古雷石化園區(qū)基礎設施項目應用PPP模式研討

朱頔陽

(中交第三航務工程勘察設計院有限公司 上海 200032)

古雷石化園區(qū)基礎設施項目應用PPP模式研討

朱頔陽

(中交第三航務工程勘察設計院有限公司 上海 200032)

在分析項目本體及當?shù)卣斦顩r兩方面的基礎上，探討該項目采用PPP模式建設的必要性，從項目交易結(jié)構(gòu)、收益結(jié)構(gòu)兩方面闡述PPP模式的核心要素。最后，結(jié)合現(xiàn)階段我國PPP應用現(xiàn)狀，提出相關操作建議。

PPP模式;交易結(jié)構(gòu) ;收益結(jié)構(gòu);操作建議

1 工程概況

在《福建漳州古雷經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃》《漳州古雷半島新經(jīng)濟增長區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《漳州古雷石化基地發(fā)展規(guī)劃(2013-2030)》的基礎上，在法律、政策允許范圍內(nèi)就水運交通基礎設施及配套項目等方面進行合作。

近期合作目標為古雷石化園區(qū)北區(qū)一、二標段及南區(qū)地塊的圍海造地工程及古雷港古雷作業(yè)區(qū)公用碼頭工程，預計總投資約82億元，如表1所示。

表1 項目建設內(nèi)容一覽

遠期合作目標為古雷經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的重點基礎設施建設項目，包括但不限于古雷石化園區(qū)填海造地工程、基礎設施建設，城鎮(zhèn)化改造，園區(qū)開發(fā)建設等。

2 項目建設的必要性

(1)造地工程建設的必要性

經(jīng)實地調(diào)研，古雷石化園區(qū)的古雷煉化一體化項目及錦江石化芳烴—己內(nèi)酰胺一體化項目兩個待落地項目急需工業(yè)建設用地。而上述項目建成投產(chǎn)后可實現(xiàn)產(chǎn)值合計約700億元/年，新增稅收35億元/年。若不及時把握好建設節(jié)奏，很可能會喪失最佳的投資時機，造成政府嚴重的經(jīng)濟損失。把握好圍海造地工程投資建設的時機，盡快使石化園區(qū)填海造地形成陸域，可及時為園區(qū)待入駐企業(yè)提供廠區(qū)用地，促進臨港工業(yè)項目落地建設，吸引更多企業(yè)入駐，促成產(chǎn)業(yè)集聚，形成規(guī)模效應。入駐石化企業(yè)的稅收收入將帶動古雷區(qū)域GDP及財政收入實現(xiàn)增長目標，成為漳州市經(jīng)濟的重要增長點。

(2)公用碼頭建設的必要性

石化工業(yè)是福建省3大主導產(chǎn)業(yè)之一，古雷開發(fā)區(qū)是與湄洲灣石化基地并列的全省2個石化產(chǎn)業(yè)基地之一。國務院批準實施的《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，提出把古雷建成全國重要的臨港石化基地。

古雷港區(qū)具有深水岸線資源和特色自然資源優(yōu)勢，具有獨特區(qū)位、天然深水避風良港、附近豐富的可利用淡水資源、較大的環(huán)境容量等優(yōu)勢，擁有良好的供電條件和工業(yè)用地條件，適合布局大型石化、鋼鐵等重大產(chǎn)業(yè)項目，是福建省南部發(fā)展臨港重化工業(yè)的理想?yún)^(qū)域。

此外，漳州古雷煉化一體化項目的建設，為實施海西規(guī)劃、充分發(fā)揮大陸煉油、石化工業(yè)優(yōu)勢，促進臺灣中下游石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，推進漳州古雷石化基地建設，構(gòu)筑兩岸交流合作的前沿平臺，實現(xiàn)海西和臺灣的共贏發(fā)展，起到了極其重要的作用。

項目包括1 600萬噸/年煉油工程、120萬噸乙烯工程及下游26套化工工藝裝置，按全廠一體化設計，原料互供，燃料全廠平衡，成品統(tǒng)一出廠，廠區(qū)外需配套碼頭、油品罐區(qū)、管廊等工程。

然而，目前古雷港區(qū)的液體散貨泊位還不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，從港口發(fā)展的情況來看，最大的薄弱環(huán)節(jié)就是港口基礎設施建設不能滿足未來后方經(jīng)濟發(fā)展需求。特別是后方的石化園區(qū)項目建成后，大量的液體化工原材料和產(chǎn)品需要通過前方碼頭來運輸。因此，為了加快中下游化工項目的招商進展以及提升古雷石化園區(qū)的臨港工業(yè)吸引力，亟待新建的公用化工碼頭，完善古雷港區(qū)運輸體系、彌補液散港口通過能力不足，為煉化一體化項目部分原料輸入和產(chǎn)成品輸出服務，確保該煉化一體化項目正常運行。

綜上，古雷石化園區(qū)碼頭及配套項目建成后，將滿足古雷石化園區(qū)用地、港口需求，有助于古雷石化園區(qū)做大做強，同時也為港口項目進一步拓寬融資渠道提供指導借鑒。

3 當?shù)刎斦罩Ц艣r

2017年漳州市地區(qū)生產(chǎn)總值3 125億元，比上年增長9.3%。一般公共預算總收入288億元，地方一般公共預算收入188億元。從總量看，漳州市公共財政總收入、地方公共財政收入均位列福建省九地市第4位，前三位是廈門、福州、泉州。根據(jù)《漳州市2015年預算執(zhí)行情況及2016年預算草案》報告，財政形勢長期向好的基本面沒有改變，但收入增長仍然存在較多的不穩(wěn)定因素，財政支出壓力加大，收支矛盾加劇。

此外，截至2015年年底，漳州市地方債務余額約百億元，其中大部分為BT債務，且隨著古雷經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、古雷石化園區(qū)等重點區(qū)域開發(fā)建設，政府面臨的財政壓力也將越來越大。

為了實現(xiàn)在國發(fā)[43]號文件規(guī)定的框架內(nèi)籌集用于基建投資的資金，目前只能通過發(fā)行地方政府債和PPP模式來融資。鑒于漳州地方政府債規(guī)模有限，引入社會資本通過PPP模式來運行將是漳州地方政府維系基建投資增速的重要融資方式。

采用PPP模式的政府付費周期長達10年以上，通過將原先BT模式幾年支付的工程費用延長至10年以上，可有效平滑財政支出，大大緩解了政府的短期財政壓力[1]。

4 項目建設合作模式(PPP+EPC)

結(jié)合項目的緊迫性與當?shù)刎斦顩r，在目前國家極力推廣PPP項目合作模式的背景下，為加快古雷石化園區(qū)石化企業(yè)中下游配套產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)，建議將造地、13個公用碼頭泊位打包采用PPP合作模式實施。

造地工程為非經(jīng)營性項目，該部分工程采用PPP合作模式中的“政府購買公共產(chǎn)品”+EPC形式。

碼頭工程為準經(jīng)營性項目，采用“政府授予特許經(jīng)營權(quán)和財政補貼”+EPC形式。

由社會資本與該項目政府出資人(古雷石化園區(qū)管委會作為該項目實施機構(gòu)授權(quán)的政府出資方代表)代表共同注資成立項目公司，負責項目融資、建設及運營管理，設計施工任務由社會資本承擔，建設完成后造地由當?shù)卣徺I，碼頭由項目公司運營。由項目公司負責融資建設本項目，從而減輕政府負債，并有效地降低了政府在短時間內(nèi)的財政負擔和負債壓力，大大提高財政資金的使用效率；工程建設、運營維護風險、融資風險由中標的投資人控股的項目公司承擔，可以大大減少政府的項目管理成本[2]。

5 投資建設合作期資金來源及保障

(1)建設期資金的來源及自有資金保障

該項目建設期資金來源為投資人及政府授權(quán)的出資人代表提供的自有資金和政府授權(quán)的出資人代表及項目公司的銀行貸款。

社會資本經(jīng)評估后現(xiàn)金狀況良好，將根據(jù)工程需要支付滿足本項目需求的自有資金。

(2)造地工程政府購買資金的來源及保障

根據(jù)漳浦縣適用的最新基準地價，《漳浦縣人民政府關于公布漳浦縣城鎮(zhèn)土地基準地價(修編)的通告 浦政〔2012〕13號》，古雷鎮(zhèn)的工業(yè)用地基準地價級別如表2所示。

表2 工業(yè)用地基準地價

通過對漳州市漳浦縣國土局及相關資料的收集，近年來古雷鎮(zhèn)的工業(yè)土地出讓成交信息如表3所示。

表3 古雷鎮(zhèn)工業(yè)用地出讓成交信息

基準地價是政府出讓土地提供參考的重要依據(jù)，根據(jù)土地供給逐漸稀缺的情況，未來仍有上調(diào)趨勢。工業(yè)用地出讓具有一定的政府招商性質(zhì)，其價格相比基準地價一般較為平穩(wěn)，考慮未來古雷石化基地產(chǎn)業(yè)的集聚效應，將對產(chǎn)業(yè)入駐具有較大吸引力。因此，該工程工業(yè)用地出讓評估價格暫取9萬元/畝，而該項目平均每畝土地的開發(fā)成本為40萬元左右，9萬元/畝的出讓價格尚不能覆蓋造地工程總投資。若參考利用泉惠石化工業(yè)區(qū)最低出讓價格為人民幣35萬元/畝價格優(yōu)勢，整個造地項目出讓總價約70億元，則基本可覆蓋造地工程投資。

因此，造地工程的還款來源，除了土地出讓收入，還包括市政府的財政收入。市政府需承諾將造地工程購買資金納入由地方人大決議通過的購買期限內(nèi)的各年度財政預算。

(3)碼頭工程經(jīng)營期資金的來源及保障

碼頭工程經(jīng)營期主要資金來源為運營收入，收入不足以支付投資回報及運營費用，則采用財政補貼形式予以支付。超出部分，由投資方按股權(quán)比例分成。市政府需承諾在經(jīng)營期限內(nèi)將收入不足部分的財政補貼納入由地方人大決議通過的各年度財政預算計劃。

6 相關政策文件支持

(1)國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)明確“在交通運輸?shù)裙卜疹I域廣泛采用政府與社會資本合作模式”。

(2)國家交通運輸部《關于印發(fā)全面深化交通運輸改革試點方案的通知》(交政研發(fā)〔2015〕26號)中也提出了“交通基礎設施政府與社會資本合作等模式試點方案”。

(3)福建省人民政府發(fā)布的《關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》(閩政〔2014〕47號)明確“鼓勵縣級以上人民政府將交通等基礎設施和公用事業(yè)項目，以特許經(jīng)營的方式實施PPP試點”。

該項目采用PPP模式具備良好的政策支持。將能吸引一定數(shù)量的相關社會資本參與PPP項目談判。

7 項目采用PPP模式的操作建議

(1)采用PPP模式的流程

根據(jù)國家財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)PPP項目操作流程如圖1所示。

圖1 PPP項目操作流程圖

若該項目采用PPP模式，需解決的關鍵問題：

①按國家財政部PPP模式操作指引，對該項目進行物有所值評估，判斷該項目采用PPP操作的必要性。

②按國家財政部PPP模式操作指引和財政承受能力論證指引，編制本項目的財政承受能力論證，判斷本項目采用PPP模式的可行性。

目前當?shù)刎斦芊裢ㄟ^財政承受能力論證尚屬未知。

(2)采用PPP模式的優(yōu)惠政策

根據(jù)福建省人民政府辦公廳《關于推廣政府與社會資本合作(PPP)試點扶持政策的意見》(閩政辦〔2015〕69號)中明確：

①獎補示范項目前期費用。

2015年～2017年，經(jīng)省財政廳或其授權(quán)機構(gòu)認定，列入省級PPP示范項目的，省財政按照項目新引入社會資本金額給予實施地政府一次性獎勵。獎勵標準是：5 000萬元以上、1億元以下的獎勵50萬元。1億元以上每增加1億元再獎勵30萬元；單個項目獎勵額不超過500萬元。列入國家財政部PPP示范項目的，獎勵金額按上述標準增加20%。獎勵資金主要用于補助PPP項目前期費用及其他相關費用支出。

②統(tǒng)籌財政專項資金。

省財政廳會同相關行業(yè)主管部門，對符合條件并運用PPP模式的交通、市政、水利等公用事業(yè)和基礎設施建設項目，優(yōu)先安排專項補助，并可適當上浮補助標準，上浮比例不超過10%。

③提供項目融資增信支持。

省財政根據(jù)全省PPP項目實施進展情況，逐步安排5億元省級PPP項目增信資金，為PPP項目融資提供增信支持。經(jīng)省財政廳或其授權(quán)機構(gòu)認定的PPP項目融資，納入省級PPP項目增信資金支持范圍，金融機構(gòu)在提供PPP項目融資時，增進信用等級、提高授信額度和降低融資成本。

福建省湄洲灣港首個PPP項目——泉惠石化園區(qū)重件道路以東區(qū)域碼頭及配套項目為該項目提供良好案例標桿，該項目若采用PPP模式實施就可以力爭獲得省財政廳的相關優(yōu)惠政策支持。

(3)項目采用PPP模式前期階段的工作建議

結(jié)合其他地市PPP項目實際操作經(jīng)驗，對于PPP項目前期準備階段，建議如下：

①鑒于PPP項目實施過程中涉及政府多個部門等，首先建議政府成立由市領導為組長、相關部門領導為成員的PPP工作領導小組，推進、協(xié)調(diào)PPP項目的實施。相關部門主要有：市財政局、市發(fā)改局、市交通局、市國土局、市審計局、市規(guī)劃局、市海洋局、市法制辦、古雷石化園區(qū)管委會等部門。

同時，建議市政府授權(quán)古雷石化園區(qū)管委會為本項目的實施機構(gòu)及招標人，具體負責本項目社會資本的采購工作；授權(quán)古雷石化園區(qū)管委會的下屬單位(公司，待定)為PPP項目政府方出資代表，后期與中標社會資本合資組建項目公司。

②根據(jù)福建省人民政府辦公廳印發(fā)的《關于推廣政府與社會資本合作(PPP)試點扶持政策的意見》(閩政辦〔2015〕69號)文件精神，建議市政府積極爭取將本項目列入省級PPP示范項目和國家財政部PPP示范項目，獲得相應獎勵資金用于補貼PPP項目前期籌備費用；同時積極爭取充分利用省級PPP項目增信資金，為PPP項目融資提供增信支持。

③PPP項目實施是一個系統(tǒng)工程，涉及的法律法規(guī)較多，其復雜、專業(yè)程度極高。在項目準備階段，除由市領導牽頭組建PPP工作領導小組外，還需聘請PPP專業(yè)咨詢公司(可在福建省PPP咨詢機構(gòu)庫中以合適的方式選擇PPP咨詢機構(gòu))協(xié)助政府做好諸如PPP項目實施方案、《物有所值評價報告》《財政承受能力論證報告》、入省級PPP示范項目庫等PPP項目前期工作。

[1] 許瑞芳.PPP模式在園區(qū)基礎設施建設實證研究[J].工程經(jīng)濟，2015(12).

[2] 王灝.PPP的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004.

The discussion of the application of PPP in infrastructure projects of GuLei Petrochemical Base

ZHUDiyang

(CCCC Third Harbor Consultant Co., Ltd，Shanghai 200032)

Based on the analysis of the ontology and the local government financial situation of the project, this paper discussed the necessity of using public-private partnerships in this project.This paper elaborated the transaction structure and income structure of public-private partnerships.Finally, combined with the present situation application of public-private partnerships in China, some operator proposing have been put forward.

Public-private partnerships;Transaction structure;Income structure;Operator proposing

朱頔陽(1988.11- ),女，工程師、經(jīng)濟師。

E-mail:751994304@qq.com

2017-03-10

TU-9

A

1004-6135(2017)07-0147-04