礦權(quán)管理海外模式與啟示

礦權(quán)管理海外模式與啟示

在世界經(jīng)濟(jì)史上，沒有哪一個(gè)國(guó)家是在能源供應(yīng)嚴(yán)重不足情況下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛或者保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的。因此，無論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都把以石油工業(yè)為代表的能源產(chǎn)業(yè)視作國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生命線。

站在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史節(jié)點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，盡管存在“資源詛咒”效應(yīng)，但資源富集速度和財(cái)富增值速度同樣存在正相關(guān)性，資源富集和轉(zhuǎn)移與國(guó)家興衰密切相關(guān)。1580年以來，世界上出現(xiàn)三個(gè)政治經(jīng)濟(jì)中心(17世紀(jì)的荷蘭、19世紀(jì)的英國(guó)、20世紀(jì)的美國(guó))，都與資源富集有關(guān)。美國(guó)著名環(huán)境史學(xué)家約翰·R·麥克尼爾稱，盡管資源富集不是大國(guó)崛起的惟一條件，但卻是大國(guó)崛起的重要媒介。

1580年—1680年，世界政治經(jīng)濟(jì)中心在荷蘭。而此前，從西班牙殖民統(tǒng)治中獲得獨(dú)立的荷蘭似乎一無所有。經(jīng)濟(jì)低迷，尼德蘭海灘擠滿了以撿拾海藻、貝類為生的當(dāng)?shù)厝恕Ｈ欢l也沒有想到，一種名叫泥炭(又稱泥煤)的燃料在這種撿拾中被發(fā)現(xiàn)。低廉的能源優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)了荷蘭釀酒、石灰燒制、海洋運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的迅速發(fā)展。17世紀(jì)中期，人口不足200萬的荷蘭擁有全歐商船噸位的4/5，成為名副其實(shí)的“海上馬車夫”。1680年，隨著泥炭資源的枯竭，荷蘭，這個(gè)世界上曾經(jīng)最活躍的經(jīng)濟(jì)體，結(jié)束了它的百年繁榮。與荷蘭利用泥炭點(diǎn)燃自己的經(jīng)濟(jì)一樣，英國(guó)也成功地利用煤開始了日不落帝國(guó)之旅。18世紀(jì)初，煤炭?jī)?chǔ)量豐富的英國(guó)意識(shí)到以化石能源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，高于以有機(jī)物為原材料和燃料的經(jīng)濟(jì)時(shí)，大規(guī)模挖掘開始了。憑借低廉能源優(yōu)勢(shì)，以及與此相關(guān)的先進(jìn)技術(shù)，英國(guó)建立了強(qiáng)大的皇家海軍，通過軍事機(jī)器不斷擴(kuò)大帝國(guó)版圖。但是，直到上個(gè)世紀(jì)50年代，英國(guó)人沒有鉆出一口油井。英國(guó)經(jīng)濟(jì)閉鎖在以煤為核心的體系中，向石油轉(zhuǎn)型意味著巨大的成本。從1859年在美國(guó)賓夕法尼亞鉆出第一口油井，到第二次世界大戰(zhàn)之后的一段時(shí)間，世界能源版圖被稱之為墨西哥灣時(shí)代。這期間也是美國(guó)崛起時(shí)期。1948年以后，美國(guó)開始從中東地區(qū)進(jìn)口石油，世界能源版圖的波斯灣時(shí)代開始了。為了保障能源安全，美國(guó)動(dòng)用了包括軍事機(jī)器在內(nèi)的一切力量，在全球范圍內(nèi)建立了一整套能源網(wǎng)絡(luò)，通過國(guó)際市場(chǎng)確保本國(guó)能源富集程度。有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)能源新政充滿墨西哥灣時(shí)代的色彩——通過頁巖氣革命，讓美國(guó)重新成為全球資本和資源集散地。

自然資源豐裕度和資源富集是兩個(gè)概念，前者具有先天性特征，像那些資源富國(guó)。后者則要通過國(guó)際市場(chǎng)調(diào)劑，確保本國(guó)資源流量?？陀^地說，全球化對(duì)資源全球配置具有積極意義，因?yàn)樗鼫p少了資源在國(guó)際市場(chǎng)流動(dòng)的阻力。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史證明，資源豐裕對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展肯定是福音，但如果將其視為財(cái)富源泉，福音就會(huì)變成咒語。

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)起飛并進(jìn)入穩(wěn)定持久增長(zhǎng)階段，如何吸收外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立現(xiàn)代石油企業(yè)礦權(quán)制度，并確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的能源供應(yīng)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

各國(guó)礦權(quán)管理制度基本上分為兩種，即許可證制度和工作合同制度。美國(guó)、加拿大、英國(guó)、挪威、巴西、日本、韓國(guó)、印度和委內(nèi)瑞拉采取的是許可證制度，俄羅斯和印度尼西亞等國(guó)采取工作合同制度(更多地采用產(chǎn)量分成合同制度)。許可證制度是政府授權(quán)從業(yè)公司代表國(guó)家進(jìn)行石油勘探、開發(fā)或生產(chǎn)，履行國(guó)家對(duì)石油資源的主權(quán)，是一種行政性授權(quán)。工作合同制度是從業(yè)公司通過與擁有許可證的國(guó)家公司，或代表國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)簽訂合同來開展油氣業(yè)務(wù)活動(dòng)，是一種合同性授權(quán)。

這兩種制度都是授權(quán)當(dāng)事人在規(guī)定區(qū)塊和規(guī)定期限內(nèi)開展規(guī)定的石油業(yè)務(wù)，并履行相應(yīng)的責(zé)任和繳納規(guī)定的稅費(fèi)。二者不同之處在于，如果當(dāng)事人持有生產(chǎn)許可證，則產(chǎn)出石油所有權(quán)歸當(dāng)事人所有，由當(dāng)事人繳納有關(guān)稅費(fèi)：工作合同制度不涉及石油所有權(quán)轉(zhuǎn)移，但當(dāng)事人在產(chǎn)出石油時(shí)有權(quán)利獲得成本油和利潤(rùn)油，或者獲得現(xiàn)金補(bǔ)償，除所得稅外，其他費(fèi)用由國(guó)有合作方承擔(dān)。

各國(guó)石油礦權(quán)管理制度并不是一成不變的，始終處于不斷修訂和完善之中。雖然各自修訂目的有所差異，但最終目的是創(chuàng)造穩(wěn)定和有吸引力的投資環(huán)境，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)石油生產(chǎn)，保障國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)或增加國(guó)家從石油中獲得的收入。從產(chǎn)油國(guó)石油法律修訂過程中，可以看出國(guó)外石油礦權(quán)立法最新趨勢(shì):一是逐步取消國(guó)家石油公司壟斷地位。目前除委內(nèi)瑞拉2002年《石油基本法》出于政治需要、強(qiáng)化國(guó)家石油公司在石油行業(yè)壟斷地位外，其他國(guó)家近年對(duì)石油法律修訂中，都逐步開放了礦權(quán)市場(chǎng)。在巴西1997年《石油法》中，雖然聯(lián)邦政府在巴西石油公司中保持控股地位，但明確規(guī)定該公司是聯(lián)邦政府和私人股東共同持股的公司，應(yīng)與其他公司在市場(chǎng)條件下開展自由競(jìng)爭(zhēng)，從而結(jié)束了該公司長(zhǎng)達(dá)40年的壟斷地位。二是各國(guó)對(duì)石油法律修訂在逐步取消國(guó)家石油公司壟斷地位的同時(shí)，都強(qiáng)調(diào)了政企分開，建立和完善了行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，并詳細(xì)規(guī)定了各管理機(jī)構(gòu)職能、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源和人員組成等，力求創(chuàng)造更為公平透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。三是建立穩(wěn)定的財(cái)稅環(huán)境。俄羅斯在2001年關(guān)于《產(chǎn)量分成協(xié)議法》修正案中，使投資者在納稅時(shí)多了一種選擇，即引入了直接產(chǎn)量分成法，投資者只需按產(chǎn)量一定比例進(jìn)行實(shí)物納稅，免除向聯(lián)邦和地方政府繳納的所得稅種。

美國(guó)是實(shí)行土地所有權(quán)制度比較典型的國(guó)家，其法律規(guī)定地下礦產(chǎn)資源屬于土地所有者擁有。美國(guó)土地分別為聯(lián)邦、州或個(gè)人所有，因此礦產(chǎn)資源也就分別為聯(lián)邦、各州和個(gè)人所有。正是由于土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬性不同，從而形成了美國(guó)特色的礦業(yè)權(quán)管理。

“美國(guó)、加拿大、挪威等都采取面向全球公開招標(biāo)的方式選擇勘探開發(fā)主體，且對(duì)主體資質(zhì)沒有太多限制。這使得資源所有者利益得以最大化，同時(shí)又吸引了眾多企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)。美國(guó)油氣勘探開發(fā)企業(yè)超過4500家，有力推動(dòng)美國(guó)油氣產(chǎn)量，特別是非常規(guī)油氣產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，為本國(guó)油氣安全做出巨大貢獻(xiàn)?！狈侗卣J(rèn)為，此次《意見》突出了問題導(dǎo)向，對(duì)油氣行業(yè)上中下游改革均明確了市場(chǎng)化方向，將有利于釋放競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)活力。

我國(guó)現(xiàn)行油氣礦權(quán)管理制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代逐步演變過來的。1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》及3個(gè)配套管理辦法，以及我國(guó)《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》和《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》，共同構(gòu)成了現(xiàn)行油氣礦權(quán)管理基本制度體系。截至2015年，全國(guó)共設(shè)置石油天然氣(含煤層氣、頁巖氣)礦權(quán)項(xiàng)目1735個(gè)，共計(jì)407.4萬平方千米。礦權(quán)人中，中國(guó)石油擁有礦權(quán)項(xiàng)目776個(gè)，面積153.9萬平方千米、占37.8%：中國(guó)石化擁有礦權(quán)項(xiàng)目484個(gè)，面積98.2萬平方千米、占24.1%：中國(guó)海油擁有礦權(quán)項(xiàng)目333個(gè)，面積142.6萬平方千米、占35%：其他企業(yè)擁有礦權(quán)項(xiàng)目142個(gè)，面積12.7萬平方千米、占3.1%。現(xiàn)有油氣礦權(quán)相對(duì)集中在國(guó)有石油公司手中。

“我國(guó)現(xiàn)行油氣礦權(quán)管理制度主要存在的問題是:一、油氣行業(yè)準(zhǔn)入制度不夠完善。雖然國(guó)家出臺(tái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民資進(jìn)入能源領(lǐng)域的相關(guān)意見，但目前放寬油氣勘探開發(fā)準(zhǔn)入法律法規(guī)尚不健全，缺少對(duì)準(zhǔn)入企業(yè)在資本額度、裝備力量、技術(shù)實(shí)力、業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)等方面標(biāo)準(zhǔn)要求。二、油氣礦權(quán)市場(chǎng)化配置程度較低。在常規(guī)油氣領(lǐng)域，尚未建立比較規(guī)范的礦權(quán)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，國(guó)有石油公司通過申請(qǐng)登記、國(guó)家行政授予方式取得探礦權(quán)和采礦權(quán)，其他資本難以直接進(jìn)入。三、有些探區(qū)油氣勘查投入不足，且缺少制約手段。四、礦權(quán)監(jiān)管薄弱，尚未形成權(quán)威、有效監(jiān)管體系和監(jiān)管制度。”張抗表示。

范必認(rèn)為:“針對(duì)礦權(quán)問題的改革首先是放開礦權(quán)市場(chǎng)。參照國(guó)際一般做法，從‘申請(qǐng)?jiān)谙取绞?，改為‘?jìng)爭(zhēng)性出讓’方式，國(guó)家通過公開招標(biāo)有償出讓礦權(quán)。其次是松綁勘查資質(zhì)。將探礦權(quán)出讓與勘查資質(zhì)分開，‘勘查資格’不再作為申請(qǐng)礦權(quán)的必要條件。再其次是提高礦權(quán)持有成本，提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，不能達(dá)標(biāo)的企業(yè)要退出礦權(quán)。允許企業(yè)在滿足法定條件下轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或股份，活躍礦權(quán)市場(chǎng)。礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓改革，今后國(guó)家在出讓油氣礦業(yè)權(quán)時(shí)，可以采用油氣租約形式，制訂一套油氣礦業(yè)權(quán)出讓行政合同，與受讓方約定權(quán)利義務(wù)。”

然而，要實(shí)現(xiàn)礦權(quán)改革真正意義上的突破，還需要提升民資和社會(huì)資本油氣專業(yè)成熟度，或直接與國(guó)有石油公司“混合”經(jīng)營(yíng)。大慶油田曾拿出一些小區(qū)塊和各類資本建立合資公司或租讓開采權(quán)。開采出來的原油，由大慶油田公司統(tǒng)一采購(gòu)并計(jì)入總公司產(chǎn)量中。這些合資公司或租賃區(qū)塊的公司由于體量小、人員靈活、享受地方優(yōu)惠政策，加上有大慶油田的技術(shù)支持，產(chǎn)量較高、邊際成本很低。

“松遼平原區(qū)塊埋藏深度更淺，更適合拿出來公開招標(biāo)?！睆埧拐f，“在低油價(jià)的今天，‘混合’經(jīng)營(yíng)可能是降低成本的一條捷徑”。