美國聯(lián)邦預(yù)算與國防預(yù)算的構(gòu)成及決策

顧 偉 李 健

美國聯(lián)邦預(yù)算與國防預(yù)算的構(gòu)成及決策

顧 偉 李 健

2017年3月16日，特朗普政府公布了名為《美國優(yōu)先：一份使美國再次偉大的預(yù)算大綱》的2018財(cái)年預(yù)算藍(lán)皮書，這也是特朗普總統(tǒng)上任后向國會(huì)提交首份聯(lián)邦預(yù)算的藍(lán)本。藍(lán)皮書主要涉及2018財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算中的選擇性支出部分，申請(qǐng)總額為11512億美元，較2017財(cái)年國會(huì)撥款法案通過的11648億美元，削減了1.2%。其中，增加額度最大的為國防部預(yù)算，增加523億美元，增幅為10%；其次為退伍軍人事務(wù)部預(yù)算，增加了44億美元，增幅為5.9%。削減額度最大的為衛(wèi)生和公眾服務(wù)部預(yù)算，削減了126億美元，減幅為16.2%；其次是國際開發(fā)署預(yù)算，削減了109億美元，減幅為28.7%；教育部預(yù)算削減了92億美元，減幅為13.5%。

美國總統(tǒng)的預(yù)算申請(qǐng)實(shí)際上就是一份政策宣言，蘊(yùn)含著總統(tǒng)獨(dú)特的執(zhí)政風(fēng)格和治理理念。然而，申請(qǐng)終歸只是申請(qǐng)，美國聯(lián)邦政府2018財(cái)年具體能花多少錢、如何花錢，以及征多少稅、如何征稅的復(fù)雜博弈才剛剛拉開序幕。其后，各種利益集團(tuán)代表的政治勢力或暗流涌動(dòng)，或明火執(zhí)仗，在美國聯(lián)邦預(yù)算決策的平臺(tái)上正式展開“廝殺”，其最終成果將是特朗普總統(tǒng)簽署的《2018財(cái)年的美國聯(lián)邦政府撥款法案》。該法案是美國作為一個(gè)整體政治意志的集中體現(xiàn)，其中蘊(yùn)含的利益分配“邏輯”，對(duì)于完整、準(zhǔn)確把握特朗普時(shí)期美國的國內(nèi)外政策有著重要參考價(jià)值。其中，作為在選擇性支出中占比最高的國防預(yù)算仍將是各方關(guān)注的焦點(diǎn)和博弈的重點(diǎn)，它的通過對(duì)于了解未來數(shù)年美國的軍事戰(zhàn)略趨向具有標(biāo)桿意義。

美國聯(lián)邦政府收入與支出的構(gòu)成

聯(lián)邦政府的收入 美國聯(lián)邦政府的收入可籠統(tǒng)分為稅收收入和非稅收收入兩大類，其中絕大部分為稅收收入，此外，發(fā)行的債券通常是不計(jì)入聯(lián)邦收入的。非稅收收入主要由商業(yè)性收入和管制性收費(fèi)構(gòu)成，例如聯(lián)邦儲(chǔ)蓄收益、聯(lián)邦土地的使用費(fèi)、交通設(shè)施的通行費(fèi)、管制和司法收費(fèi)（如移民、護(hù)照、版權(quán)）等。近幾年，美國整體的財(cái)政狀況不斷惡化，財(cái)政赤字加速增加，相應(yīng)的，美國政府對(duì)非稅收收入的重視程度顯著提高，份額有了較大提升。

稅收收入是美國聯(lián)邦政府收入的主要來源，主要由個(gè)人所得稅、工資稅和企業(yè)所得稅構(gòu)成。其中個(gè)人所得稅是聯(lián)邦政府最大的收入來源，與企業(yè)所得稅一起作為聯(lián)邦預(yù)算中一般性基金的主體部分，通常用于支付國防、國債利息和大多數(shù)政府部門的運(yùn)行費(fèi)用。工資稅又稱為社會(huì)保險(xiǎn)稅，一般會(huì)指定為聯(lián)邦預(yù)算中的信托基金，主要為老年人、遺屬與殘障保險(xiǎn)計(jì)劃和醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃提供資金。

以2017年2月美國國會(huì)預(yù)算辦公室公布的2016財(cái)年美國聯(lián)邦政府的收入情況為例：2016財(cái)年美國聯(lián)邦政府的總收入約3.3萬億美元左右，約占2016年美國GPD總量的17.8%。其中個(gè)人所得稅15460億美元左右，約占總收入的46.8%；企業(yè)所得稅3000億美元左右，約占總收入的9.1%；工資稅11150億美元左右，約占總收入的33.8%，主要包括用于支付老年人、遺屬與殘障保險(xiǎn)計(jì)劃的8100億美元和支付醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃的2470億美元；其他收入占比約為9.3%，包括聯(lián)邦儲(chǔ)備收益約1160億美元、消費(fèi)稅約950億美元、各種收費(fèi)和罰款約390億美元、關(guān)稅約350億美元、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅約210億美元等。

2016財(cái)年美國聯(lián)邦政府收入狀況

聯(lián)邦政府的支出 美國聯(lián)邦政府的支出主要由強(qiáng)制性支出、選擇性支出和債務(wù)利息三大部分構(gòu)成，其中一半以上為強(qiáng)制性支出。強(qiáng)制性支出又稱為直接支出，是指無需受制于年度撥款法案，而是依據(jù)實(shí)體性法律進(jìn)行的支出，主要用于支付美國政府承擔(dān)的各類社會(huì)福利和社會(huì)保障項(xiàng)目，如社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等。選擇性支出是通過每年一度的聯(lián)邦預(yù)算和撥款流程而確定的那部分支出，是由年度撥款法案而非實(shí)體性法律所決定的，主要用于支付國防、政府運(yùn)行、外交事務(wù)、教育、退伍軍人福利等門類項(xiàng)目產(chǎn)生的費(fèi)用。雖然選擇性支出總體占比遠(yuǎn)低于強(qiáng)制性支出，但由于其較大的靈活性和運(yùn)作空間，因此反而成為總統(tǒng)與國會(huì)斗爭的重點(diǎn)，同時(shí)也是美國民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。債務(wù)利息占比相對(duì)較小，用于支付美國聯(lián)邦政府累積負(fù)債所產(chǎn)生的年度利息。

以2017年2月美國國會(huì)預(yù)算辦公室公布的2016財(cái)年美國聯(lián)邦政府的支出情況為例：2016財(cái)年美國聯(lián)邦政府的總支出約3.9萬億美元左右，約占2016年美國GPD總量的20.9%。其中強(qiáng)制性支出24290億美元左右，約占總支出的62.3%；選擇性支出11840億美元左右，約占總支出的30.4%，選擇性支出中國防費(fèi)約為5840億美元，約占該項(xiàng)支出的49.3%；債務(wù)利息2410億美元左右，約占總支出的6.3%。

值得注意的是，從發(fā)展趨勢來看，美國聯(lián)邦政府的強(qiáng)制性支出呈現(xiàn)出逐年上升的態(tài)勢，其中老年人、遺屬和殘障保險(xiǎn)及社會(huì)收入保障部分相對(duì)比較穩(wěn)定，而醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)助部分則從占1962年聯(lián)邦支出的不足1%，增加到了2016年的近29%。強(qiáng)制性支出部分均由實(shí)實(shí)在在的法律條文所規(guī)定，較之年度撥款法案，更改起來難度本身就比較大。加之這部分支出大多直接與民眾的生活息息相關(guān)，更改的難度更是可想而知。

規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行系統(tǒng)的四個(gè)階段

美國聯(lián)邦預(yù)算的決策流程

一個(gè)完整的美國年度聯(lián)邦預(yù)算編制、審議和執(zhí)行周期長達(dá)31個(gè)月，如果算上執(zhí)行后的審計(jì)和評(píng)估，時(shí)間則更長。

總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求的編制 以2017財(cái)年美國總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求的編制為例。早在2015年春季，總統(tǒng)提交2016財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)后不久，預(yù)算與管理辦公室就會(huì)發(fā)布2017財(cái)年預(yù)算規(guī)劃指南，并向每位行政部門的負(fù)責(zé)人發(fā)送一份信函，為各部門確定預(yù)算限額，并提供相關(guān)指導(dǎo)，自此美國聯(lián)邦政府的年度預(yù)算決策流程正式啟動(dòng)。之后各行政部門的預(yù)算機(jī)構(gòu)開始編制本部門的預(yù)算申請(qǐng)，預(yù)算與管理辦公室在此期間會(huì)與各部門密切溝通，并協(xié)同工作。2015年7月，預(yù)算與管理辦公室發(fā)布名為《概算的編制與提交》的A-11號(hào)公告，公告將為各部門的預(yù)算工作提供更為具體的指導(dǎo)，內(nèi)容涉及各部門所應(yīng)提交的材料總數(shù)、相關(guān)項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)計(jì)算方法、預(yù)算明細(xì)表的架構(gòu)和格式、MAX計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的使用等。9月，各部門將向預(yù)算與管理辦公室提交最初的預(yù)算草案。10月到11月，預(yù)算與管理辦公室對(duì)各部門提交的預(yù)算草案進(jìn)行審查，必要時(shí)可舉行聽證會(huì)，與各部門相關(guān)人員直接對(duì)話。11月下旬，預(yù)算與管理辦公室通常會(huì)專門就預(yù)算編制向總統(tǒng)及其高級(jí)顧問進(jìn)行簡報(bào)，并將總統(tǒng)建議及時(shí)向各部門進(jìn)行反饋。2016年1月上旬前，各部門進(jìn)行預(yù)算管理數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)錄入，準(zhǔn)備相關(guān)紙質(zhì)材料，最終完成本部門2017財(cái)年的預(yù)算申請(qǐng)。之后由預(yù)算與管理辦公室匯總整合成為總統(tǒng)的年度預(yù)算申請(qǐng)，交總統(tǒng)審查并在2月第1個(gè)星期一前提交國會(huì)（剛宣示就職的總統(tǒng)提交預(yù)算的時(shí)限會(huì)適當(dāng)放寬）。此外，財(cái)政部負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算，預(yù)算與管理辦公室負(fù)責(zé)組織編制支出預(yù)算并對(duì)收入和支出預(yù)算進(jìn)行整合。在整個(gè)過程中，總統(tǒng)可隨時(shí)施加影響，干預(yù)預(yù)算與管理辦公室和各行政部門的預(yù)算編制。

國會(huì)編制并通過預(yù)算決議總統(tǒng)提交預(yù)算申請(qǐng)后，兩院的預(yù)算委員會(huì)立即展開審查，并就相關(guān)問題舉行聽證會(huì)，聽取包括預(yù)算與管理辦公室主任、美聯(lián)儲(chǔ)主席、各行政部門領(lǐng)導(dǎo)等關(guān)于預(yù)算申請(qǐng)的解釋和證詞，并收集國會(huì)相關(guān)職能委員會(huì)的意見報(bào)告。此時(shí)國會(huì)預(yù)算辦公室也會(huì)就總統(tǒng)預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行審查并形成報(bào)告。以這些活動(dòng)為基礎(chǔ)，兩院預(yù)算委員會(huì)分別著手編制預(yù)算決議。預(yù)算決議設(shè)定了美國今后5年—10年的預(yù)算總額，包括總支出、收入，財(cái)政赤字或盈余及公共債務(wù)等，并分別為20個(gè)職能領(lǐng)域確定具體的年度預(yù)算上限，這實(shí)際上相當(dāng)于國會(huì)為年度預(yù)算的編制創(chuàng)新確定了“邊界”和框架。在預(yù)算決議編制完成后，分別在參眾兩院各自表決通過，之后視情況舉行兩院聯(lián)合會(huì)議，對(duì)兩個(gè)版本的預(yù)算決議可能的分析進(jìn)行協(xié)調(diào)，彼此妥協(xié)后，原則上應(yīng)于2016年4月15日前就統(tǒng)一版預(yù)算決議分別表決通過。預(yù)算決議雖然無需總統(tǒng)簽批，也不具有法律效力，卻可以為國會(huì)審查總統(tǒng)預(yù)算申請(qǐng)?zhí)峁┙y(tǒng)一框架，并為其他預(yù)算相關(guān)委員會(huì)隨后工作提供基本遵循，因此成為國會(huì)防止預(yù)算碎片化和總額失控的重要手段。

規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)行周期示意圖

國會(huì)編制并通過撥款法案預(yù)算決議僅僅為美國的聯(lián)邦預(yù)算確定了總體框架，而對(duì)各項(xiàng)目的具體撥款則是有賴于更為細(xì)致精確的撥款法案，在撥款法案與預(yù)算決議之間，還有一個(gè)授權(quán)法案相關(guān)聯(lián)。美國會(huì)規(guī)定禁止任何未經(jīng)授權(quán)的撥款行為，并且撥款額不得超過授權(quán)額。所謂年度預(yù)算授權(quán)法案是指有授權(quán)支出權(quán)力的各國會(huì)相關(guān)職能領(lǐng)域委員會(huì)（眾議院有15個(gè)授權(quán)委員會(huì)，參議院有17個(gè)授權(quán)委員會(huì)）依據(jù)之前通過的預(yù)算決議，分別起草的各自對(duì)口聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦項(xiàng)目的預(yù)算授權(quán)立法，主要是從法律層面決定美國政府可以“干什么”，可以設(shè)立哪些具體項(xiàng)目。例如，美國參議院和眾議院的軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)起草重點(diǎn)涉及國防部的年度授權(quán)立法。之后與普通立法一樣，由委員會(huì)表決通過后交由兩院大會(huì)表決通過，再交總統(tǒng)簽字批準(zhǔn)后正式生效。國會(huì)中的大部分委員會(huì)都是授權(quán)委員會(huì)，只有在他們各管轄職能領(lǐng)域預(yù)先立法授權(quán)的基礎(chǔ)上，撥款委員會(huì)才能依據(jù)授權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的撥款立法。

撥款立法主要是從法律層面規(guī)定先前確定每個(gè)項(xiàng)目可以“花多少錢”。目前，參眾兩院的撥款委員會(huì)分別下設(shè)12個(gè)撥款小組委員會(huì)，原則上對(duì)應(yīng)著美國政府的主要行政分支，如國防、國土安全、內(nèi)政與環(huán)境等撥款小組委員會(huì)。各小組委員會(huì)分別對(duì)管轄領(lǐng)域的總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求進(jìn)行審查，如需要可舉行聽證會(huì)就感興趣的問題進(jìn)行聽證，以此為基礎(chǔ)，各小組委員會(huì)將起草本職能領(lǐng)域的撥款法案，該法案不能超過先前預(yù)算決議確定的預(yù)算上限。在小組委員會(huì)表決通過后，依次交參議院（眾議院）撥款委員會(huì)全體、參議院（眾議院）全體表決通過。在12個(gè)撥款法案提出后，由參眾兩院召集聯(lián)合大會(huì)調(diào)和彼此的矛盾，消除分歧后，兩院分別就統(tǒng)一后的撥款法案進(jìn)行表決通過。

總統(tǒng)簽署撥款法案，法案開始執(zhí)行。國會(huì)通過的撥款法案在總統(tǒng)簽署后才能正式生效，并在新財(cái)年得到執(zhí)行。以上描述的聯(lián)邦預(yù)算的決策流程都是理想化的，在實(shí)際運(yùn)行中，國會(huì)兩院之間，國會(huì)與總統(tǒng)之間銜接遠(yuǎn)沒有制度設(shè)計(jì)的那么順暢。

美國憲法規(guī)定，如果總統(tǒng)不批準(zhǔn)授權(quán)或撥款法案，應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)，附以異議書，退回提交該法案的議院重新審議。如經(jīng)重新審議，該議院以2/3多數(shù)通過該法案，此后該議院應(yīng)將法案與總統(tǒng)的異議書一并提交給另一議院，如另一議院同樣以2/3多數(shù)通過，該法案則立即生效。事實(shí)上，由于黨派歸屬不同，被總統(tǒng)否決后的法案在國會(huì)獲得2/3多數(shù)是極為困難的，因此，總統(tǒng)通常僅威脅將動(dòng)用否決權(quán)，就會(huì)使該法案在國會(huì)“難產(chǎn)”，難以表決通過并提交總統(tǒng)簽署。這種情況往往會(huì)導(dǎo)致新財(cái)年已經(jīng)開始，卻缺乏可以依據(jù)的撥款法案，也就是聯(lián)邦政府將無法進(jìn)行合法開支。此時(shí)，國會(huì)往往會(huì)根據(jù)往年財(cái)政支出情況通過一個(gè)所謂的持續(xù)決議進(jìn)行臨時(shí)性撥款，聯(lián)邦政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)得以維持。如果國會(huì)內(nèi)、國會(huì)與總統(tǒng)間連持續(xù)決議都沒有達(dá)成共識(shí)，或是逾期沒有通過新的持續(xù)決議，將導(dǎo)致所謂的“政府停擺”，政府的絕大多數(shù)項(xiàng)目開支必須停止，大量工作人員被迫回家。2008年金融危機(jī)以后，這種情況已成為常態(tài)，沒有一年12個(gè)撥款法案能在9月30日前順利在兩院獲得通過，并由總統(tǒng)簽字生效，每年中總有數(shù)月美國政府只能依靠持續(xù)決議維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

美國國防預(yù)算的決策流程

美國防部的年度預(yù)算決策程序與其他行政部門的并無差別，也是嵌套聯(lián)邦預(yù)算的大決策周期內(nèi)進(jìn)行的。只是國防預(yù)算中95%以上屬于選擇性支出，并占據(jù)著選擇性支出一半左右的份額，因此歷來是運(yùn)作空間最大的，政治分肥最多的，受到重點(diǎn)關(guān)注。

國防預(yù)算的編制 與其他部門相同，美國防部的年度預(yù)算編制工作也是在前一份預(yù)算申請(qǐng)?zhí)峤缓缶蛦?dòng)了，基本上是在預(yù)算正式執(zhí)行前的20月。不同的是，為了強(qiáng)化對(duì)巨額國防預(yù)算的管控，經(jīng)過數(shù)十年的磨合，美國防部軍形成了一套特有的流程，主要依托當(dāng)前的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行（PBBE）系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)對(duì)美國國防預(yù)算的管理。PBBE系統(tǒng)是美國防部的3大決策流程中的核心系統(tǒng)，由4個(gè)相互銜接的階段構(gòu)成。

一個(gè)完整的PBBE的運(yùn)行周期大體為3年，也就是說，同一時(shí)刻至少有3個(gè)PBBE進(jìn)程在持續(xù)運(yùn)行。具體到國防預(yù)算的編制主要涉及規(guī)劃和計(jì)劃與預(yù)算這兩個(gè)階段。規(guī)劃階段主要任務(wù)是依據(jù)各類戰(zhàn)略報(bào)告，細(xì)化美軍的優(yōu)先任務(wù)，并進(jìn)一步“解析”出對(duì)美軍未來的項(xiàng)目發(fā)展需求，這一階段結(jié)束的標(biāo)志是每年4月國防規(guī)劃計(jì)劃指南（DPPG）的出臺(tái)。DPPG的“輸入”文件主要有3類：一是美國（軍）出臺(tái)的《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略》《四年防務(wù)審查報(bào)告》《國家軍事戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略文件，這些文件確立了美國武裝力量建設(shè)與運(yùn)用的主旨思想；二是參聯(lián)會(huì)主席提交的“參聯(lián)會(huì)主席項(xiàng)目建議”、作戰(zhàn)指揮官提交的“綜合優(yōu)先項(xiàng)目清單”和國民警衛(wèi)局局長提交的“能力差距評(píng)估”等建議類文件，這些文件從武裝力量“使用方”角度細(xì)化了項(xiàng)目需求；三是總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室制定的財(cái)政指南。在對(duì)以上文件綜合分析后，國防部著手編制DPPG，對(duì)美軍發(fā)展預(yù)期達(dá)成的整體目標(biāo)，優(yōu)先任務(wù)和各項(xiàng)具體目標(biāo)進(jìn)行明確。DPPG為國防部下級(jí)機(jī)構(gòu)編制年度預(yù)算確定了整體框架，是各相關(guān)部門編制項(xiàng)目目標(biāo)備忘錄和預(yù)算估算提案的整體指南。

為了保證項(xiàng)目發(fā)展與預(yù)算支持的一致性和平衡性，在規(guī)劃階段后，同步實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃的制定與預(yù)算編制工作。具體到計(jì)劃活動(dòng)，有兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一是要求各軍種、國防部業(yè)務(wù)局和特種作戰(zhàn)司令部等在每年的7月底前向國防部提交涉及兩年后未來5個(gè)財(cái)年，如2016年7月底前提交2018財(cái)年—2023財(cái)年的項(xiàng)目目標(biāo)備忘錄；二是國防部對(duì)于項(xiàng)目目標(biāo)備忘錄的審查應(yīng)在11月前完成。對(duì)于預(yù)算活動(dòng)而言，主要任務(wù)是為項(xiàng)目目標(biāo)備忘錄的第1年編制預(yù)算，如2016年4月開始為2018財(cái)年的計(jì)劃項(xiàng)目編制預(yù)算，預(yù)算活動(dòng)的終止時(shí)間為翌年1月的上旬，即總統(tǒng)提交預(yù)算截止日的前1個(gè)月。

國防預(yù)算的立法 國防預(yù)算與其他部門預(yù)算在國會(huì)通過流程并無差異，同樣為每年的2月到9月底之間。具體而言，在兩院預(yù)算決議編制階段，參議院軍事委員會(huì)和眾議院軍事委員會(huì)分別會(huì)對(duì)總統(tǒng)提交的國防預(yù)算進(jìn)行審議，并在總統(tǒng)預(yù)算提交6周內(nèi)將評(píng)估意見提交各自的預(yù)算委員會(huì)。預(yù)算決議通過后，兩院軍事委員會(huì)隨即展開國防授權(quán)立法，兩院撥款委員會(huì)下設(shè)的國防小組委員會(huì)則正式啟動(dòng)撥款立法，之后按法律安排依次表決通過，并在兩院協(xié)調(diào)一致后再次表決通過，最后提交總統(tǒng)簽署。

責(zé)任編輯：張傳良