菲律賓推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”探究

沈彤

摘要：冷戰(zhàn)結(jié)束前，南海問(wèn)題并未進(jìn)入東盟的議事日程，自1992年第一次關(guān)注南海局勢(shì)以來(lái)，東盟正在漸漸加大介入南海問(wèn)題的力度，使得南海問(wèn)題有了“東盟化”的發(fā)展趨勢(shì)。從《東盟南海宣言》到《南海各方行為宣言》，都離不開(kāi)菲律賓的積極推動(dòng)，南海問(wèn)題的“東盟化”可能會(huì)使中國(guó)在今后處理南海問(wèn)題時(shí)必須面對(duì)更多來(lái)自東盟集體行動(dòng)的壓力。

關(guān)鍵詞：菲律賓；南海問(wèn)題；東盟化

20世紀(jì)90年代初隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，前蘇聯(lián)在亞洲軍事力量的削弱以及美國(guó)從菲律賓蘇比克海軍基地的撤出，南海地區(qū)出現(xiàn)了短暫的勢(shì)力真空，同時(shí)東盟內(nèi)部的柬埔寨問(wèn)題也得到解決。加之此時(shí)1992年2月中國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，重申中國(guó)的陸地領(lǐng)土包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國(guó)的島嶼?！爸袊?guó)威脅論”在東南亞國(guó)家被大肆渲染。于是，有關(guān)南海的領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題突然緊張起來(lái)，東盟成員國(guó)尤其是以菲律賓為代表的成員國(guó)開(kāi)始主動(dòng)推動(dòng)?xùn)|盟討論南海問(wèn)題，南海問(wèn)題“東盟化”的主要進(jìn)程是伴隨著《東盟南海宣言》、《南海各方行為宣言》和南海行為準(zhǔn)則逐漸發(fā)展的。南海問(wèn)題“東盟化”的發(fā)展是東盟成員國(guó)有關(guān)南海問(wèn)題當(dāng)事方推動(dòng)的結(jié)果，也是東盟為尋求增強(qiáng)自身凝聚力，提升其在地區(qū)事務(wù)中主導(dǎo)地位的結(jié)果。探討菲律賓推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”有助于理清南海局勢(shì)發(fā)展的現(xiàn)狀，同時(shí)，東盟各國(guó)是中國(guó)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重要節(jié)點(diǎn)，南海問(wèn)題會(huì)影響到“一帶一路”的順利實(shí)施，因此，探析南海問(wèn)題“東盟化”也具有很多現(xiàn)實(shí)意義。

一、南海問(wèn)題“東盟化”的內(nèi)涵

自1992年7月東盟馬尼拉會(huì)議首度正式討論南海問(wèn)題以來(lái)，南海問(wèn)題幾乎成了東盟及其衍生會(huì)議上的必備品。二十多年來(lái)，南海問(wèn)題一方面是部分東盟國(guó)家同中國(guó)之間的雙邊問(wèn)題，另一方面也成為東盟同中國(guó)之間的議題——一具體表現(xiàn)在東盟會(huì)議談及南海問(wèn)題。幾乎每次東盟及其衍生的會(huì)議上，都會(huì)出現(xiàn)“東盟化”南海問(wèn)題的新舉措。南海問(wèn)題“東盟化”的提法大概是從南海問(wèn)題“國(guó)際化”的提法中啟發(fā)而來(lái)，以往的文獻(xiàn)中，很少有學(xué)者專(zhuān)門(mén)對(duì)南海問(wèn)題“國(guó)際化”的概念有所界定，但對(duì)于南海問(wèn)題“東盟化”的概念，暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院的張明亮指出，“東盟化”南海問(wèn)題是指：由東盟（國(guó)家）所倡導(dǎo)或主導(dǎo)，以東盟會(huì)議（場(chǎng)合）為平臺(tái)討論南海議題；通過(guò)“東盟化”南海議題，把原本僅屬于部分東盟成員國(guó)同中國(guó)之間的南海問(wèn)題，變成了東盟同中國(guó)之間的問(wèn)題。“東盟化”南海議題既是東盟國(guó)家處理南海問(wèn)題的過(guò)程，也是東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)南海問(wèn)題的主要手段之一。理清了南海問(wèn)題“東盟化”的概念，也要進(jìn)一步明白南海問(wèn)題的“東盟化”的內(nèi)涵，其內(nèi)涵包括以下三個(gè)方面。

首先，東盟在南海問(wèn)題上的基本主張是中立與和平的。自從1992年首次就南海問(wèn)題表明立場(chǎng)以來(lái)，東盟多次強(qiáng)調(diào)，它在南海爭(zhēng)議問(wèn)題上不持立場(chǎng)，南海爭(zhēng)議應(yīng)由聲索國(guó)通過(guò)和平談判解決。2012年7月于柬埔寨召開(kāi)東盟外長(zhǎng)會(huì)議期間，菲律賓與越南積極配合，但東盟沒(méi)有同意菲律賓和越南將中菲黃巖島爭(zhēng)端寫(xiě)入聯(lián)合公報(bào)的要求，這使得東盟第一次未能在年度會(huì)議上達(dá)成一致文件。

其次，不支持南海問(wèn)題國(guó)際化。即使東盟成員國(guó)菲律賓和越南極力拉攏域外大國(guó)介入南海問(wèn)題，但東盟絕大多數(shù)國(guó)家并不支持南海問(wèn)題的國(guó)際化。一方面東盟稱(chēng)自己不是爭(zhēng)端的一方，不愿意看到南海問(wèn)題國(guó)際化，另一方面，東盟也不愿意將南海問(wèn)題的主導(dǎo)權(quán)拱手讓出，而是將自己視為南海問(wèn)題的一方當(dāng)事方。

最后，它是一個(gè)矛盾的結(jié)合體。這包括東盟反對(duì)南海問(wèn)題國(guó)際化與推動(dòng)南海問(wèn)題東盟化的矛盾，東盟在《南海各方行為宣言》中主張南海主權(quán)爭(zhēng)端應(yīng)由當(dāng)事國(guó)直接以雙邊方式解決，同時(shí)東盟又努力將包括東盟地區(qū)論壇在內(nèi)的多邊平臺(tái)打造為討論南海問(wèn)題的主要場(chǎng)所。還包括東盟內(nèi)部成員對(duì)于南海問(wèn)題“東盟化”的矛盾分歧，菲律賓和越南一貫是支持南海問(wèn)題“東盟化”的主要推手，而泰國(guó)、老撾、緬甸、新加坡、印尼等東盟成員國(guó)都不希望東盟卷入南海主權(quán)爭(zhēng)端。

二、菲律賓推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”的進(jìn)程

20世紀(jì)90年代初隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，前蘇聯(lián)在亞洲軍事力量的削弱以及美國(guó)從菲律賓蘇比克海軍基地的撤出，南海地區(qū)出現(xiàn)了短暫的勢(shì)力真空，同時(shí)東盟內(nèi)部的柬埔寨問(wèn)題也得到解決。加之此時(shí)1992年2月中國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，重申中國(guó)的陸地領(lǐng)土包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國(guó)的島嶼?！爸袊?guó)威脅論”在東南亞國(guó)家被大肆渲染。于是，有關(guān)南海的領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題突然緊張起來(lái)，菲律賓開(kāi)始主動(dòng)推動(dòng)?xùn)|盟討論南海問(wèn)題，南海問(wèn)題“東盟化”的主要進(jìn)程是伴隨著《東盟南海宣言》、《南海各方行為宣言》和南海行為準(zhǔn)則逐漸發(fā)展的。

1992年7月在菲律賓馬尼拉召開(kāi)的第25屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議是“東盟化”南海問(wèn)題的開(kāi)始，此次會(huì)議通過(guò)了《東盟南海宣言》，該宣言主張“以和平的方式，而不是訴諸武力”去解決爭(zhēng)端。

1995年8月中菲關(guān)于南海及其他合作領(lǐng)域磋商的聯(lián)合聲明同意了有關(guān)爭(zhēng)端的行為準(zhǔn)則的八項(xiàng)原則，這是南海行為準(zhǔn)則構(gòu)思的開(kāi)始。南海行為準(zhǔn)則是依據(jù)1992年簽署的東盟南海宣言的第4點(diǎn)為依據(jù)，即要求各方以東盟友好合作條約的原則，“作為建立南海國(guó)際行為準(zhǔn)則的基礎(chǔ)”。

1996年，東盟外長(zhǎng)會(huì)議贊同地區(qū)行為準(zhǔn)則的構(gòu)思，并在1998年?yáng)|盟首腦會(huì)議推出了建立行為準(zhǔn)則的想法。中國(guó)隨后于1999年同意談判行為準(zhǔn)則。

2000年3月15日，中國(guó)與東盟在泰國(guó)舉行的一次非正式磋商中，繼續(xù)討論在南海通過(guò)一個(gè)地區(qū)行為準(zhǔn)則的可能性，會(huì)上中國(guó)出示了1999年10月草擬的準(zhǔn)則文本，東盟方面也出示了1999年8月菲律賓草擬的文本。

2002年11月4日在柬埔寨金邊召開(kāi)的第八屆東盟首腦會(huì)議上，東盟與中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)簽署了《南海各方行為宣言》。 2004年11月29日，落實(shí)《宣言》高官會(huì)成立，它的職責(zé)主要是評(píng)估和指導(dǎo)《宣言》的落實(shí)。2004年12月7日，落實(shí)《宣言》聯(lián)合工作組成立。雖然《南海各方行為宣言》在東盟與中國(guó)之間促進(jìn)建立信任和相互理解具有重大意義，但它只是一份政治性文件，被認(rèn)為缺乏約束力。

2012年7月，第45屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議一致通過(guò)了《東盟關(guān)于南海區(qū)域性行為準(zhǔn)則的建議要素》，想以此作為與中國(guó)就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行談判的基礎(chǔ)。

三、菲律賓推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”的動(dòng)因

南海問(wèn)題涉及到六國(guó)七方，除了中國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣兩方外，其余五國(guó)都是東盟的成員國(guó)，它們分別是菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、印尼和新加坡。南海問(wèn)題涉及到東盟半數(shù)成員國(guó)。因此，這些南海爭(zhēng)端當(dāng)事方的東盟成員國(guó)主動(dòng)推動(dòng)?xùn)|盟討論南海問(wèn)題，拉上東盟成員中同南海問(wèn)題無(wú)直接關(guān)聯(lián)的國(guó)家投入到南海問(wèn)題中來(lái)。這種東盟內(nèi)部推動(dòng)?xùn)|盟商討南海問(wèn)題的動(dòng)力，就是南海問(wèn)題“東盟化”的內(nèi)部原因。

菲律賓、越南與馬來(lái)西亞是推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”的主要推手。這三個(gè)國(guó)家不僅明確地提出了對(duì)南沙群島的權(quán)利主張，并且也實(shí)際控制了若干南沙島礁。越南自1975年開(kāi)始，相繼占據(jù)了南威島，南子島，鴻庥島，敦謙沙洲，景宏島，安波沙洲等29個(gè)島礁；菲律賓自1970年開(kāi)始派兵占據(jù)南沙群島的一些島礁，至今占據(jù)了中業(yè)島，西月島，北子島，南鑰島，馬歡島，費(fèi)信島等9個(gè)島礁?？诙仙硩u礁及其海域的權(quán)利歸屬問(wèn)題就是南海問(wèn)題的核心所在。此外，菲律賓還對(duì)黃巖島提出了權(quán)利要求，越南仍主張西沙群島應(yīng)為越南所有。菲律賓企圖將南海爭(zhēng)端納入到整個(gè)東盟的解決機(jī)制中，迫使中國(guó)加入到解決南海爭(zhēng)端的多邊機(jī)制之中。機(jī)制是指“國(guó)際關(guān)系特定領(lǐng)域行為體預(yù)期匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”。一旦行為體遵循規(guī)范，行為體的行動(dòng)就會(huì)受到限制。因而菲律賓希望中國(guó)加入這樣的機(jī)制框架內(nèi)，以求限制中國(guó)在南海地區(qū)的利益及影響。

菲律賓和越南推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”的主要手段是試圖將南海議題塞進(jìn)東盟系列會(huì)議議程。例如，東盟會(huì)議第一次討論南海問(wèn)題并為南海議題發(fā)布了第一份共同文件，就是在1992年菲律賓馬尼拉舉辦的東盟會(huì)議上。菲律賓作為東盟輪值主席國(guó)和東道主，在東盟會(huì)議的議題設(shè)置上和最后文件的起草上，都占據(jù)主動(dòng)。除此之外，1992年7月東盟馬尼拉會(huì)議不僅正式討論了南海議題，還出臺(tái)了有史以來(lái)第一份東盟關(guān)于南海議題的文件——《東盟關(guān)于南中國(guó)海的聲明》。這正是“東盟化”南海問(wèn)題的開(kāi)始。1992年?yáng)|盟馬尼拉會(huì)議之前，東盟會(huì)議從未正式討論過(guò)南海議題，更未為南海議題通過(guò)專(zhuān)門(mén)文件。又例如，2012年7月在柬埔寨金邊召開(kāi)的東盟會(huì)議上，面對(duì)菲律賓和越南堅(jiān)持把南海問(wèn)題以及黃巖島事件寫(xiě)入會(huì)議公報(bào)并對(duì)中國(guó)進(jìn)行譴責(zé)的無(wú)理要求，作為會(huì)議主席的洪森首相堅(jiān)持立場(chǎng)，拒不讓步，致使菲律賓和越南的圖謀未能得逞。

除此之外，菲律賓還通過(guò)使得美國(guó)與日本等域外國(guó)家介入南海問(wèn)題的來(lái)推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”。而南海問(wèn)題“東盟化”的外部動(dòng)因主要是來(lái)源于美國(guó)。自2011年美國(guó)拋出“亞太再平衡戰(zhàn)略”以后，美菲軍事同盟關(guān)系呈現(xiàn)出不斷升溫的態(tài)勢(shì)。2014年4月28日，美菲兩國(guó)簽署了有效期10年的《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》，以《美菲共同御條約》為基礎(chǔ)的美菲同盟不斷強(qiáng)化間接影響了菲律賓推動(dòng)南海問(wèn)題東盟化。自?shī)W巴馬上臺(tái)后，美國(guó)才開(kāi)始真正重視南海問(wèn)題。2010年7月，在越南河內(nèi)舉行的東盟地區(qū)論壇上，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里高調(diào)表示：南海航線的安全與自由關(guān)乎到美國(guó)的國(guó)家利益，并提出“南海凍結(jié)論”；以此作為介入南海問(wèn)題的依據(jù)。美國(guó)從2010年7月東盟河內(nèi)會(huì)議之后，作為其“亞太再平衡戰(zhàn)略”中的重要一環(huán)，美國(guó)更加積極地介入南海問(wèn)題。美國(guó)介入南海問(wèn)題的途徑之一就是通過(guò)東盟一美國(guó)之間的會(huì)議——峰會(huì)和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。迄今為止，東盟一美國(guó)峰會(huì)盡管不多，但幾乎每次都會(huì)論及南海議題。此后，美國(guó)更加積極地介入南海問(wèn)題。2012年9月，希拉里訪問(wèn)東盟部分國(guó)家，表示希望看到東盟國(guó)家在南海問(wèn)題上加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，以一個(gè)聲音面對(duì)中國(guó)。2009年以后，美國(guó)重返東南亞并高調(diào)介入南海問(wèn)題，在政治、經(jīng)濟(jì)及軍事等各方面加強(qiáng)對(duì)菲律賓等東南亞國(guó)家的援助與合作美國(guó)不斷加大對(duì)菲律賓軍事援助的力度，更是在2015年宣布取消對(duì)菲軍事援助的限制。在得到美國(guó)的大力支持下，菲律賓近年來(lái)在南海爭(zhēng)議問(wèn)題上更加有恃無(wú)恐，竭力促使南海爭(zhēng)議問(wèn)題復(fù)雜化和國(guó)際化。2013年3月26日，菲律賓單方面將南海爭(zhēng)端提交國(guó)際海洋法法庭，而國(guó)際法庭欲“強(qiáng)行”仲裁南海爭(zhēng)端。

美國(guó)通過(guò)巧實(shí)力外交加強(qiáng)與東盟國(guó)家的關(guān)系，一方面鞏固與菲律賓、泰國(guó)等傳統(tǒng)盟友的關(guān)系；對(duì)于傳統(tǒng)盟友，美國(guó)通過(guò)擴(kuò)大在菲律賓的軍事存在，簽署《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》，擴(kuò)大在菲駐軍與軍事合作等方式鞏固關(guān)系。另一方面，利用越南等國(guó)家與中國(guó)在南海問(wèn)題上的爭(zhēng)端，拉近與他們的關(guān)系；對(duì)于緬甸、老撾、柬埔寨這些與美國(guó)關(guān)系并不親密的國(guó)家，美國(guó)則加大經(jīng)濟(jì)援助，減弱中國(guó)對(duì)他們的影響力。

三、結(jié)語(yǔ)

南海問(wèn)題“東盟化”的發(fā)展是菲律賓等有關(guān)南海問(wèn)題當(dāng)事方推動(dòng)的結(jié)果，也是東盟為尋求增強(qiáng)自身凝聚力，提升其在地區(qū)事務(wù)中主導(dǎo)地位的結(jié)果。但東盟對(duì)南海問(wèn)題的介入加劇了南海問(wèn)題的復(fù)雜化，使得中國(guó)在尋求外交和雙邊協(xié)商途徑和平解決南海問(wèn)題中面臨更多困難。雖然中國(guó)在處理南海問(wèn)題的過(guò)程中將面臨來(lái)自東盟及其成員國(guó)更多的壓力，但是由于東盟內(nèi)部成員國(guó)對(duì)于南海問(wèn)題的矛盾性立場(chǎng)，也為中國(guó)在爭(zhēng)取雙邊途徑通過(guò)對(duì)話協(xié)商解決南海問(wèn)題上贏得了機(jī)遇。南海爭(zhēng)端問(wèn)題是影響區(qū)域和平與安全的一個(gè)重要因素，作為東南亞地區(qū)最為重要的一體化組織，從《東盟南海宣言》到《南海各方行為宣言》再到南海行為準(zhǔn)則，其在南海問(wèn)題上逐漸加大介入，成為南海問(wèn)題中不可忽視的一方。菲律賓推動(dòng)南海問(wèn)題“東盟化”是對(duì)于中國(guó)崛起的擔(dān)憂的一個(gè)表現(xiàn)，但其帶來(lái)的結(jié)果是加劇了南海問(wèn)題的復(fù)雜化，使得中國(guó)在尋求外交和雙邊協(xié)商途徑和平解決南海問(wèn)題中面臨更多困難。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持傳統(tǒng)的睦鄰友好周邊外交戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用外交、軍事、行政執(zhí)法等手段以切實(shí)維護(hù)我國(guó)南海的領(lǐng)土主權(quán)及國(guó)家海洋權(quán)益，避免南海區(qū)域安全形勢(shì)的惡化，從而為打造和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境創(chuàng)造條件。