具有區(qū)域特征的脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制

虞洪 駱希 王薔

【專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)】

具有區(qū)域特征的脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制

虞洪 駱希 王薔

通江縣地處秦巴山連片扶貧開(kāi)發(fā)核心區(qū)域，是集“老、山、邊、窮”于一體的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。在脫貧攻堅(jiān)新形勢(shì)下，通江縣構(gòu)建具有區(qū)域特征的脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制，在推進(jìn)貧困群眾脫貧解困上取得顯著成效。一是特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，2016年全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值同比增長(zhǎng)4.8%。二是居住條件得到有效改善，疊加實(shí)施易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷、危房改造等房屋建設(shè)項(xiàng)目，創(chuàng)新性地解決13424戶貧困戶47072人的住房問(wèn)題。三是貧困群眾收入大幅提高，2016年貧困家庭人均純收入為7677元，是2015年的2.43倍。

通江縣近年來(lái)的脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)質(zhì)上就是以問(wèn)題為導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新性實(shí)踐。通江縣努力構(gòu)建農(nóng)村主體利益均衡機(jī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元帶動(dòng)機(jī)制、發(fā)展要素系統(tǒng)整合機(jī)制、貧困群眾持續(xù)增收機(jī)制等四大脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于破解精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下貧困村與非貧困村以及貧困人口與非貧困人口之間的矛盾、貧困群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力以及扶貧資源分散化、扶貧取向短期化等問(wèn)題具有重要的推廣價(jià)值。

?構(gòu)建農(nóng)村主體利益均衡機(jī)制

一方面，堅(jiān)持“均衡精準(zhǔn)”扶貧理念。在將更多的扶貧資源向建檔立卡貧困戶傾斜的基礎(chǔ)上，通江縣建立了非貧困戶受益機(jī)制，比如：易地搬遷項(xiàng)目資金中40%用于補(bǔ)助貧困戶，60%用于全村受益的公共服務(wù)配套。另一方面，創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目實(shí)施方式。構(gòu)建貧困戶與非貧困戶共同參與的民主決策機(jī)制，探索出“不超標(biāo)、不豪華、不閑置，搬得準(zhǔn)、搬得順、搬得富，政府主導(dǎo)、群眾主體、市場(chǎng)主力”的易地扶貧搬遷模式，并采取聯(lián)拼聯(lián)建等方式，在嚴(yán)格控制人均占地面積、住房面積的情況下解決單人戶、兩人戶等難以易地搬遷建房的問(wèn)題，有效破解面積控制標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求、建設(shè)資金投入與負(fù)擔(dān)能力的雙重矛盾，同時(shí)創(chuàng)新購(gòu)買(mǎi)非貧困戶閑置房屋、土地由遠(yuǎn)到近多輪置換等方式，并引導(dǎo)農(nóng)戶之間商討解決。

通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村主體利益均衡機(jī)制，將群眾的主體作用和政策的引導(dǎo)作用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不僅有利于發(fā)揮貧困群眾的主觀能動(dòng)性，以更低的成本和更高的效率解決貧困問(wèn)題，更有利于利用農(nóng)村熟人社會(huì)的內(nèi)在親和性，有效防止精準(zhǔn)扶貧中因巨大的利益懸殊而人為造成農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)部矛盾，并同步解決貧困地區(qū)發(fā)展滯后的基礎(chǔ)性制約問(wèn)題。實(shí)質(zhì)上，這是實(shí)現(xiàn)脫貧這個(gè)民生問(wèn)題和增進(jìn)和諧這個(gè)穩(wěn)定問(wèn)題的雙贏機(jī)制。

?構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元帶動(dòng)機(jī)制

一是“熟人”帶動(dòng)模式。針對(duì)無(wú)勞動(dòng)力或長(zhǎng)期外出打工的貧困戶，采用委托本村親戚、養(yǎng)殖大戶為其代養(yǎng)豬、牛、雞等畜禽的方式實(shí)現(xiàn)雙方收益共享，提高扶貧資源使用效率。二是合作社帶動(dòng)模式。貧困戶將獲得的扶貧資源投入合作社，在使合作社獲取發(fā)展資源的基礎(chǔ)上讓貧困戶分享到更具持續(xù)性的收入來(lái)源。三是企業(yè)帶動(dòng)模式。引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)先將貧困戶納入企業(yè)基地范圍，貧困戶將獲得的小額信貸資金及其他扶貧資源以參股、代養(yǎng)、合作等方式投入企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享。

通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元帶動(dòng)機(jī)制，將貧困戶的脫貧與本地經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展有機(jī)結(jié)合，形成了多元帶動(dòng)、多方共贏的發(fā)展格局。對(duì)本地新型經(jīng)營(yíng)主體而言，破解了發(fā)展壯大所需的資金、資源等瓶頸問(wèn)題；對(duì)于貧困戶尤其是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)技術(shù)的貧困戶而言，仍可以參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并分享到發(fā)展成果；對(duì)于地方政府而言，有效提高了扶貧資源的配置效率，并有利于促進(jìn)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展。

?構(gòu)建發(fā)展要素系統(tǒng)整合機(jī)制

一方面是有效整合財(cái)政扶貧資源。成立脫貧攻堅(jiān)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組并出臺(tái)資金整合辦法，將涉農(nóng)項(xiàng)目資金和社會(huì)投入資金整合用于貧困村“摘帽”和貧困人口穩(wěn)定脫貧。同時(shí)對(duì)當(dāng)年發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)“增量”的貧困戶按照人均1000元進(jìn)行“獎(jiǎng)補(bǔ)”，有效提高貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大產(chǎn)能的積極性。另一方面是撬動(dòng)整合社會(huì)扶貧資源。采用政府建立扶貧貸款貼息基金和風(fēng)險(xiǎn)防范基金等措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)量身定制“特色產(chǎn)業(yè)貸”“扶貧搬遷貸”“巴山新居貸”等多種金融產(chǎn)品撬動(dòng)金融扶貧。截至目前，通江縣落實(shí)“扶貧搬遷貸”8億元，累計(jì)發(fā)放“特色產(chǎn)業(yè)貸”2億元、“巴山新居貸”4億元。同時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)扶貧，按照“公司+基地/合作社+農(nóng)戶”等模式參與整村、整鄉(xiāng)推進(jìn)。截至目前，采取PPP（私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府合作）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑饶Ｊ焦灿?jì)吸引社會(huì)資本2億多元。此外，為社會(huì)各界參與扶貧、奉獻(xiàn)愛(ài)心搭建組織動(dòng)員平臺(tái)，并促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、老促會(huì)、商會(huì)“三會(huì)合一”，高效開(kāi)展“結(jié)對(duì)認(rèn)親、愛(ài)心幫扶”等社會(huì)扶貧公益活動(dòng)，募集各類(lèi)社會(huì)資金1.3億元。

通過(guò)構(gòu)建發(fā)展要素系統(tǒng)整合機(jī)制，通江縣將貧困群眾自身的發(fā)展要素、政府的扶貧資源以及企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量有機(jī)整合，形成多方共同參與、資源有機(jī)整合的大扶貧格局，不僅擺脫依靠單一主體和資源不足的弊端，而且形成了多管齊下、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)共促脫貧的良好局面。

?構(gòu)建貧困群眾持續(xù)增收機(jī)制

在產(chǎn)業(yè)選擇上，因地制宜精準(zhǔn)發(fā)展水果、核桃、青花椒、銀耳、香菇等特色種植業(yè)和小家禽、豬、牛、羊等特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，而且采取“長(zhǎng)短”結(jié)合的方式對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理配置。在模式選擇上，打破主要以行政化推動(dòng)為主的“輸血式”扶貧，形成政策引導(dǎo)下以市場(chǎng)化方式推進(jìn)的“造血式”扶貧。最為典型的是探索了企業(yè)參與扶貧的“1331模式”，即每個(gè)村引進(jìn)1個(gè)龍頭企業(yè)，企業(yè)與農(nóng)戶采取整體流轉(zhuǎn)、保底分紅、折股分紅3種利益聯(lián)結(jié)方式，推動(dòng)貧困村發(fā)展規(guī)劃及實(shí)施、貧困戶用工、特困戶持續(xù)結(jié)對(duì)幫扶3個(gè)社會(huì)責(zé)任全覆蓋，縣政府為企業(yè)出臺(tái)1整套專(zhuān)門(mén)扶持政策措施。在投入方式上，將每年新增財(cái)政收入的60%用于當(dāng)年扶貧項(xiàng)目，并形成制度化、統(tǒng)籌化的扶貧投入機(jī)制。同時(shí)，通過(guò)財(cái)政扶持資金長(zhǎng)期滾動(dòng)利用、財(cái)政投入股份量化等增強(qiáng)貧困群眾脫貧增收的長(zhǎng)效支撐和持續(xù)助力。

通過(guò)構(gòu)建貧困群眾持續(xù)增收機(jī)制，將短期增收解困與長(zhǎng)期脫貧奔康有機(jī)結(jié)合，不僅構(gòu)建起了一條從脫貧攻堅(jiān)走向全面小康的有效銜接路徑，而且建立起一條從政府主導(dǎo)逐步走向政府引導(dǎo)下內(nèi)生動(dòng)力和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為主的自我良性發(fā)展道路，有利于破解“年年扶、年年貧”和“脫貧—返貧—再脫貧—再返貧”的扶貧困局。（作者單位：省社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）（責(zé)編：陳暉）

通江縣脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制示意圖