我國公務(wù)員申訴控告權(quán)芻議

崔展豪

摘 要：以憲法規(guī)定的公民的控告申訴權(quán)為來源、以公務(wù)員法規(guī)定為法律基礎(chǔ)，我國公務(wù)員的控告申訴權(quán)在維護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益、發(fā)揮公務(wù)員內(nèi)部之間的監(jiān)督作用，促進(jìn)建設(shè)廉潔高效素質(zhì)過硬的公務(wù)員隊(duì)伍具有重要意義。但是在該權(quán)利實(shí)施的過程中，凸現(xiàn)出官本位傳統(tǒng)觀念的負(fù)面影響、該權(quán)利的規(guī)定存在獨(dú)立性、有效性不足的缺點(diǎn)等問題，為此，需要采取設(shè)立專門行政救濟(jì)機(jī)關(guān)、加強(qiáng)權(quán)利行使的法治意識(shí)建設(shè)和細(xì)化權(quán)利行使程序的規(guī)定等措施予以解決。

關(guān)鍵詞：控告權(quán)；申訴權(quán)；權(quán)利意識(shí)

1 公務(wù)員申訴控告權(quán)概述

（一）何為控告申訴權(quán)？

控告申訴權(quán)四字來自于公務(wù)員法第十五章的標(biāo)題，是非聘任制公務(wù)員所享有的權(quán)利救濟(jì)方式之一，其含義是控告權(quán)和申訴權(quán)兩部分，該權(quán)利均為國家公務(wù)員依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第13條和第90至94條所享有。其中，申訴權(quán)國家公務(wù)員對(duì)國家行政機(jī)關(guān)作出的涉及本人權(quán)益的人事處理決定不服，向有關(guān)機(jī)關(guān)提起復(fù)核、申訴，要求其作出合理處理的決定的權(quán)利?？馗鏅?quán)是指國家公務(wù)員對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯自己合法權(quán)益行為，向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)專門機(jī)關(guān)（一般指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)）提出控告的權(quán)利。

該權(quán)利的規(guī)定具有重要意義。一方面，由于申訴權(quán)和控告權(quán)的規(guī)定為公務(wù)員提供了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，其有利于在第一時(shí)間對(duì)公務(wù)員的合法其他合法權(quán)益予以保障，換言之，該權(quán)利的行使有利于其他合法權(quán)益的保護(hù)；另一方面，下級(jí)公務(wù)員的申訴和控告有可能成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)公務(wù)員違法違法行為進(jìn)行查處的突破口，由此該權(quán)利的行使可以促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍高素質(zhì)化建設(shè)，是下級(jí)公務(wù)員對(duì)上級(jí)公務(wù)員重要的監(jiān)督方式。

（二）公務(wù)員控告申訴權(quán)來源于公民的控告申訴權(quán)

我國憲法第41條規(guī)定規(guī)定了公民的監(jiān)督權(quán)。憲法是公務(wù)員法的母法，從憲法對(duì)于普通公民對(duì)國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定中可以看出，公務(wù)員作為公民的一份子，亦享有公民所應(yīng)享有的控告申訴權(quán)；而其以公務(wù)員身份在機(jī)關(guān)單位的工作過程中受到對(duì)其本人權(quán)益造成不合理損害的人事處理的時(shí)候，享有公務(wù)員法具體規(guī)定申訴權(quán)和控告權(quán)，是對(duì)其合法權(quán)益的適當(dāng)保障。公務(wù)員控告申訴權(quán)的確立具有充分合理性與合法性。

但是同時(shí)，我國公務(wù)員法第94條還規(guī)定了對(duì)公務(wù)員申訴和控告權(quán)利行使的限制條款，當(dāng)公務(wù)員捏造事實(shí)誣告陷害他人的時(shí)候，將被作為控告申訴權(quán)的濫用而被禁止，該規(guī)定與憲法第41條第一款最后一句的規(guī)定也如出一轍。

（三）公務(wù)員法等法律是該權(quán)利的法律依據(jù)

公務(wù)員法第十三條第六項(xiàng)和第十五章是公務(wù)員申訴權(quán)和控告權(quán)規(guī)定的法律依據(jù)，此外還涉及到行政監(jiān)察法第37條和行政訴訟法第12條。公務(wù)員在什么案由下可以提起復(fù)核、申訴，向哪個(gè)機(jī)關(guān)提起，提起之后多長時(shí)間受案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出處理決定或結(jié)果，復(fù)核和申訴的適用次序如何，控告的理由和受案機(jī)關(guān)都在本法范圍內(nèi)有規(guī)定。

2 公務(wù)員申訴控告權(quán)實(shí)施中的問題

（一）“官本位”傳統(tǒng)觀念影響當(dāng)代公務(wù)員的權(quán)利意識(shí)

公務(wù)員享有的申訴權(quán)和控告權(quán)具有“下級(jí)告上級(jí)”的性質(zhì)。而我國幾千年封建統(tǒng)治下平民對(duì)于官員的認(rèn)識(shí)就是“平民服從官員，下級(jí)官員服從上級(jí)官員”，法制觀念淡薄，人治色彩明顯。封建毒瘤的負(fù)面影響在當(dāng)代就是，相當(dāng)部分普通公務(wù)員不敢提出申訴和控告，使得該權(quán)利的行使流于形式；上級(jí)公務(wù)員受到“官本位”觀念的影響，在復(fù)核、聽取申訴和接受控告的過程中可能會(huì)對(duì)申訴控告事項(xiàng)持消極態(tài)度，漠視提出申訴和控告的公務(wù)員的合法權(quán)益，使其權(quán)益得不到有力保護(hù)。

此外，部分行政機(jī)關(guān)出于“維穩(wěn)”、怕麻煩等考慮，對(duì)公務(wù)員提出的申訴和控告不理會(huì)，反而積極對(duì)其做思想工作，不講法律，大打情感牌，試圖阻止公務(wù)員行使該權(quán)利。

（二）申訴控告的規(guī)定的本身存在大量不完善之處

1.權(quán)利救濟(jì)手段限制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。公務(wù)員法規(guī)定的行政領(lǐng)域內(nèi)的救濟(jì)機(jī)關(guān)始終在行政系統(tǒng)內(nèi)打轉(zhuǎn)，影響了公務(wù)員對(duì)該權(quán)利的信任和實(shí)際救濟(jì)效果。

此外，在我國，涉及行政救濟(jì)的措施，公務(wù)員無法通過行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)自己進(jìn)行保護(hù)。公務(wù)員復(fù)核和申訴的救濟(jì)方式不但起不到對(duì)權(quán)利救濟(jì)的雙重保護(hù)作用，反而因?yàn)楣珓?wù)員可以繞開對(duì)原處理機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核的申請(qǐng)、直接提起申訴而有繁瑣之嫌。

2.控申程序規(guī)定粗糙，不確定性太大。一般而言，該救濟(jì)的方式?jīng)]有嚴(yán)格的程序，行政處理人格化。公務(wù)員在該程序中無法享有一般訴訟過程中司法證明各個(gè)環(huán)節(jié)的訴訟權(quán)利。在實(shí)際的權(quán)利行使過程中，公務(wù)員和被申訴機(jī)關(guān)幾乎完全是“背靠背”。在一定程度上公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)難有實(shí)效該歸責(zé)為程序規(guī)定的缺乏。

3.受理申訴和控告的機(jī)關(guān)的具體管理職責(zé)和權(quán)限沒有明確規(guī)定；機(jī)關(guān)內(nèi)缺少專門機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)從業(yè)人員擔(dān)任申訴和控告的辦案人員，辦案人員素質(zhì)的良莠不齊，使得部分案件的處理上出現(xiàn)問題，該權(quán)利行使的權(quán)威性和公正性遭到侵害。

（三）忽視限制權(quán)力和保護(hù)人權(quán)的要求

機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的權(quán)威性是在我國當(dāng)前公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體制之下不容置疑的一點(diǎn)，機(jī)關(guān)在面對(duì)公務(wù)員的時(shí)候很容易濫施淫威；公務(wù)員要求有中立且獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)解決爭議的權(quán)利被變相剝奪，不符合現(xiàn)代法治對(duì)基本人權(quán)保護(hù)的要求。

3 完善公務(wù)員申訴控告權(quán)保護(hù)之措施

如前文所述，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)究其原因并尋求解決之道，針對(duì)申訴控告權(quán)利行使過程中存在的種種缺陷，應(yīng)加強(qiáng)申訴控告權(quán)行使的法治意識(shí)建設(shè)，細(xì)化權(quán)利行使程序的規(guī)定，設(shè)立專門行政救濟(jì)機(jī)關(guān)，切實(shí)保障公務(wù)員合法權(quán)益。

（一）細(xì)化申訴控告程序規(guī)定

主要體現(xiàn)在受理機(jī)關(guān)在審理案件過程中應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。法律應(yīng)當(dāng)對(duì)受理機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)受理申訴和控告作出規(guī)定，使受理與否的界限清晰化、客觀化，不以當(dāng)事人的主觀意志轉(zhuǎn)移為轉(zhuǎn)移；辦案過程中調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)由法律作出具體規(guī)定，正如刑事偵查的過程中有嚴(yán)格的規(guī)定一樣，申訴控告案件的辦案程序也應(yīng)當(dāng)有具體規(guī)定；法律應(yīng)當(dāng)明確裁決的效力，不論確認(rèn)、修改還是撤銷處分，都應(yīng)當(dāng)確保最終裁決有效執(zhí)行，維護(hù)申訴和控告工作的權(quán)威。

（二）加強(qiáng)申訴控告權(quán)行使的法治意識(shí)建設(shè)

由上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過宣傳教育、法治講座開展等多種方式的進(jìn)行，對(duì)公務(wù)員中存在的“官本位”思想進(jìn)行教育，使其建立基本的法治觀念和權(quán)利意識(shí)，有利于申訴控告權(quán)的落實(shí)。

（三）設(shè)立專門行政救濟(jì)機(jī)關(guān)

專門的行政救濟(jì)機(jī)關(guān)是保障申訴控告權(quán)行使的重要保證。注意培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)從業(yè)人員，建立專門的行政救濟(jì)機(jī)關(guān)，使其作為“第二法院”，獨(dú)立存在于行政機(jī)關(guān)之外，明確其自身職責(zé)和權(quán)限，為公務(wù)員申訴控告權(quán)利的行使奠定堅(jiān)實(shí)基石。

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