民國北京政府煙酒公賣述論

李慶宇

（華中師范大學(xué)中國近代史研究所，湖北武漢430079）

民國北京政府煙酒公賣述論

李慶宇

（華中師范大學(xué)中國近代史研究所，湖北武漢430079）

煙酒公賣是民初北京政府為增加財(cái)政收入，變通專賣制度，創(chuàng)行的以“官督商銷”為主旨的煙酒新政策。但由于煙酒業(yè)商人的反對，“公賣”在實(shí)際運(yùn)行中并未按照政策設(shè)計(jì)執(zhí)行，實(shí)際上成為一種煙酒新稅。從財(cái)政實(shí)效來看，公賣收入未能達(dá)到政府預(yù)期，加之各省普遍的截留，其對北京政府財(cái)政的增益作用十分有限。煙酒公賣在政策與實(shí)情之間的脫節(jié)，體現(xiàn)了北京政府增加財(cái)政收入的努力和囿于現(xiàn)實(shí)阻力而難有成效的困境與矛盾。

煙酒公賣，官督商銷，商人，北京政府，財(cái)政收入

煙、酒二物俱屬嗜好品，被認(rèn)為適宜重稅。清末時(shí)期，政府為增加財(cái)政收入，開始重視煙酒征稅。①何漢威：《清末賦稅基準(zhǔn)的擴(kuò)大及其局限——以雜稅中的煙酒稅和契稅為例》，《“中研院”近代史研究所集刊》（臺北）第17期（下）（1988年12月）。到了民國初年，財(cái)政問題依舊嚴(yán)峻，政府方面仍試圖從煙酒中獲取更多的收益。除了加重?zé)熅贫愅猓?915年，北京政府在認(rèn)為煙酒專賣在當(dāng)時(shí)難以實(shí)行的情況下，創(chuàng)行了所謂“公賣”政策，稱之為“煙酒公賣”。然而到目前為止，學(xué)者們在相關(guān)著作中對這一煙酒公賣政策尚少論及，②可參閱郭旭：《清末民初酒稅制度因革論》，《貴州文史叢刊》2011年第4期；劉琦、黃天華：《民國時(shí)期專賣制度研究》，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國財(cái)政史研究所編：《財(cái)政史研究》（第4輯），北京：中國財(cái)經(jīng)出版社，2012年。在一些關(guān)于民國財(cái)政稅收史研究的著作中雖有提及，但一般均系簡單介紹，故不一一列出。更無系統(tǒng)和深入的研究。本文擬在梳理相關(guān)史料的基礎(chǔ)上，對民初北京政府籌辦煙酒公賣的過程、公賣政策的內(nèi)容與實(shí)際運(yùn)行情況及其對北京政府財(cái)政的作用等方面進(jìn)行探討，以期有裨于對該問題的研究。

一、煙酒公賣的籌辦與主要內(nèi)容

民國成立后，財(cái)政問題十分嚴(yán)峻，政府注重開辟財(cái)源。由于煙、酒在當(dāng)時(shí)被視為消耗品，并非日用必需之物，因而被認(rèn)為是宜于重稅的對象。1913年，任職于北京政府財(cái)政部的何福麟就認(rèn)為，煙酒“具奢侈品之性質(zhì)，為消費(fèi)物之大宗”，并具有“稅源至大，屈伸力強(qiáng)，且無妨予人民以負(fù)擔(dān)之重”的特點(diǎn)，因而主張改良煙酒稅，以增加財(cái)政收入，甚至稱“救濟(jì)財(cái)政以整頓煙酒稅為要圖”。③何福麟：《改良煙酒稅私議》，《庸言》第1卷第20號（1913年9月16日）。同樣，任職于財(cái)政部的晏才杰也指出，“煙酒性質(zhì)為消費(fèi)物件中之奢侈品，非日用必須之物”，因而是“舊稅中之最適于重稅者”，晏氏為此著有《整理煙酒稅意見書》，④晏才杰：《整理煙酒稅意見書》，《順天時(shí)報(bào)》1914年1月16日，第8版。詳擬了整理煙酒稅的計(jì)劃。

在這一時(shí)期，政府當(dāng)局也有整頓煙酒稅收的實(shí)際舉措。1914年1月，北京政府在原有的煙酒稅捐之外，開辦了具有營業(yè)稅性質(zhì)的煙酒特許牌照稅。⑤中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政二”，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第1582～1585頁。在政府編訂的財(cái)政預(yù)算中，煙酒稅收入一項(xiàng)也有明顯提高。如在財(cái)政部所編1913年度財(cái)政預(yù)算中，煙酒正雜各稅捐加上糖稅在內(nèi)共計(jì)不足1200萬元，而所編1914年度預(yù)算中，煙酒稅收總額已達(dá)1585萬余元，⑥中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第292、302～303頁。顯示出北京政府試圖從煙酒稅收中獲取更多收入。

此外，鑒于西方國家對煙酒實(shí)行專賣，獲得厚利，北京政府方面在這一時(shí)期對煙酒類專賣問題亦有關(guān)注。1914年2月，時(shí)任國務(wù)總理兼財(cái)政總長的熊希齡上呈大總統(tǒng)袁世凱，指出，“煙酒為最宜重課之物品”，“各國財(cái)政計(jì)劃，對于煙酒兩宗，取同一方針，用課稅制，而從重征收者，固不乏其例，然于煙酒獨(dú)用專[賣]制之國頗占多數(shù)”。①中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“工礦業(yè)”，第278～279頁。呈文中列舉了法、日、奧等國實(shí)行煙草專賣的年收入情況，并提出仿行各國專賣辦法，于財(cái)政部內(nèi)設(shè)立煙草專賣籌備處，籌辦煙草專賣。這一主張得到了袁世凱的肯定，批示謂：“所請?jiān)O(shè)煙草專賣籌備處，事屬可行。著即博采成規(guī)，妥擬辦法，呈候核奪?！雹谥袊诙v史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“工礦業(yè)”，第278～279頁。1915年3月，曾在財(cái)政部任職的曲卓新在上財(cái)政部條陳中，主張效仿對酒類“純?nèi)覍Ｖ茖Ｙu制度”并能“歲收十萬萬盧布之多”的俄國，在北京地區(qū)設(shè)立一處酒類專局，“所有進(jìn)京之燒、黃酒，統(tǒng)由該局收買”，并將北京地區(qū)原有的九家商辦酒行“改作分賣機(jī)關(guān)，其價(jià)值及分賣機(jī)關(guān)應(yīng)得利益統(tǒng)由國家規(guī)定”，待試辦有效后，再推行全國。對此，財(cái)政部亦認(rèn)為“事屬可行”，并飭令京兆財(cái)政廳負(fù)責(zé)籌辦。③《財(cái)政部飭京兆財(cái)政廳長籌辦北京酒類公賣并詳擬章程報(bào)部核奪文》，《京兆財(cái)政匯刊》第4期（1918年1月）。

雖然以上建議實(shí)行煙、酒專賣的主張都得到了當(dāng)局的肯定，但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下實(shí)行專賣卻有著諸多困難。就近代西方國家所行專賣而言，主要有三種形式：一是商制官收商銷；二是官商并制、官收商銷；三是官制官銷。但這三種形式在北京政府看來都難以實(shí)行，財(cái)政部在籌議專賣問題時(shí)即認(rèn)為，以上三法“按之國情，均有窒礙之處。欲行商制官收商銷，則成本過巨，籌措為艱，由官收買，動(dòng)多困難；欲行官商并制、官收商銷，則官商制本既難強(qiáng)同，售出之價(jià)又須一律，非損公帑，即虧商本；欲行官制商銷，則國家尚未習(xí)制煙釀酒之方，而商人已坐失舊業(yè)之利，效未見，而害已著”。④陽羨賈：《民國財(cái)政史》，上海：商務(wù)印書館，1917年，第590～591頁。考慮到專賣難以實(shí)行，北京政府決定“根據(jù)專賣之精意，變更施行之辦法”，于是推出了所謂“公賣”之制。⑤陽羨賈：《民國財(cái)政史》，上海：商務(wù)印書館，1917年，第590～591頁。

在曲卓新條陳提出后，北京政府作出了在北京地區(qū)先行開辦酒類公賣的決定。4月20日，經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)的《北京酒類公賣局章程》⑥《北京酒類公賣局章程》，《稅務(wù)月刊》第2卷第18號（1915年6月1日）。公布。24日，北京酒類公賣局成立。同日，財(cái)政部通飭各省財(cái)政廳于“通都大邑之區(qū)”仿照北京辦法籌設(shè)酒類公賣局。飭文中說明了實(shí)行公賣的原因，指出，“專賣制度固未便漫然實(shí)行，而目前整理之法與專賣制度最為接近者，莫如公賣”，并對酒類實(shí)行公賣的原則進(jìn)行了簡要闡釋：“酒類公賣制以官督商辦為原則，凡制酒、運(yùn)酒、銷酒等事，仍委諸商民承辦，純?yōu)轭A(yù)備實(shí)行專賣之初步?！雹摺讹喐魇∝?cái)政分廳于通都大邑之區(qū)仿照京師辦法籌設(shè)酒類公賣局，其偏僻地方未能同時(shí)舉辦者，暫按原訂酒稅率加足三倍抽收并令先行詳復(fù)文》，《稅務(wù)月刊》第2卷第18號（1915年6月1日）。

4月26日，財(cái)政部呈請將煙類納入公賣范圍，合煙酒兩項(xiàng)并辦，以節(jié)省經(jīng)費(fèi)，并于該部內(nèi)設(shè)立全國煙酒公賣局，作為辦理公賣事宜的專門機(jī)構(gòu)。⑧《呈大總統(tǒng)為本部特設(shè)全國煙酒公賣局并請派專員以資助理仰祈鈞鑒文》，《稅務(wù)月刊》第2卷第18號（1915年6月1日）。此請得到批準(zhǔn)，5月3日，全國煙酒公賣局正式成立。在這之后，北京政府方面先后擬定并頒布了一系列有關(guān)公賣的章程，包括《全國煙酒公賣局暫行章程》《全國煙酒公賣暫行簡章》⑨中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政二”，第1587～1591頁?！陡魇熅乒u局暫行章程》《煙酒公賣棧暫行章程》⑩《各省煙酒公賣局暫行章程》，《煙酒雜志》第1期（1918年3月3日）；《煙酒公賣棧暫行章程》，《煙酒雜志》第1期（1918年3月3日）?！陡魇熅乒u局稽查章程》?中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政二”，第1594～1596頁。以及《征收煙酒公賣費(fèi)規(guī)則》?《征收煙酒公賣費(fèi)規(guī)則》，《煙酒雜志》第1期（1918年3月3日）。等，這些章程規(guī)定了煙酒公賣政策的具體內(nèi)容。

按北京政府的政策設(shè)計(jì)，煙酒公賣以實(shí)行“官督商銷”為主旨。所謂“官督商銷”，即政府方面并不直接參與或經(jīng)營煙酒的產(chǎn)制、運(yùn)銷各環(huán)節(jié)，其在公賣中的作用主要通過兩個(gè)方面來體現(xiàn)：一是由官方設(shè)置公賣局，由公賣局招商組織分、支棧作為經(jīng)辦公賣的機(jī)構(gòu)；二是由官方（公賣局）規(guī)定公賣費(fèi)率，確定煙酒出售價(jià)格，即所謂“公賣價(jià)格”。各章程規(guī)定的煙酒公賣的具體內(nèi)容主要圍繞這兩個(gè)方面展開：

第一，關(guān)于公賣機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)章程規(guī)定，煙酒公賣有一套自中央到地方的系統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)。在中央層面，以財(cái)政部內(nèi)所設(shè)之全國煙酒公賣局作為管理全國煙酒公賣事務(wù)的總機(jī)關(guān)。于各省設(shè)置煙酒公賣局，管理本省之煙酒公賣，名曰“某省煙酒公賣局”。再由各省煙酒公賣局根據(jù)本省煙酒產(chǎn)銷情形，劃分區(qū)域，設(shè)置分局，名曰“某省第幾區(qū)煙酒公賣分局”。公賣分局于所管區(qū)域內(nèi)，組織煙酒公賣分棧，招商承辦，經(jīng)理公賣事務(wù)。公賣分棧于本區(qū)域內(nèi)有組織公賣支棧之權(quán)。

第二，關(guān)于公賣具體實(shí)行辦法。根據(jù)規(guī)定，各公賣分局須按月將所轄區(qū)域內(nèi)煙酒產(chǎn)銷情形及市價(jià)漲跌狀態(tài)，陳報(bào)所在省煙酒公賣局，由省局在煙酒原價(jià)的基礎(chǔ)上，酌量加收一定的公賣費(fèi)，費(fèi)率為煙酒原價(jià)十分之一以上至十分之五不等，定為公賣價(jià)格予以公布，煙酒銷售時(shí)按加收了公賣費(fèi)后的公賣價(jià)格出售。公賣費(fèi)由分、支棧代征，凡販賣煙酒之商店須將每月產(chǎn)銷煙酒之?dāng)?shù)量及種類先期估算，到棧報(bào)明，再由分、支棧前往檢查，粘貼印照，非貼有公賣局檢查印照之煙酒，一律禁止販賣。

除了以上兩方面外，相關(guān)章程還對各級公賣局人事任用、公賣局檢查與稽查等方面作了規(guī)定。

以上是北京政府煙酒公賣的籌辦過程與主要內(nèi)容。就公賣政策本身而言，其主旨為所謂“官督商銷”，在這一原則下，政府作用主要體現(xiàn)在設(shè)置公賣機(jī)構(gòu)和確定公賣價(jià)格兩方面，并通過公賣費(fèi)的征收獲取收益。這與近代西方各國所行專賣政策采用的辦法均不相同。公賣辦法的好處是，政府無需支付巨額資金收買、運(yùn)銷煙酒，“一切經(jīng)費(fèi)均出之商”，①陽羨賈：《民國財(cái)政史》，第591頁。這對于財(cái)政困難、急需獲得款項(xiàng)補(bǔ)益的北京政府來說顯然十分有利，并易于著手。另外，政府方面頒布的一系列章程條文對公賣內(nèi)容所作的規(guī)定也使公賣辦法顯示出一定的規(guī)范性。

但這一公賣政策也存在諸多問題。首先，公賣政策的制定，完全為政府單方面操作，政策制定的過程既未讓商人參與，也未征求商人意見，埋下了日后官商糾葛的伏筆。其次，北京政府所頒布的一系列章程條文，在使公賣政策具有規(guī)范性的同時(shí)，也使得公賣辦法復(fù)雜繁苛。此外，公賣以“官督商銷”為主旨，對政府而言，采取這一辦法，固然是希望在不需要有太多資本投入的情況下即能獲取巨額的收益。但從另一角度來看，政府方面于煙酒既未能生產(chǎn)制造，又沒有收買運(yùn)銷，僅憑一紙章程推行所謂的公賣而希圖獲取厚利，自然也面臨極大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。這些問題說明了公賣政策中存在著不足與缺陷。

二、煙酒業(yè)商人的應(yīng)對與公賣在實(shí)行中的變異

北京政府規(guī)定煙酒公賣以“官督商銷”為主旨，按照這一規(guī)定，商人本該在其中扮演非常重要的角色，甚至商人表現(xiàn)得如何將直接關(guān)系到公賣政策的成效。但事實(shí)上，公賣政策甫一推行就遭到各地?zé)熅茦I(yè)商人的反對與抵制，不少地方甚至因此發(fā)生紛爭和風(fēng)潮，僅就《申報(bào)》《大公報(bào)》《盛京時(shí)報(bào)》中所見，就涉及浙江、江蘇、安徽、湖北、奉天、吉林、直隸、廣東、湖南、江西、四川等省。各地?zé)熅茦I(yè)商人反對公賣或圍繞公賣問題發(fā)生紛爭的具體原因也不盡相同，大致可分為以下幾類：

一是認(rèn)為煙酒稅捐本已較重，不應(yīng)再辦公賣。

在上海，公賣消息傳出后，酒業(yè)商人集議討論辦法，認(rèn)為上海行銷之酒以紹酒為最多，捐稅有雙印花捐、落地捐、牌照稅等，一貨四捐，“同業(yè)已不勝其負(fù)擔(dān)”，因而對公賣表示“商力有限，實(shí)難遵行”。②《酒業(yè)對于公賣問題之籌商》，《申報(bào)》1915年6月28日，第10版。煙業(yè)眾商為此擬具意見書，列舉了該業(yè)已有的種種捐稅，認(rèn)為不宜再實(shí)行公賣以增重負(fù)擔(dān)。③《煙酒公賣聲中之官商消息》，《申報(bào)》1915年7月12日，第10版。煙酒兩業(yè)還多次開會集議，討論應(yīng)對辦法。

地處東北的奉、吉兩省，盛產(chǎn)燒酒，公賣宣布實(shí)行后，兩省燒商激烈反對。在奉天，省城各燒商先是赴省商會集議辦法，“均以捐稅重疊，必致無利可圖”，后又議定一律止燒，以示抵制。④《東三省政譚》，《申報(bào)》1915年10月8日，第6版；《通知各屬稅局勸導(dǎo)燒商》，《盛京時(shí)報(bào)》1915年9月25日，第6版。在吉林，三十七縣燒商派代表會議辦法，“咸謂煙酒公賣實(shí)行，燒商無存在地步，惟有止燒，改營他業(yè)而已”。⑤《吉省燒商止燒改業(yè)志聞》，《大公報(bào)》1915年10月17日，第2張。后又聯(lián)合同業(yè)舉行罷市，糧米店、雜貨店等代售燒酒之商鋪也一并罷市，以示抗議。⑥《吉燒商反抗公賣續(xù)志》，《大公報(bào)》1915年11月7日，第2張。

在其他地區(qū)，如四川省，公賣實(shí)行后，煙酒商紛紛反對，省城等處煙酒兩行歇業(yè)者頗多。①《川商對于煙酒公賣之呼吁聲》，《大公報(bào)》1915年11月19日，第3張。湖南省煙酒公賣定于10月1日實(shí)行，然而，除了省城等地?zé)熅品种Ｈ缙诔闪⑼?，其他各處“商民肆行反對，十居八九”，未如期設(shè)棧者有四十余縣。有些地方雖然設(shè)棧，但“煙酒商店竟敢置之不問，故公棧不得不前往干涉，致鬧棧罷市之事時(shí)有所聞”。②《湘省煙酒稅近聞》，《大公報(bào)》1915年12月15日，第3張。安徽公賣開辦后，商人以該省煙酒捐稅本已繁重為由，反對公賣。在蕪湖，兩業(yè)商人開會表示，“寧可歇業(yè)，不受苛征”。③《蕪湖快信》，《申報(bào)》1915年10月28日，第7版。桐城縣因公賣支棧強(qiáng)制征費(fèi)，使得煙價(jià)飛漲，煙葉滯銷，煙農(nóng)不得已將煙葉挑往支棧，要求收買，并發(fā)生爭執(zhí)，最終導(dǎo)致煙農(nóng)搗毀支棧的風(fēng)潮發(fā)生。④《安慶·桐城煙酒公賣風(fēng)潮》，《申報(bào)》1915年12月13日，第7版。

二是認(rèn)為公賣辦法繁苛，影響煙酒營業(yè)。

天津開辦公賣時(shí)，酒商永豐玉等商號請求政府對公賣辦法予以變通，其所持理由為“公賣煩擾，累商病國”。認(rèn)為公賣章程所規(guī)定的辦法“法網(wǎng)周密，商等稍一不慎，即干重罰”，“此外又有稽查、緝私等名目，稍不得人，皆足擾累。商等既困于法網(wǎng)之密，又困于查緝之嚴(yán)，動(dòng)輒得咎，日處此憂惶恐懼之中，奚暇經(jīng)營商業(yè)乎”，并稱實(shí)行公賣之法“不如征收局之稅率稍加較為公私兩便也”。⑤《為燒酒公賣加價(jià)事稟天津商務(wù)總會》（1915年8月9日），天津市檔案館藏，檔號401206800-J0128-2-000718-017。津埠煙商也指出，公賣辦法于商情諸多不便，若不變通“煙行營業(yè)勢將消滅于無形”，⑥天津市檔案館等編：《天津商會檔案匯編（1912-1928）》（第4分冊），天津：天津人民出版社，1992年，第3940～3941頁。因而對公賣表示反對。

在湖北武漢，煙酒商認(rèn)為，“公賣章程諸多妨礙營業(yè)，如私釀查禁之寬泛、絲煙入棧之易霉、公賣價(jià)值之難一等項(xiàng)，均為顯著之弊”，因而堅(jiān)決反對。甚至聲稱：“情甘將制造煙酒器具及存貨一概售于公家專賣，不愿遵守公賣?！雹摺逗敝?jì)問題·煙酒公賣之反抗》，《申報(bào)》1915年8月3日，第6版。在武漢地區(qū)銷量最大之汾酒業(yè)更是一度閉門歇業(yè)，以示抗議。⑧《武漢煙酒公賣之波折》，《申報(bào)》1915年9月3日，第7版。煙酒業(yè)商人還多次開會集議辦法，并與公賣局方面反復(fù)交涉。

三是對公賣分、支棧承辦人不滿，引發(fā)紛爭。

在蘇州，煙業(yè)與各類酒業(yè)向來各自設(shè)有同業(yè)組織，并推舉由董事主持相關(guān)事宜。公賣開辦后，燒酒業(yè)商人錢維鎮(zhèn)未與其他煙酒商接洽，而得以承充該地公賣分棧經(jīng)理人，因而遭到煙業(yè)和其他酒業(yè)商人的反對。煙業(yè)、杜酒業(yè)、紹酒業(yè)等紛紛要求另立分棧，由本業(yè)商人充任分棧經(jīng)理人，其中，以紹酒業(yè)表現(xiàn)最為激烈，期間還曾發(fā)生罷市風(fēng)波。⑨《蘇州·煙酒公賣罷市情形》，《申報(bào)》1915年8月27日，第7版。

江西省亦有因公賣分、支棧承辦人問題產(chǎn)生糾紛。該省第一區(qū)、第二區(qū)公賣分棧承辦人均未能得到兩業(yè)商人承認(rèn)，招致反對。⑩《江西煙酒公賣實(shí)行》，《大公報(bào)》1915年9月18日，第3張；《潯商反對煙酒公賣之理由》，《盛京時(shí)報(bào)》1915年9月10日。奉新、豐城、進(jìn)賢等縣公賣支棧的承辦人也為商民所不滿，要求撤換。?《江西煙酒公賣之風(fēng)潮》，《盛京時(shí)報(bào)》1915年10月30日，第4版。設(shè)在萬載縣城的第五區(qū)公賣分棧承辦人因與地方感情不洽，商民視之“幾如眼中釘”。在煙酒商運(yùn)動(dòng)全城商鋪罷市后，分棧竟不知設(shè)法調(diào)停，地痞因之乘機(jī)肇事，持械進(jìn)入分棧，將棧內(nèi)器皿搗毀一空，分棧執(zhí)事三人也被痛毆?？h知事雖派警察前往彈壓，卻因寡不敵眾而被驅(qū)散，地痞等并乘勢涌入縣署，肆行搶劫。?《煙酒公賣釀成劫署案（江西）》，《盛京時(shí)報(bào)》1915年12月7日，第7版。

四是由于其他方面原因。

如浙江省公賣局于8月1日成立，但要求各酒業(yè)商家將店中存酒一律補(bǔ)繳公賣費(fèi)，此舉引發(fā)酒業(yè)商人強(qiáng)烈不滿，杭州、紹興等地因此發(fā)生酒商罷市風(fēng)潮。?《杭州·酒醬業(yè)停市紀(jì)詳》，《申報(bào)》1915年8月7日，第7版；《公賣局成立后之溫紹酒業(yè)厄》，《申報(bào)》1915年8月12日。廣東省煙酒兩稅在此之前已由協(xié)興等兩公司承辦，公賣消息傳出后，兩公司表示反對。?《粵商反對煙酒專賣》，《大公報(bào)》1915年6月12日，第2張。

從表面上看，引發(fā)各地商人反對公賣或圍繞公賣問題產(chǎn)生紛爭的原因不盡相同，但細(xì)加分析即可發(fā)現(xiàn)，這些無一不反映出商人對自身利益的維護(hù)。在煙酒業(yè)商人看來，公賣政策的推行破壞了其原有的營業(yè)秩序、增重了其負(fù)擔(dān)、損害了其利益，這些是致使其反對公賣，并造成各地公賣風(fēng)潮和紛爭發(fā)生的根本原因所在。

另一方面，商人的反對也對公賣產(chǎn)生了很大的影響，促使公賣發(fā)生變化——雖然各地風(fēng)潮與糾紛先后得以平息或解決，但解決的途徑往往是官商雙方的相互妥協(xié)，在這一妥協(xié)過程中，各地所實(shí)行的公賣已與北京政府推行的公賣政策有很大不同。具體表現(xiàn)在以下方面：

首先，就公賣辦法而言，公賣相關(guān)的章程對實(shí)施辦法進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，而在具體實(shí)行中，各地往往并非照此辦理。如在湖北武漢等地，由于商人反對，最終確定按照20%的費(fèi)率征費(fèi)，酒類公賣費(fèi)則由釀坊包認(rèn)，以致該省“現(xiàn)行公賣章制殊多不符部章”。①《湖北官事》，《申報(bào)》1915年11月16日，第6版。廣東省煙酒公賣“礙難照章辦理，不得已而仿照煙稅辦法，仍令商人包收”。②天津市歷史博物館館藏：《北洋軍閥史料·黎元洪卷》（6），天津：天津古籍出版社，1996年，第616頁。因燒商反對，奉天省最終決定“所有各縣應(yīng)設(shè)之分局、支棧暫緩設(shè)立”，公賣費(fèi)由稅捐局代征報(bào)解。③《奉天·煙酒公賣法之解決》，《大公報(bào)》1915年11月8日，第2張。吉林省在由公賣局、商會和燒商代表共同集議后，決定公賣費(fèi)兩月一繳，取消分局、支棧，由各稅捐局征費(fèi)。④《東省煙酒風(fēng)潮漸平》，《申報(bào)》1916年1月9日，第6版。江蘇省揚(yáng)州所屬之瓜洲一鎮(zhèn)“煙類公賣由本鎮(zhèn)裕盛和煙號認(rèn)辦”，蘇州煙酒公賣也由商人包認(rèn)，松江甚至發(fā)生了強(qiáng)制商人認(rèn)稅的情況。⑤《揚(yáng)州·瓜鎮(zhèn)公賣之苛擾》，《申報(bào)》1915年12月9日，第7版；《蘇州·煙酒公賣認(rèn)稅近聞》，《申報(bào)》1916年3月24日，第7版；《松屬酒商來函》，《申報(bào)》1916年3月20日，第11版。江西省之公賣費(fèi)“由商棧經(jīng)征，事同包繳”，⑥程叔度、秦景阜總纂：《煙酒稅史》（卷10），上海：大東書局，1929年，第16頁。與原定辦法相去甚遠(yuǎn)。

其次，就公賣費(fèi)征收來看，按相關(guān)章程的規(guī)定，公賣費(fèi)率由各省公賣局在核計(jì)煙酒成本、市價(jià)、利益及各稅厘捐等，并體察煙酒產(chǎn)銷情形后，在煙酒原價(jià)基礎(chǔ)上酌量確定，并且每月公布一次。但實(shí)際上，各省于公賣推行之時(shí)由官商雙方在相互妥協(xié)中確定的公賣費(fèi)率此后基本相沿未改。一些地區(qū)公賣費(fèi)的征收甚至并沒有以價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，如吉林省燒鍋是按班納費(fèi)，每班納大洋四元八角。⑦《東省煙酒風(fēng)潮漸平》，《申報(bào)》1916年1月9日，第6版。武漢地區(qū)釀酒坊按灶繳費(fèi)，“每灶月認(rèn)捐錢二千四百八十串”。⑧《湖北·釀酒坊歇業(yè)之原因》，《申報(bào)》1916年7月4日，第7版。

除了這兩方面之外，其他如公賣分、支棧經(jīng)理人選等辦法在地方實(shí)行上也與章程規(guī)定的辦法有很大出入。

以上這些說明了公賣在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)生變異，并未按照政策設(shè)計(jì)者的初衷執(zhí)行，以“官督商銷”為宗旨的公賣政策未能真正得以落實(shí)。曾任職于財(cái)政部并參與過煙酒公賣籌辦的顧澄即指出，當(dāng)時(shí)各省所行為“似是而非之公賣，則只能謂之名不副實(shí)”。⑨顧澄：《籌辦煙酒公賣之經(jīng)歷》，出版地、出版者不詳，1918年，第19頁。此后公賣之名雖長期存在，而從其運(yùn)行的實(shí)況來看，實(shí)際上相當(dāng)于一種煙酒新稅。時(shí)人即持此看法，如曾在北京政府財(cái)政部任職的李恩藻即認(rèn)為，當(dāng)時(shí)所行之公賣“為煙酒加稅之變相”。⑩李恩藻：《煙酒稅法提綱》，北京：萬成齋南紙鋪，1916年，第242頁。后人評價(jià)也稱其“無異一種征稅制度，公棧經(jīng)理亦別成為一種收稅之員，徒有公賣之名，并無公賣之實(shí)，與所謂官督商銷宗旨相去尚遠(yuǎn)”，?程叔度、秦景阜總纂：《煙酒稅史》（卷4），第2頁。這些均說明了這一問題。

三、煙酒公賣對北京政府財(cái)政的實(shí)效與評價(jià)

北京政府實(shí)行煙酒公賣的主要目的在于增加財(cái)政收入，當(dāng)局對此頗抱期望。早在1915年8月公賣尚處于籌備推行階段，財(cái)政部在致中國銀行信函中即稱，各省煙酒公賣局“將來收入必達(dá)巨數(shù)”。?《致中國銀行函》，《稅務(wù)月刊》第2卷第21號（1915年9月1日）。該年底，全國煙酒公賣局總辦鈕傳善在呈請將該局改設(shè)專署時(shí)甚至稱，公賣“將來逐年進(jìn)行，收數(shù)當(dāng)不在鹽務(wù)以下”。?《財(cái)政部呈大總統(tǒng)為整理全國煙酒事宜擬請改設(shè)專署特任大員督辦以勵(lì)進(jìn)行文》，《煙酒雜志》第1期（1918年3月3日）。此后不久，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)科所編《民國財(cái)政紀(jì)要》中也認(rèn)為煙酒公賣“目前規(guī)劃，已具端倪，將來成效，當(dāng)有可期”。?中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第139頁。

政府方面在編制的相關(guān)預(yù)算中，煙酒公賣一項(xiàng)也相當(dāng)可觀。在財(cái)政部所編1916年度國家歲入預(yù)算中，煙酒公賣收入為12134986元，1919年度預(yù)算中所列煙酒公賣收入已高達(dá)17417990元。①中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第313、600頁。需要指出的是，1919年度預(yù)算中包括煙酒公賣費(fèi)、煙酒牌照稅、煙酒稅在內(nèi)的煙酒稅費(fèi)總收入為3662萬余元，“在中央財(cái)源內(nèi)，除關(guān)稅、鹽稅外，此為最大收入”。②果順：《中國之煙酒稅》，《銀行月刊》第7卷第10號（1927年10月25日）。到了全國煙酒事務(wù)署所訂1923年全年度歲入預(yù)算中，煙酒公賣費(fèi)一項(xiàng)仍達(dá)到17437790元。③《全國煙酒事務(wù)署中華民國十二年全年度收入預(yù)算書》，《中外經(jīng)濟(jì)周刊》第89期（1924年11月22日）。

雖然北京政府對煙酒公賣收入寄予厚望，并作了樂觀的預(yù)期，但公賣的征收效果并不理想，實(shí)際收入遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期的數(shù)額。1916年8月，法制局在呈給國務(wù)總理的意見書中就指出，煙酒公賣“究其收入，較以前所行捐稅增加甚少，遠(yuǎn)不及預(yù)計(jì)之多”，“據(jù)最近之報(bào)告，實(shí)收尚不過十分之一二”。④中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第119、108頁。到1925年2月，臨時(shí)執(zhí)政府財(cái)政部在關(guān)于整理財(cái)政的提案中還特別指出：“關(guān)、鹽、煙酒、印花等中央收入各項(xiàng)，以歷年收數(shù)平均比較，預(yù)計(jì)與實(shí)收差數(shù)頗巨?！雹葜袊诙v史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第210頁。

從表1所列1916～1923年各省區(qū)煙酒公賣局所收公賣費(fèi)的總額情況可以看出，在此期間各省區(qū)公賣費(fèi)收入總額年均為600多萬元，這與政府方面的預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。而造成政府預(yù)期與實(shí)際收入之間存在較大差距的原因，一方面固然是由于政府預(yù)期不盡合理造成的，同時(shí)也與公賣辦理不善，以及相關(guān)局、棧貪污中飽有關(guān)。⑥《各省財(cái)政近狀》，《銀行月刊》第5卷第10號（1925年10月25日）。另外，必須指出的是，各省區(qū)公賣費(fèi)的年征收總數(shù)并非北京政府所能獲得的收入數(shù)額，這又與各省普遍存在的對公賣收入的截留有關(guān)。

按相關(guān)規(guī)定，煙酒公賣收入屬于北京政府中央?？?，政府所作預(yù)算書中也均將其列入“中央直接收入”項(xiàng)下，與留各省備用之款有別。《各省公賣局暫行章程》中規(guī)定各省征收此款項(xiàng)須按月解交金庫存儲，并報(bào)財(cái)政部聽候核撥。然而，在民初各省財(cái)政普遍困乏，加之政局混亂、地方軍閥割據(jù)、中央軟弱無力的情況下，各省對屬于中央收入的款項(xiàng)多有截留，煙酒公賣收入也不例外。在1915年底到1916年初，因反對袁世凱稱帝，西南各省紛紛宣告獨(dú)立，“凡宣告獨(dú)立省份，公賣機(jī)關(guān)雖尚存在，而所征之款扣留本省并未解京”。⑦《全國煙酒事務(wù)署中華民國六年全年度（新五年度）收入預(yù)算書》，《煙酒雜志》第1期（1918年3月3日）。此后西南各省也未再將公賣收入報(bào)解北京政府。

表1：各省區(qū)煙酒公賣局歷年公賣費(fèi)總收數(shù)表（單位：元）

在北京政府勢力范圍之內(nèi)的各省也經(jīng)常以撥充軍餉為由截留公賣收入。從相關(guān)史料來看，這種截留現(xiàn)象非常普遍。如福建省在1916年將該省公賣費(fèi)全數(shù)撥充新招一旅之用。⑧《閩省之軍事與財(cái)政》，《申報(bào)》1916年5月12日，第6版。1917年5月底，皖系軍閥、安徽省長倪嗣沖為府院之爭及段祺瑞被免事，宣布與北京政府?dāng)嘟^關(guān)系，隨即通令將本省印花稅與煙酒公賣收入“全數(shù)截留，以充餉需”。⑨《安慶快信》，《申報(bào)》1917年6月8日，第7版。該年6月，奉天督軍兼署省長的張作霖也宣布截留該省印花稅、煙酒公賣兩項(xiàng)收入，充作軍費(fèi)。⑩遼寧省檔案館編：《奉系軍閥檔案史料匯編》（2），南京：江蘇古籍出版社，1990年，第698頁。后更以“奉省改編陸軍第二十九師經(jīng)費(fèi)不敷”為由，要求于該省“應(yīng)行報(bào)解之煙酒公賣費(fèi)內(nèi)，每年截留四十三萬元專充該師經(jīng)費(fèi)”。?《財(cái)政部訓(xùn)令奉天公賣局，奉督軍咨請每年截留公賣費(fèi)四十三萬元專充陸軍第二十九師經(jīng)費(fèi)一節(jié)，經(jīng)部咨駁抄咨，令仰遵照文》，《煙酒雜志》第5期（1918年9月3日）。山東省于1917年10月兩次要求截留本省公賣局收入，撥充軍餉。①《財(cái)政部訓(xùn)令山東公賣局，據(jù)財(cái)政廳呈請將本年十月份陸軍第一混成旅薪餉仍由該局照付，除指令外，仰該局遵照辦理文》，《煙酒雜志》第5期（1918年9月3日）。該年梁啟超在財(cái)政總長任內(nèi)，亦抱怨山東、湖北兩省將屬于中央直接收入的煙酒公賣等收入全數(shù)截留。②丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海：上海人民出版社，1983年，第848頁。1918年3月，甘肅省長兼署督軍張廣建要求年截中央?？罴肮u費(fèi)30萬元以充增兵經(jīng)費(fèi)。③《專電》，《申報(bào)》1918年3月29日，第2版。4月，黑龍江督軍鮑貴卿也要求將印花稅、煙酒公賣費(fèi)等截留為本省?？睿瞥浞蕾M(fèi)。④《俄警中之邊訊》，《申報(bào)》1918年4月14日，第3版。1920年，更是有奉天、吉林、黑龍江、山東、江西、安徽、陜西、甘肅、熱河等省區(qū)將包括公賣費(fèi)在內(nèi)的煙酒收入全數(shù)留作本省軍政費(fèi)之用。⑤唐林：《煙酒收入之研究》，《銀行月刊》第1卷第11號（1921年11月5日）。

總體而言，各省對公賣收入的截留非常普遍，且隨時(shí)間的推移，截留之?dāng)?shù)占公賣收入的比重也逐漸增大。表2中所列直隸煙酒公賣費(fèi)歷年報(bào)解與截留情況反映出這一問題。

各省的截留，使北京政府從煙酒公賣中所能獲得的財(cái)政收入為數(shù)不多。1919年5月，財(cái)政部制訂的維持中央財(cái)政意見書中附有當(dāng)時(shí)北京政府中央每月收支數(shù)目清單，其中煙酒公賣收入每月僅為10萬元，⑥中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第180、223頁。按此說法，其所得的公賣年收入應(yīng)在120萬元左右。這種情況在接下來的幾年間并未好轉(zhuǎn)。1921年《申報(bào)》的一則報(bào)道中，“據(jù)某方面調(diào)查”稱該年煙酒牌照稅、煙酒稅、公賣費(fèi)三項(xiàng)并計(jì)，“中央所得此項(xiàng)之稅款為數(shù)不過一百余萬，其余全為各省所截留”。⑦《煙酒借款聲中之煙酒稅》，《申報(bào)》1921年10月16日，第11版。表3中所列為1919～1923年間各省區(qū)煙酒稅費(fèi)（包括煙酒公賣收入、煙酒稅捐、煙酒牌照稅三項(xiàng)在內(nèi)）總收數(shù)與實(shí)解數(shù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，恰能對此說法予以印證，通過二者的對比亦可大致了解在此時(shí)間段各省區(qū)公賣的收入與截留情況。

就數(shù)額來看，表3所列年份中各省區(qū)包括公賣收入在內(nèi)的煙酒稅費(fèi)總收數(shù)多在1500萬元左右，而所解之款卻逐年減少，至1922年，實(shí)解數(shù)竟不到總收數(shù)的1/10。到1923年，總收數(shù)雖為1580余萬元，而實(shí)解數(shù)卻不足90萬元。直到1925年財(cái)政部仍稱煙酒等收入“充各省抵撥餉需之用，解部尤屬寥寥”。⑧中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第180、223頁。而到1926年后，由于陷入戰(zhàn)局，“中央政府不在各省眼中，遑論解款乎”，“中央能收入者甚至幾等于零矣”。⑨果順：《中國之煙酒稅》，《銀行月刊》第7卷第10號（1927年10月25日）。

由此可知，煙酒公賣實(shí)際收入較之北京政府預(yù)期本已大打折扣，而各省截留又如此嚴(yán)重，其對北京政府財(cái)政的增益作用也就非常有限了。如前文提到的1919年5月財(cái)政部提供的當(dāng)時(shí)北京政府中央每月收支數(shù)目清單中，中央每月收入共計(jì)為422萬元，其中煙酒公賣收入僅為10萬元，占總額不到2.4%，而清單中所列全國煙酒事務(wù)署每月的經(jīng)費(fèi)開支尚需2.6萬元。⑩中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“財(cái)政一”，第180、183頁。由此亦反映出公賣收入真正剩余并能為北京政府所用的相當(dāng)之少。

表2：直隸歷年煙酒公賣費(fèi)報(bào)解與截留情況表（單位：元）

表3：1919～1923年各省區(qū)煙酒稅費(fèi)總收數(shù)與實(shí)解數(shù)對照表（單位：元）

總的來看，煙酒公賣是民初北京政府為增加財(cái)政收入，創(chuàng)行所謂公賣辦法進(jìn)行的一次不成功的嘗試。北京政府方面雖確立了“官督商銷”為公賣主旨，并制定和頒布了一系列相關(guān)章程對公賣辦法作出規(guī)定，但由于商人的反對，煙酒公賣在實(shí)際運(yùn)行中并未能按照最初的政策執(zhí)行，實(shí)際上成為一種煙酒新稅。另一方面，北京政府推行公賣的主要目的在于增加財(cái)政收入，公賣收入被規(guī)定為中央?？睿艺矫鎸υ擁?xiàng)收入作了非常樂觀的預(yù)期。但公賣的實(shí)際收入遠(yuǎn)沒有政府預(yù)期之多，而各省普遍的截留又使得較之預(yù)期本已縮水的公賣收入大打折扣，其對北京政府財(cái)政的增益作用實(shí)際上非常有限。煙酒公賣在政策與實(shí)情之間的脫節(jié)，及其中所反映出的官與商、中央與地方間的利益糾葛，充分體現(xiàn)了北京政府增加財(cái)政收入的努力和受制于各種現(xiàn)實(shí)阻力而難有成效的困境與矛盾。

A Review of Tobacco and Wine Public Sale of Beijing Government of the Republic of China

The tobacco and wine public sale was a new policy created by the Beijing government of the Republic ofChina,which was on the basis of the adaptation of the monopoly policy and based on the principles of Government supervised and merchant managed,and its main purpose was to increase fiscal revenue.But in the actual operation,the public sale has became a new tax of tobaccoand wine rather than followthe policydesign,due tothe opposed bythe tobaccoand wine merchant.From the financial point of view,the income of the public sale was failed to meet government expectations,and interceptions was also prevalent in the provinces,the income from public sale has a very limited effect on the financial performance of the Beijing government.The gap between the public sale policy and the reality reflects the efforts of the Beijing government to increase revenue,confined tothe realityofthe difficulties and difficult tosuccessed.

Tobacco and Wine Public Sale，Government Supervised and Merchant Managed，Merchant，BeijingGovernment，F(xiàn)iscal Revenue

K25

A

0457-6241（2017）10-0049-08

李慶宇，華中師范大學(xué)中國近代史研究所博士研究生，主要研究方向?yàn)橹袊F(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)史。

【責(zé)任編輯：杜敬紅】

2017-03-15