013/06/24/ofcom-report-usergenerated-content-needs-regulation/

[9]David Oxenford. FCC Regulation of Internet Video? [EB/OL].[2015-1-15] http://www.broadcastlawblog.com/2015/01/articles/fcc-regulation-of-internet-video-dates-set-forcomments-on-treating-over-the-top-video-providers-likecable-and-satellite-tv/

[10]FCC. Open Internet [EB/OL].[2015-2-27] https://www.fcc.gov/general/open-internet

[11]The Engine Team. New FCC Proposal on Net Neutrality is Disastrous for Startups, Consumers and the Economy[EB/OL].[2014-4-24] http://www.engine.is/news/issues/new-fcc-proposal-on-net-neutrality-is-disastrous-forstartups-consumers-and-the-economy/3781

[12]Doering, Raquel C. Too Soon for Online Video Program Distribution Regulation - Section 111 Compulsory Licenses Will Do……For Now [EB/OL].[2016-8-2]http://scholarship.shu.edu/student_scholarship/885

[14]張婉君，司凱威.移動短視頻應(yīng)用內(nèi)容的監(jiān)管[J].數(shù)字傳媒研究，2016(9): 51-52

[15]Gus Hurwitz. 2015: The year of video, or of video regulation? [EB/OL].[2017-4-20]http://www.techpolicydaily.com/technology/2015-year-video-video-regulation/