公眾共用物的治理模式

蔡守秋

摘要：公眾共用物本身無所謂悲劇或喜劇，由人類推動的公眾共用物運動好比人類演出的一幕戲劇，有時表現(xiàn)為悲劇，有時表現(xiàn)為喜劇，有時表現(xiàn)為悲喜劇，而關鍵是我們?nèi)祟悓λ膽B(tài)度和行為方式。公眾共用物治理的單一模式是：針對第一種公眾共用物悲劇問題，依據(jù)第一種公眾共用物悲劇產(chǎn)生的機理，建構防治第一種公眾共用物悲劇的理論，采取將具有非排他性的公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂信潘缘奈餀嗷蜇敭a(chǎn)權的客體的經(jīng)典方法，通過將公眾共用物私有財產(chǎn)化或國有財產(chǎn)化的途徑，或運用市場調(diào)整機制，或運用行政調(diào)整機制解決第一類公眾共用物悲劇。公眾共用物治理的綜合模式是：從公眾共用物的狀況、人的各種需求和兩種公眾共用物悲劇等實際情況出發(fā)，依據(jù)公眾共用物的特點及兩種公眾共用物悲劇產(chǎn)生的機理，建構公眾共用物可持續(xù)利用和防治兩種公眾共用物悲劇的理論，對不同狀況的公眾共用物，分別采取或維持公眾共用物性質(zhì)不變或?qū)⒐姽灿梦镛D(zhuǎn)變?yōu)榫哂信潘缘漠a(chǎn)權或物權客體等方法，綜合運用三只手（三種調(diào)整機制）或多元調(diào)整機制和調(diào)整方法，防治兩種公眾共用物悲劇和反公眾共用物悲劇，實現(xiàn)公眾共用物的功能、作用和喜劇，促進公眾共用物的可持續(xù)供給與利用。

關鍵詞：公眾共用物；反公眾共用物；公眾共用物悲喜??；公眾共用物治理模式

公眾共用物的治理（the govemance of the commons），是指應對各種公眾共用物問題、調(diào)整有關公眾共用物的各種活動的諸多方式的總和，包括公眾共用物的保護、改善、建設、生產(chǎn)、供應及其管理，主要指應對和處理公眾共用物問題和悲劇的方式、方法和機制。公眾共用物的性質(zhì)和類型、問題和意義是公眾共用物治理的前提和起因，由于人們在利用和管理各種公眾共用物中出現(xiàn)了各種各樣的問題，因而對公眾共用物的治理便被提上了議事日程，并引起了政府、學界和社會的廣泛關注。研究和改善公眾共用物的治理模式（the mode of governing the commons），對于促進人的全面發(fā)展和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

一、公眾共用物治理的幾個基本概念

本文所稱公眾共用物（the commons），是指不特定多數(shù)人（即公眾）可以自由、直接、非排他性享用的東西。用普通老百姓熟悉易懂的日常用語來說，“公眾共用物”就是每一個老百姓不經(jīng)其他人（包括政府、組織、單位和個人）批準或許可，也不需要額外花錢（即向他人交付專門使用費），而可以自由地、直接地、非排他性使用的東西。

公眾共用物具有重要的意義和作用。它是人們生存發(fā)展、相互交往、人與自然交往的基本條件和物質(zhì)基礎，是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎和物質(zhì)源泉，是市場經(jīng)濟和商品貿(mào)易存在與發(fā)展的基本條件和場所。它也是影響生態(tài)文明進程的重要物質(zhì)基礎，是決定生態(tài)文明建設工作領域、內(nèi)容、政策和法律的重要因素，是生態(tài)文明建設的重要對象，是許多學科研究的對象和內(nèi)容，對這些學科的發(fā)展和完善具有重要的作用和影響。公眾共用物是人們相互交往（聯(lián)系、接觸）的舞臺，是人們與大自然交往（聯(lián)系、接觸）的場所，是滿足人們物質(zhì)需求和精神需求的食糧，是激發(fā)和促進人的思想、理想、情操、美感和藝術的淵源，是人之所以為人、人之所以為生態(tài)人和社會人、人之所以得以全面發(fā)展的物質(zhì)基礎和基本條件，是人類、社會、經(jīng)濟和生態(tài)得以可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)源泉和基本資源?！按蟮劳ㄐ?，天下為公；各盡所能，各取所需”是人們不懈追求的理想。社會如果沒有公眾共用物就不成為社會，國家如果沒有公眾共用物就不成為國家，世界如果沒有公眾共用物就不成為世界。

進入20世紀以來，公眾共用物以及由其引起的現(xiàn)象和問題，逐漸成為吸引人們眼球、引起人們關注的戲劇。由于公眾共用物的多種類型和多種功能，人們對公眾共用物的不同態(tài)度和不同行為方式，人與公眾共用物的結合及其發(fā)展變化，上演了一幕幕內(nèi)容豐富、情節(jié)生動、變幻莫測、結局迥異的戲劇。這種公眾共用物戲?。╰he drama of the commons），既有悲?。╰he tragedy of the commons），也有喜?。╰he comedy of the colnlnoYIs），還有悲喜?。╰he tragi-comedy of the comlnons）。

公眾共用物悲?。╰ragedy of the commons），是指人們對公眾共用物的開發(fā)、利用和管理不當，使公眾共用物的質(zhì)量嚴重退化和數(shù)量急劇減少，造成人身、財產(chǎn)、生態(tài)損害或阻礙經(jīng)濟社會文化發(fā)展，并導致個人或單位的私有利益（或?qū)Ｓ欣妫┡c公眾的共同利益尖銳沖突的情況。公眾共用物悲劇包括第一種公眾共用物悲劇和第二種公眾共用物悲劇。

第一種公眾共用物悲劇，是指公眾共用物因人們不加節(jié)制的不當利用（包括浪費、過度利用、竭澤而漁式的濫用和殺雞取卵式的破壞性利用等）、不當管理等原因，致使公眾共用物質(zhì)量嚴重退化而形成的惡果或災難。從環(huán)境資源保護角度講，第一種公眾共用物悲劇是指作為公眾共用物的環(huán)境資源因人們不加節(jié)制的不當利用、不當管理等原因，致使環(huán)境和資源質(zhì)量嚴重退化而形成的惡果或災難。從西方國家古典經(jīng)濟學和私法理論看，第一種公眾共用悲劇本質(zhì)上是一種反對排他性財產(chǎn)（即私法上的資產(chǎn)或財產(chǎn)）和排他性財產(chǎn)權（即私法上的產(chǎn)權或物權）的悲劇，也有人稱為“大鍋飯悲劇”?？_爾·M·羅斯認為，排除他人的權利經(jīng)常被引為私有財產(chǎn)的最重要的特征?！柏敭a(chǎn)權提升財富價值”（the wealth-enhancing value of property rights）這種認識幾百年來已經(jīng)眾所周知。就是說，通過使財產(chǎn)所有人獲得他們的個人投資的全部價值，從而鼓勵每一個人都把時間和勞力用到資源的開發(fā)上，這種排他性權利可以讓私有財產(chǎn)更有成效。此外，對財產(chǎn)的排他性支配，能夠促使該財產(chǎn)的所有人尋求其他業(yè)主，并促使大家交換他們的勞動產(chǎn)品，直到這些產(chǎn)品到達那些重視其價值的人們的手中。自從18世紀古典經(jīng)濟學誕生以來，西方社會已經(jīng)廣泛相信，專屬的私人財產(chǎn)被認為可以促進社區(qū)的福利，可以賦予該社區(qū)成員一種機制（a medium），這種機制可以使資源的利用、保持和交換達到最優(yōu)；當財產(chǎn)在私人所有者之間瓜分時，整個世界就會得到最好的管理。公眾共用物作為一項資源或財產(chǎn)有許多使用者，他們每個人都是理性的人，都會追求個人利益的最大化，在無償獲取資源的條件下，都想獲得更多的資源并都傾向于過度使用（overuse）；他們每一個人都有非排他性的公眾共用物使用權，但沒有權利排除或阻止其他人使用，致使資源的質(zhì)量退化或枯竭，從而造成公眾共用物悲劇。也就是說，當公眾共用物向公眾開放時，該物會因過度使用（overuse）而變成一片廢墟。

第二種公眾共用物悲劇，是指公眾共用物因人們過度的排他性占有等原因，致使公眾共用物數(shù)量急劇減少甚至缺失而形成的惡果或災難。當此種悲劇發(fā)生時，公眾走出家門或單位大門，發(fā)現(xiàn)到處是圍墻、欄柵、鐵絲網(wǎng)、壕溝、哨所、關卡、收費站、禁止通行牌和用各種形式分割封閉或禁限出入通行的“私宅”和“公地”，公眾很難享用足夠數(shù)量的或必需的公眾共用物，嚴重時甚至發(fā)生道路擁擠、交通堵塞、很難找到自由活動的免費場所。

公眾共用物喜劇，是指公眾共用物滿足公眾和社會需要的積極作用、正面效益的集中爆發(fā)和顯示這樣一種場景。它主要有兩種形式：一是因公眾最大限度地享用公眾共用物而形成的公眾共用物自身效益的集中爆發(fā)和顯示，是公眾皆大歡喜的一種喜劇場景。二是因公眾共用物的存在而使鄰近區(qū)域的經(jīng)濟效益、社會效益大幅度提高或繁榮景象的集中爆發(fā)和顯示，是公眾共用的鄰趨效應而形成的一種喜劇場景。前者如一個對公眾開放的廣場或公園，因其開放性、寬敞性、清潔性、舒適性、共享性、非排他性和免費享用性等深受公眾喜愛的特色，而吸引許多居民和游客前往，所形成的公眾皆大歡喜的場景。后者如一個對公眾自由開放的廣場的存在，導致該區(qū)域的人流增加、人氣驟增，致使鄰近該廣場的地價上升、商業(yè)繁榮、經(jīng)濟效益大幅度提高的喜劇場景。

公眾共用物之所以既具有重要的作用與意義，也存在一系列問題甚至悲劇，固然有賴于公眾共用物的性質(zhì)和特點，但也離不開人們對它的態(tài)度和行為方式。1986年，耶魯大學法學院教授卡羅爾·M·羅斯在《芝加哥大學法律評論》上發(fā)表的《公眾共用物的喜?。毫晳T、商業(yè)和固有的公共財產(chǎn)（天生的公眾財產(chǎn)）》，提出了“公眾共用物喜劇”（the comedy of the coInInons）的概念。他認為公眾共用物不是悲劇，而是喜劇。2001年，唐納德·艾略特（E.Donald Elliott）教授在《弗吉尼亞環(huán)境法雜志》上發(fā)表了《公眾共用物的悲喜?。哼M化生物學、經(jīng)濟學和環(huán)境法》。該文認為，無論是哈丁的《公眾共用物悲劇》還是羅斯的《公眾共用物喜劇》的圖景都是不完全正確的；當我們了解更多的環(huán)境歷史后，我們?nèi)諠u發(fā)現(xiàn)人類歷史總是以人類社會成功與失敗兩者為例以理解和應對威脅他們長期生存的環(huán)境問題；也許應該接受的術語既不是喜劇也不是悲劇，而是“公眾共用物悲喜?。╰he tragi-comedy of the commons）”，這樣的術語將反映人類時而解決他們的環(huán)境問題并與自然和諧相處（一種當前我們稱為“可持續(xù)發(fā)展”的平衡），時而不能解決那些環(huán)境問題并基于他們自身的生存而破壞自然世界等情況。2002年，全球變化的人類維度委員會、環(huán)境變化和社會理事會、行為、社會科學和教育處、美國國家研究委員會發(fā)表了《公眾共用物的戲劇》（The Drama of the Commons）一書。該書序言指出，“公眾共用物長期以來就是環(huán)境研究中的關鍵想法（a pivotal idea），而通過公眾共用物這個術語描述的資源和制度早已被認為是環(huán)境問題特別是全球環(huán)境變化問題的中心?！姽灿梦锾幱谌蜃兓娜祟惥S度的國際研究議程的中心?！薄肮姽灿梦锉瘎　钡倪壿嬎坪跏菬o情的。但是，正如我們所討論過的，該邏輯依賴于一套關于人類動機、治理公眾共用物利用的規(guī)則和公眾共用資源的特征的假說。過去30年研究的一個重要貢獻是明確了公眾共用物悲劇的概念。事情不像他們在典型的模型中看到的那樣簡單。人類的動機是復雜的，治理現(xiàn)實公眾共用物的規(guī)則并不總是允許每個人自由進人公眾共用物，并且資源系統(tǒng)自身的動態(tài)機制影響著該系統(tǒng)對人類利用的反映。結果往往不是哈?。℉ardin）描述的悲劇，而是麥凱（McCay）所描述的“喜劇”。筆者認為，我們應該全面分析、評價公眾共用物的優(yōu)點和缺點、問題和意義，公眾共用物本身無所謂悲劇或喜劇，由人類推動的公眾共用物運動好比人類演出的一幕戲劇，由于導演、演員和觀眾的共同作用，這幕戲劇可能有時表現(xiàn)為悲劇，有時表現(xiàn)喜劇，有時表現(xiàn)為悲喜劇，有時風平浪靜，有時風聲鶴唳，而關鍵在于我們?nèi)祟惖膽B(tài)度和應對。

二、公眾共用物治理的單一模式

公眾共用物治理的單一模式是：針對第一種公眾共用物悲劇問題，依據(jù)第一種公眾共用物悲劇產(chǎn)生的機理，建構防治第一種公眾共用物悲劇的理論，采取將具有非排他性的公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂信潘缘奈餀啵ɑ虍a(chǎn)權）的客體的經(jīng)典方法，通過將公眾共用物私有財產(chǎn)化或國有財產(chǎn)化的途徑，或運用市場調(diào)整機制，或運用行政調(diào)整機制解決第一類公眾共用物悲劇。

過去學界流行的“公地悲劇”主要是指第一種公眾共用物悲劇，過去學界流行的“公地治理”或“公共事務的治理”主要是指第一種公眾共用物悲劇的治理。

公眾共用物好像對公眾開放的一片草地，或者像一棟進出自由、四通八達或有門無鎖的大樓，由于公眾可以自由進人和享用，所以容易產(chǎn)生第一種公眾共用物悲劇。為了防治第一種公眾共用物悲劇，人們設計和實施的對策是：將公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘援a(chǎn)權（或物權）的客體，即轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂信潘缘呢敭a(chǎn)（或物）。一是將其私有化，即轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂信潘缘乃接胸敭a(chǎn)。二是將其國有化（或公有化），即將其轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂信潘缘膰胸敭a(chǎn)（或公共所有的財產(chǎn)）。按照私法學說或傳統(tǒng)的民法物權法理論，具有排他性的產(chǎn)權（或物權）都屬于私權，作為排他性產(chǎn)權（或物權）的客體都屬于私產(chǎn)，因此有人將具有排他性的私有化財產(chǎn)稱為小私產(chǎn)，將具有排他性的國有化財產(chǎn)稱為大私產(chǎn)。公眾共用物經(jīng)過私有化或國有化后，好像是一棟有門有鎖的大樓，非經(jīng)這棟大樓的所有人開鎖，公眾是不能自由進入和免費享用的?？傊?，將理性經(jīng)濟人最不關心的公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇越?jīng)濟人最關心的私有財產(chǎn)或?qū)Ｓ秘敭a(chǎn)，是防治第一種公眾共用物悲劇的經(jīng)典方法、主流方法、常規(guī)方法。筆者將上述治理模式稱為公眾共用物治理的單一模式。

這的確是防治第一種公眾共用物悲劇的“最有效、最徹底的措施”，因為取消或消滅了公眾共用物本身或本性，也就從根本上消滅了第一種公眾共用物悲劇。沒有了公眾共用物，何來第一種公眾共用物悲劇？但是，這種單一模式同時也消滅了公眾和社會需要的公眾共用物，消滅了公眾共用物給經(jīng)濟、社會、文化生態(tài)和人的全面發(fā)展的一切好處和惠益。換句話說，這種公眾共用物治理的單一模式容易陷入兩種社會陷阱（social trap，又稱“埃利諾·奧斯特羅姆陷阱”，即私有化陷阱和國有化陷阱），嚴重時可能形成第二種公眾共用物悲劇和反公眾共用物悲劇。

所謂兩種社會陷阱實際上是排他性產(chǎn)權（或物權）化陷阱的兩種形式，即私有化陷阱和國有化陷阱。將公眾共用物產(chǎn)權（或物權）化，即將公眾共用物轉(zhuǎn)變成具有排他性的產(chǎn)權（或物權）的客體，包括轉(zhuǎn)變成具有排他性的國家所有權的客體和私人所有權的客體。這種產(chǎn)權（或物權）化雖然對該特定產(chǎn)權（或物權）主體而言，可能會增加其利益，或不會出現(xiàn)過度使用（ovevuse）問題甚至形成一種有效利用；但是對公眾而言，并不一定能增加其利益，或?qū)儆谟行Ю?、合理利用或物盡其用。由于私人和國家政府組織都難逃脫理性經(jīng)濟人的束縛，再加之私人或國家政府組織的領導的個人素質(zhì)不同，國家政府組織的立法或內(nèi)部章程的缺陷等各種因素，弄得不好，很可能形成私權（或物權）化陷阱，包括私有化陷阱和國有化陷阱。如果大量公眾共用物轉(zhuǎn)變成了具有排他性的產(chǎn)權（或物權）的客體，公眾失去了其必需的公共場所或共用物，就會形成第二種公眾共用物悲劇。如果某個區(qū)域（某個城市和鄉(xiāng)村）的全部土地或空間都成了具有排他性的產(chǎn)權（或物權）的客體，或者形成反公眾共用物，不僅嚴重影響、削弱甚至取消公眾的陸地通行權、行動自由權和遷徙自由權，而且會嚴重阻礙該區(qū)域的創(chuàng)新性開發(fā)利用（如區(qū)域重新規(guī)劃布局、整體改造、新建涉及該整體區(qū)域的建設項目）或增加其成本，導致反公眾共用物悲劇。

所謂“反公眾共用物”（the anticommons），是指特定多數(shù)人對其擁有排他性權利（包括排他性的產(chǎn)權、物權或行政權）的東西（包括土地、資源和財產(chǎn)等）?！胺垂姽灿梦铩笔侵付鄠€擁有者有權排斥其他人使用稀缺資源，但卻無人能夠獨立使用的情況?！胺垂姽灿梦铩钡囊环N重要表現(xiàn)形式，是由特定多數(shù)人分別擁有排他性產(chǎn)權（或物權）的特定多數(shù)個客體組成的整體區(qū)域，在面臨對該整體區(qū)域進行創(chuàng)新性開發(fā)利用時呈現(xiàn)的一種物質(zhì)形態(tài)或事實形態(tài)。在這種反公眾共用物中，雖然多個業(yè)主（multiple owners）中的每個業(yè)主都有排他性物權（或產(chǎn)權）使用屬于他的那部分物（或財產(chǎn)、資源），但沒有一個業(yè)主可以不經(jīng)過多個業(yè)主的一致同意而有權決定排他性使用由多個業(yè)主所有物組成的整體區(qū)域（或整體財產(chǎn)）。在這種情況下的反公眾共用物，好比一棟其大門掛有特定多數(shù)把鎖的大樓，只有這特定多數(shù)把鎖同時打開或經(jīng)這特定多數(shù)人都同意的某個人才能進入這棟大樓。例如，某區(qū)域的所有合法住戶（特定多數(shù)人）對將該區(qū)域從整體上改建為一個飛機場或公共廣場，或高鐵站，都擁有排他性的權利（產(chǎn)權或物權），與該區(qū)域有關的所有行政主管部門（如土地管理部門、住房城鄉(xiāng)建設部門、水務部門、環(huán)保部門、交通部門等特定多數(shù)部門）對將該區(qū)域從整體上改建為一個飛機場或公共廣場，或高鐵站，都擁有排他性的行政審批權，當出現(xiàn)需要將該區(qū)域從整體上改建為一個飛機場（或公眾廣場，或高鐵站）等情況時，該區(qū)域就變成了一個反公眾共用物。

所謂“反公眾共用物悲劇”（the tragedy of the anticommons），是指因?qū)⒛硞€領域的資源或財富，過多甚至全部確定為法律保障的、具有排他性產(chǎn)權（或物權）或權力（行政權）的財產(chǎn)，而出現(xiàn)的資源利用不足、經(jīng)濟效率低下、阻礙創(chuàng)新或妨礙經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)象。它主要指在一個區(qū)域（或一片土地、一棟大樓等），特定多數(shù)人由于對該區(qū)域（或該片土地、該棟大樓）的某個部分分別擁有排他性的產(chǎn)權（或物權），而對涉及該部分的區(qū)域整體開發(fā)利用也擁有排他性權利，因為排他性產(chǎn)權（或物權）過多或濫用而妨礙對該區(qū)域整體的創(chuàng)新性開發(fā)利用所造成的悲劇?；蛘哒f，它是指由于反公眾共用物的存在，致使反公眾共用物所在的區(qū)域?qū)嵤﹦?chuàng)新性開發(fā)利用的成本大幅度增加或很難啟動創(chuàng)新性開發(fā)利項目，從而降低效益和效率，甚至阻礙經(jīng)濟社會生態(tài)的發(fā)展，而形成的惡果或災難。例如，由于經(jīng)濟社會文化發(fā)展的需要，有必要在某個區(qū)域修建一條高鐵或一個高鐵站。由于該區(qū)域的所有合法住戶（特定多數(shù)人）對在該區(qū)域修建一條高鐵或一個高鐵站，都擁有排他性的權利（產(chǎn)權或物權），與該區(qū)域有關的所有行政主管部門（如土地管理部門、住房城鄉(xiāng)建設部門、水務部門、環(huán)保部門、交通部門等特定多數(shù)部門）對在該區(qū)域修建一條高鐵或一個高鐵站，都擁有排他性的行政審批權，如果開發(fā)商要啟動該高鐵項目，就必須征得該區(qū)域特定多數(shù)人（包括該區(qū)域的所有合法住戶和所有行政主管部門）的一致同意，這勢必增加協(xié)商成本或開發(fā)成本，特定多數(shù)人數(shù)量越多則協(xié)商或交易成本越高，有時會因某些“釘子戶”的反對而使得該高鐵項目不可能進行?！胺垂姽灿梦锉瘎　钡膬?nèi)涵是：每個當事人都知道新的資源或財產(chǎn)使用安排能給每個人帶來收益，但由于相互阻撓、影響，卻只能眼睜睜看著收益減少或資源浪費。如果太多人排他性地擁有某種東西或某個領域的一部分，在這個領域的合作便陷人停滯、效率低下，財富減少或消失，甚至使公眾遭受損失。“反公眾共用物悲劇”反映的是某區(qū)域（或一片土地、一棟大樓等）私有資源過多或排他性產(chǎn)權的客體過多而使該區(qū)域整體資源不能得到充分有效利用這種現(xiàn)象，是排他性私權過多的表現(xiàn)或負面影響。關于反公眾共用物及其悲劇，已經(jīng)有不少學者論及。1998年，美國學者邁克爾·赫勒（Michael·A·Heller）在《哈佛法律評論》上發(fā)表了《反公眾共用物悲?。簭鸟R克思到市場轉(zhuǎn)型中的產(chǎn)權》一文，正式提出了“反公眾共用物”和“反公眾共用物悲劇”（the tragedy of the anticommons）的觀點，闡述了反公眾共用財產(chǎn)的理論（a theory of anticommons property）。邁克爾·赫勒在該文中指出：“反公眾共用財產(chǎn)可以理解為公眾共用財產(chǎn)的鏡像。根據(jù)（公眾共用物悲?。┒x，在公眾共用物中，多個業(yè)主（multiple owners）中的每個人都有使用給定資源的特權（privileges），而沒有一個人有排除他人使用的權利（right），當太多的業(yè)主持有這種使用給定資源的特權時，該資源就容易被過度使用，這就是公眾共用物悲劇?！备鶕?jù)赫勒對反公眾共用物悲劇的定義，在反公眾共用物中，多個業(yè)主（multiple owners）中的每個人都有權排除他人（the right to exclude others）使用一種稀缺資源，而沒有一個人對該稀缺資源擁有有效的使用權（an effective privilege of use）。當太多的業(yè)主持有這種排他的權利（rights of exclusion）時，該資源就容易使用不足，這就是反公眾共用物悲劇。法律和經(jīng)濟學者大多忽略了這一悲劇，但每當政府創(chuàng)造新的財產(chǎn)權（new property rights）時，這種悲劇就可能出現(xiàn)?！翱朔姽灿玫乇瘎〉睦Ь潮砻?，政策制定者應該更注重財產(chǎn)束（property bundles）的內(nèi)容，而不是僅僅強調(diào)明晰權利（the clairty of rights）。反公眾共用物悲劇實際上是因不當設置排他性權利（或權力）、導致排他性權利（或權力）過多過濫，而造成的負面影響或惡果。它既不是第一種公眾共用物悲劇，也不是第二種公眾共用物悲劇，而是排他性產(chǎn)權（或物權）的客體過多過濫的悲劇，即“私有物（或私有財產(chǎn)、私產(chǎn)）的悲劇”。在當今老牌的或發(fā)達的資本主義國家，一些城市和鄉(xiāng)村的土地已經(jīng)被全部私權化（資產(chǎn)化或物權化），即已經(jīng)形成各種形式的反公眾共用物，如果要對該城市和鄉(xiāng)村進行重新規(guī)劃、布局、改造和建設重大新興項目，其協(xié)商交易成本（包括房屋拆遷、土地征收費用等）很高，這已經(jīng)成為一些國家基礎設施落后、重大新型項目（如高鐵、飛機場等）難以啟動的重要原因。

筆者認為，反公眾共用物悲劇與兩種公眾共用物悲劇，既存在著聯(lián)系也有重要的區(qū)別。第一種公眾共用物悲劇是因為公眾可以自由使用公眾共用物，結果導致使用過度而使公眾共用物質(zhì)量退化或遭到毀滅，是由于排他性產(chǎn)權沒有確立（或虛置、不明晰）和非排他性公眾使用權濫用造成的資源過度利用的悲劇，所以需要確權即明晰排他性產(chǎn)權。第二種公眾共用悲劇是否定和反對公眾共用物（自然資源和財產(chǎn)），沒有確立和保障公眾共用物使用權，而造成的悲劇。反公眾共用物悲劇是由于排他性產(chǎn)權（或物權）過多過濫，而造成的資源浪費、利用不足、效率低下、收益減少的惡果，實際上是排他性私權和私產(chǎn)的悲劇，也稱當代資本主義國家經(jīng)濟學的困境或困局，所以需要對排他性私權和私產(chǎn)進行限制、整合與優(yōu)化。確切地說，公眾共用物濫用的對立面，就是反公眾共用物的未充分利用；因此，在對公眾共用物進行私權化（或物權化）時，必須注意有理、有節(jié)、有度。“反公眾共用物悲劇”與兩種公眾共用物悲劇共同說明了一個道理，即：人們往往認為現(xiàn)代資本主義制度的核心是排他性的產(chǎn)權或物權、競爭和市場，排他性的產(chǎn)權和公權可以解決“公眾共用物悲劇”問題。但是這種簡單的理解存在致命的漏洞和缺陷，公眾共用物的私權化或許可以解決某些公眾共用物過度濫用的問題，不適當?shù)幕蜻^多的由排他性權利（或權力）控制的財產(chǎn)（包括“小私有”和“大私有”財產(chǎn)）本身也存在許多弊病，也會產(chǎn)生負面效益、惡果和悲劇。

三、公眾共用物治理的綜合模式

公眾共用物治理的綜合模式是：從公眾共用物的狀況、人的各種需求和兩種公眾共用物悲劇等實際情況出發(fā)，依據(jù)公眾共用物的特點及兩種公眾共用物悲劇產(chǎn)生的機理，建構公眾共用物可持續(xù)利用和防治兩種公眾共用物悲劇的理論，對不同狀況的公眾共用物，分別采取或維持公眾共用物性質(zhì)不變或?qū)⒐姽灿梦镛D(zhuǎn)變?yōu)榫哂信潘缘漠a(chǎn)權或物權客體等方法，綜合運用三只手（三種調(diào)整機制）或多元調(diào)整機制和調(diào)整方法，防治兩種公眾共用物悲劇和反公眾共用物悲劇，實現(xiàn)公眾共用物的功能、作用和喜劇，促進公眾共用物的可持續(xù)供給與利用。

我主張?zhí)岢筒捎镁C合模式治理公眾共用物。為了防治兩種公眾共用物悲劇，保障公眾共用物的可持續(xù)供給，可以采取如下方法。

（一）將公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘援a(chǎn)權（或物權）的客體

這個方法是根據(jù)公眾共用物的具體狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，將公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘援a(chǎn)權（或物權）的客體。隨著經(jīng)濟社會和科學技術水平的發(fā)展，國家、社會和人們對排他性財產(chǎn)（即產(chǎn)權或物權的客體）的需求日益增加，這時就需要將某些公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)樨敭a(chǎn)（即產(chǎn)權或物權的客體）。采用此種方法，可以有效防治第一種公眾共用物悲劇。但是，在將公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘援a(chǎn)權（或物權）的客體時，要注意避兔兩種社會陷阱，防止第二種公眾共用物悲劇和反公眾共用物悲劇。

（二）保護公眾共用物

該方法是維持公眾共用物的非排他性不變，繼續(xù)由公眾自由、直接、非排他性地享用公眾共用物，綜合運用三種調(diào)整機制（即政府調(diào)節(jié)、市場調(diào)節(jié)和社會調(diào)整）或三只手（即政府那只“看得見的手”、市場那只“看不見的手”、社會公眾那“另一只看不見的手”）或多元調(diào)整機制和調(diào)整方法，采取各種辦法防治第一種公眾共用物悲劇。同時加強公眾共用物的建設、改善和管理，維護公眾享用公眾共用物的秩序，保障公眾共用物的供給，提高公眾共用物的使用效益和效率，實現(xiàn)公眾共用物喜劇。

（三）部分轉(zhuǎn)變，部分保留、保護

該方法是根據(jù)公眾共用物的具體狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，將維持公眾共用物的性質(zhì)、特點和法律地位不變，與將公眾共用物轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘援a(chǎn)權（或物權）的客體，有機地結合起來。也就是說，將該公眾共用物的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘援a(chǎn)權（或物權）的客體，另一部分維持其非排他性不變，即綜合采用上述兩種辦法。在采用這種辦法時，要從公眾共用物的狀況、公眾需要和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要出發(fā)，注意排他性財產(chǎn)和非排他性公眾共用物的平衡與和諧，綜合運用三種調(diào)整機制，采取各種辦法，防治兩種社會陷阱、兩種公眾共物悲劇和反公眾共用物悲劇，實現(xiàn)排他性資產(chǎn)（或財產(chǎn)）的最佳效益和公眾共用物喜劇。

（四）全局性、整體性和長遠性治理

該方法是采用更加具有全局性、整體性和長遠性的辦法，從一個城市、一個地區(qū)、一個國家（甚至全球）的維度出發(fā)，將某個公眾共用物的治理與全城市、全地區(qū)、全國的公眾共用物的治理結合起來，綜合規(guī)劃、統(tǒng)籌安排公眾共用物與具有排他性資產(chǎn)（或財產(chǎn)，包括具有排他性的私有財產(chǎn)和公共所有財產(chǎn)）的比例、平衡、和諧與合理轉(zhuǎn)化，綜合采用上述三種方法，實現(xiàn)全國（或整個地區(qū)、整個城市）的公眾共用物與私人所有財產(chǎn)、公共所有財產(chǎn)的比例適當、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧共處。例如，在一個國家（或某個省市縣行政區(qū)），應該合理確定公眾共用土地占全部土地的比例、公眾共用土地與排他性土地不動產(chǎn)的比例，公眾共用公園（街道、道路、廣場等）占全部土地的比例，公眾共用公園（街道、道路、廣場等）與收費或排他性公園（街道、道路、廣場等）的比例，人均占有公眾共用公園（街道、道路、廣場等）的面積，等等。在財產(chǎn)制度方面，社會主義不同于資本主義的一個重要特點是“各盡所能，按勞分配”、逐步擴大資源和財產(chǎn)的共同享用即共享。我們在健全財產(chǎn)制度和生態(tài)文明社會的法治建設時，應該根據(jù)公眾共用物的狀況和人們的需要，努力增加公眾共用物的生產(chǎn)和供給，包括增加公眾共用物的數(shù)量、面積和提高公眾共用物的質(zhì)量，滿足公眾對公眾共用物不斷增長的需求，發(fā)展共享經(jīng)濟，使社會主義現(xiàn)代化建設和改革開放的成果能夠為公眾所共同享用。我們可以在原有公眾共用物的基礎上，適當擴大該公眾共用物的規(guī)模和面積，提高該公眾共用物的質(zhì)量，改善該公眾共用物的供給服務。例如，某條公眾共用道路因行人和車輛過多而經(jīng)常發(fā)生擁堵現(xiàn)象，可以擴寬這條道路或通過重修提高其公路等級。我們還可以生產(chǎn)、建設和供給新的公眾共用物。例如，某城市供公眾共用的街道廣場數(shù)量很少，以致不能滿足城市居民休閑、散步、交流聚談的需要，這時可以多修建一些供公眾共用的街道廣場。政府可以根據(jù)公眾需要，依據(jù)法律規(guī)定和法律程序，將個人、企業(yè)、集體擁有的排他性產(chǎn)權（或物權）的客體（財產(chǎn)、資源），轉(zhuǎn)變?yōu)椋òㄕ魇?、征用、購買等方式）為公眾共用物。在政府征收、征用時，要特別注意對被征收征用者依法給予公平補償。政府應該將其擁有的過量的政府公務財產(chǎn)或國家私產(chǎn)（如政府大樓、政府大院、公務員專用場所等）盡可能地提供給公眾共同享用。我們強調(diào)政府是公眾共用物的主要提供者，并不意味著公眾共用物都要由政府直接生產(chǎn)建設。公眾共用物可以由政府直接生產(chǎn)建設（即政府通過其國有企業(yè)事業(yè)單位生產(chǎn)），也可以由政府采取BOT方式（Build-Operate Transfer，即建設-經(jīng)營-移交方式）、BOO方式（Build-Own-Operate，即建設-擁有-經(jīng)營方式）、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，即建設一擁有一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓方式）、PPP方式（Public-Private-Partnership，即公私合營模式）等各種方式交由企業(yè)事業(yè)單位或非政府組織生產(chǎn)建設。無論采用何種公私環(huán)境合作方式，政府都應該加強對公眾共用物生產(chǎn)建設和供給的管理，公眾都應該積極參與。

綜上所述，公眾共用物治理的綜合模式，是在公眾共用物治理單一模式基礎上的提高和改進，是對單一模式的繼承和揚棄。公眾共用物治理的綜合模式是一種綜合思維方式、多元化的調(diào)整機制和多種理論交叉的產(chǎn)物。它的優(yōu)點主要體現(xiàn)在對物（包括土地、資源、財產(chǎn)、事務等）的多樣化、權利（權力）的多樣化、調(diào)整機制和調(diào)整方法的多樣化的理解和運用上。物的種類是多種多樣的，人（包括國家和社會）的需要是多方面的，現(xiàn)實問題是復雜多變的，公眾共用物的治理應該走一條多樣化、多元化的道路。公眾共用物治理的綜合模式的要旨是，全面考慮公眾共用物乃至私人所有財產(chǎn)、公共所有財產(chǎn)的狀況，人的各種需求、兩種公眾共用物悲劇和反公眾共用物悲劇等問題，綜合運用各種調(diào)整機制和手段，從總體上實現(xiàn)公眾共用物與私人所有財產(chǎn)、公共所有財產(chǎn)等不同類型的物（或財產(chǎn)、資源）的比例適當、協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧共處，保障公眾共用物的可持續(xù)供給，維護公眾共用物生產(chǎn)、建設、供應、服務和管理的良好秩序，促進經(jīng)濟社會生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展。理論和實踐證明，綜合運用三只手或更多的手、三種調(diào)整機制或更多樣化的調(diào)整機制，不僅可以同時防治、減少和避免兩種公眾共用物悲劇和反公眾共用物悲劇，而且可以協(xié)調(diào)發(fā)揮公眾共用物和產(chǎn)權（或物權）客體各自的特點、優(yōu)點、功能和作用，實現(xiàn)公眾共用物喜劇和三種財產(chǎn)（公眾共用物、私人所有財產(chǎn)和公共所有財產(chǎn)）的最佳效益（包括最佳的總體效益、綜合效益、規(guī)模效益），為促進人的全面發(fā)展和經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展夯實物質(zhì)基礎。

本文責任編輯：李曉鋒