對礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的思考

臧立敏

摘要：礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革，在礦業(yè)活動過程的不同環(huán)節(jié)，清費立稅，試圖建立符合我國特點的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，但改革不徹底，礦業(yè)的租、稅、利、費沒有分開。本文認為，征收礦業(yè)的租、稅、利、費的理論依據(jù)不同，應該分開。礦租是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益，礦利是前期找礦投資的回報，礦稅是政府提供公共產(chǎn)品的代價，礦費是政府對礦業(yè)活動實施管制的手段之一。未來礦業(yè)稅費改革的方向是依據(jù)礦業(yè)的租稅利費理論，還原礦產(chǎn)資源稅的本質(zhì)內(nèi)涵，將一些收費項目轉(zhuǎn)變?yōu)榈V租，保留礦山環(huán)境恢復治理基金。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；權(quán)益金；制度改革

引言

2017年，國務院公布《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，推動建立符合我國特點的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，維護和實現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源權(quán)益，營造公平的礦業(yè)市場競爭環(huán)境。

1礦產(chǎn)資源權(quán)益金的基本內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源不可再生，因此世界各國都有相關(guān)法規(guī)通常以權(quán)益金方式體現(xiàn)對這種特殊資源的所有權(quán)益。任何人開發(fā)（取走）這種資源都要向所有者繳納權(quán)益金，以作為對資源所有者的一種補償。權(quán)益金是在企業(yè)所得稅之外的，作為資源所有者對資源使用者征收的一種特殊租金。從另一個角度看，權(quán)益金制度的建立還與礦產(chǎn)資源勘查開采的排他性及其派生出的“經(jīng)濟地租”概念有關(guān)。經(jīng)濟地租是指那些由于排他性帶來的，超出機會成本部分的“額外回報”。由于礦產(chǎn)資源勘查開采具有排他性，不是充分徹底的競爭，礦業(yè)權(quán)人在一定意義上獲取了某種特權(quán)，得到了一種別人沒有得到的盈利手段或機會，占有某種優(yōu)勢。權(quán)益金是他們通過占有這種優(yōu)勢而獲得盈利后應該繳納的費用。這一制度旨在抽走這種優(yōu)勢帶來的部分效益，營造公平。當然，這種權(quán)力也帶有風險，這種風險影響權(quán)益金率和征收方式的確定。

2礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案內(nèi)容

在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。將現(xiàn)行只對國家出資探明礦產(chǎn)地收取、反映國家投資收益的探礦權(quán)采礦權(quán)價款，調(diào)整為適用于所有國家出讓礦業(yè)權(quán)、體現(xiàn)國家所有者權(quán)益的礦業(yè)權(quán)出讓收益。礦業(yè)權(quán)出讓收益中央與地方分享比例確定為4：6，兼顧礦產(chǎn)資源國家所有與礦產(chǎn)地利益，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，與我國礦產(chǎn)資源主要集中在中西部地區(qū)的國情相適應，同時有效抑制私挖亂采、賤賣資源行為。

在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費。將現(xiàn)行主要依據(jù)占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費，整合為根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟發(fā)展需要，實行動態(tài)調(diào)整的礦業(yè)權(quán)占用費，有效防范礦業(yè)權(quán)市場中的“跑馬圈地”“圈而不探”行為，提高礦產(chǎn)資源利用效率。礦業(yè)權(quán)占用費中央與地方分享比例確定為2：8，不再實行探礦權(quán)采礦權(quán)使用費按照登記機關(guān)分級征收的辦法。

在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實施資源稅改革。對絕大部分礦產(chǎn)資源品目實行從價計征，使資源稅與反映市場供求關(guān)系的資源價格掛鉤，建立稅收自動調(diào)節(jié)機制，增強稅收彈性。同時，按照清費立稅原則，將礦產(chǎn)資源補償費并人資源稅，取締違規(guī)設立的各項收費基金，改變稅費重復、功能交叉狀況，規(guī)范稅費關(guān)系。

在礦山環(huán)境治理恢復環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復基金。按照“放管服”改革的要求，將現(xiàn)行管理方式不一、審批動用程序復雜的礦山環(huán)境治理恢復保證金，調(diào)整為管理規(guī)范、責權(quán)統(tǒng)一、使用便利的礦山環(huán)境治理恢復基金。

3政策建議

3.1對礦業(yè)權(quán)占用費調(diào)整設立改革過渡期

這種辦法的優(yōu)點：一是操作簡單，征管成本較低；二是保護了礦業(yè)權(quán)人的正?？辈殚_采行為，確保了公平的競爭環(huán)境；三是強化了對長時間或過多占用無效區(qū)塊面積的經(jīng)濟調(diào)控引導作用，督促企業(yè)加快地質(zhì)勘查工作，提高地質(zhì)可靠程度，形成合理的探礦權(quán)進入退出機制。同時，考慮到礦業(yè)企業(yè)特別是油氣區(qū)塊面積較大，為減輕企業(yè)負擔，建議設置2-3年的過渡期。過渡期內(nèi)，對礦業(yè)權(quán)人仍按原礦業(yè)權(quán)使用費標準征收；過渡期后，礦業(yè)權(quán)人按新的標準繳納礦業(yè)權(quán)占用費。

3.2收取投資收益

投資收益既要回收成本，又要獲取利潤。成本是前期的找礦投入，利潤回報的計算是以平均利潤率或長期貸款利率來計算的。其計算公式為：投資收益=前期的找礦投入×（1+平均利潤率）“，n代表找礦投資年限。目前，依據(jù)礦業(yè)權(quán)評估結(jié)果確定投資收益的方法并不科學，因為，礦業(yè)權(quán)評估價值并不是前期找礦投入的收益。比如，現(xiàn)金流量法是將礦業(yè)權(quán)所指向的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)作為一個現(xiàn)金流量項目系統(tǒng)，計算項目系統(tǒng)在未來評估年限內(nèi)現(xiàn)金流入量與現(xiàn)金流出量的差額即凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值之和，作為礦業(yè)權(quán)評估價值，顯然這個評估結(jié)果不是前期找礦投資收益。

3.3對于新增勘查成果，實行差別化征收方式。

實施礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革后，一是對于已繳清探礦權(quán)價款、探礦權(quán)出讓收益的探礦權(quán)，為鼓勵礦產(chǎn)資源勘查投資，保證投資人的合理風險收益，建議探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，不再另行繳納采礦權(quán)出讓收益；在勘查區(qū)范圍內(nèi)增列礦種的，為維護國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，應在采礦權(quán)新立時按協(xié)議出讓方式就新增礦種征收采礦權(quán)出讓收益。為維護國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，保證新老企業(yè)稅負大體平衡，維護市場公平競爭秩序，建議對已設立探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的第三類礦產(chǎn)征收采礦權(quán)出讓收益。對于已繳納過探礦權(quán)價款的，可從應繳納的采礦權(quán)出讓收益中扣除。二是對于已繳清采礦權(quán)價款、采礦權(quán)出讓收益的采礦權(quán)，在礦區(qū)范圍內(nèi)新增資源儲量和新增開采礦種的，應按協(xié)議出讓方式就新增資源儲量、新增開采礦種征收采礦權(quán)出讓收益。

結(jié)語

在國外，對油氣和非油氣行業(yè)征收礦產(chǎn)資源權(quán)益金是一種國際慣例。該權(quán)益金體現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，主要在開采環(huán)節(jié)征收，且以從價計征方式為主，是政府取得財政收入、調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動的重要手段。因此，開展礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度改革，有利于加快生態(tài)文明制度建設，促進節(jié)能減排和保護生態(tài)環(huán)境。