政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告績(jī)效審計(jì)研究文獻(xiàn)綜述

鄒牧云　殷文璽　李靠隊(duì)

摘要：以國(guó)家治理為視角，通過對(duì)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的政府績(jī)效審計(jì)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，文章發(fā)現(xiàn)過去的研究較多著眼于預(yù)決算政府會(huì)計(jì)制度。面對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)制改革的急迫需求，目前我國(guó)的研究仍存在方法較為局限、研究?jī)?nèi)容不全面等問題。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；權(quán)責(zé)發(fā)生制；綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；國(guó)家治理

政府績(jī)效審計(jì)是從傳統(tǒng)審計(jì)體系中衍化出的，強(qiáng)調(diào)審查管理效率和效果的審計(jì)。1956年起，西方政府審計(jì)體系發(fā)生變革，逐漸從傳統(tǒng)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變，至2017年已經(jīng)基本形成以績(jī)效審計(jì)為主的政府審計(jì)體系。而中國(guó)關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的研究還處于成長(zhǎng)初期，未能形成一個(gè)完善的系統(tǒng)。當(dāng)下，我國(guó)正處于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型期，政府會(huì)計(jì)也開展了權(quán)責(zé)制改革，新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則已經(jīng)于2017年1月1日施行；這意味著今后的政府績(jī)效審計(jì)將形成一個(gè)以預(yù)決算報(bào)告和權(quán)責(zé)制財(cái)務(wù)報(bào)告為基礎(chǔ)的二維審計(jì)體系。為了服務(wù)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，本文從我國(guó)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的研究、基于權(quán)責(zé)制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的政府績(jī)效審計(jì)以及政府績(jī)效審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的影響這三方面著手，對(duì)以往文獻(xiàn)進(jìn)行了歸納總結(jié)。

一、關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的研究

1956年，第二屆最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織會(huì)議提出要檢查管理水平和生產(chǎn)效率，自此績(jī)效審計(jì)思想開始出現(xiàn)。經(jīng)歷半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，西方國(guó)家已經(jīng)形成了完善的政府績(jī)效審計(jì)體系。相較而言，國(guó)內(nèi)對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)的研究開始得較晚，直到20世紀(jì)90年代我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的研究才開始萌芽，當(dāng)時(shí)就有學(xué)者預(yù)言，績(jī)效審計(jì)將成為我國(guó)未來政府等行政事業(yè)單位審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)和主要方法（王會(huì)金，1993）。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)與國(guó)際接軌，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的研究也全面展開。有關(guān)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的研究大致可以分為以下三方面。

（一）有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的研究

有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的研究多為純理論研究，主要以分析發(fā)展制約、對(duì)比國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀以及提出改進(jìn)對(duì)策等為主。梁斌，羅文潔（2012）認(rèn)為隨著我國(guó)政府績(jī)效管理體系的不斷改革與變化，績(jī)效審計(jì)得到了相應(yīng)的發(fā)展。然而我國(guó)的政府行政管理體系與西方還是有著一定的差距。王會(huì)金（2014）指出，我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)在國(guó)外后新公共管理運(yùn)動(dòng)過后，存在多個(gè)可以創(chuàng)新之處；在協(xié)同審計(jì)方式方面，應(yīng)該建立相互匹配協(xié)調(diào)的行政制度，另一方面還應(yīng)該更加重視政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果公開。王超（2014）、謝慕廷（2015）和王麗娜（2016）借鑒美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為西方國(guó)家的立法型績(jī)效審計(jì)模式能夠使政府績(jī)效審計(jì)更為獨(dú)立和公開，提出要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)階段的績(jī)效審計(jì)、建立健全相關(guān)法律制度和評(píng)價(jià)體系的建設(shè)以及提高公眾參與度等對(duì)策來完善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)體系。王會(huì)金（2010）對(duì)我國(guó)的現(xiàn)行體系進(jìn)行SWOT分析，認(rèn)為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平較低、制度發(fā)展不完善，政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約；在分析了美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的優(yōu)勢(shì)和特征后，提出我國(guó)績(jī)效審計(jì)的范圍應(yīng)該包括公共財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)、公共投資績(jī)效審計(jì)、金融績(jī)效審計(jì)、政府采購績(jī)效審計(jì)、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和人力資源審計(jì)。吳蒙（2015）以深圳為例，對(duì)其政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行分析，較為創(chuàng)新地提出當(dāng)下我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)存在審計(jì)建議避重就輕、績(jī)效審計(jì)的時(shí)間效率較為低下等問題；然而提出的政策性建議并無突破創(chuàng)新之處，在實(shí)踐性方面還有所欠缺。

關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的研究多以純理論分析為主，是我國(guó)實(shí)行政府績(jī)效審計(jì)的理論依據(jù)和支撐，但由于過去政府績(jī)效審計(jì)在實(shí)踐中未能得到足夠的重視，因此相關(guān)研究較為缺乏實(shí)踐上的證據(jù)支持，對(duì)于當(dāng)下我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)改革雖然能起到理論上的指導(dǎo)意義，但無法建立實(shí)際應(yīng)用的具體指導(dǎo)細(xì)則。

（二）有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的研究

目前國(guó)內(nèi)對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，大都基于預(yù)決算政府會(huì)計(jì)體系，并不適用于現(xiàn)今的政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)制改革，而指標(biāo)體系的構(gòu)建方法也較多依賴于平衡積分卡，缺乏創(chuàng)新。宋常（2010）認(rèn)為可以效仿《巴塞爾協(xié)議》構(gòu)建一個(gè)基本的評(píng)價(jià)體系；然而文章中并沒有建立一個(gè)具體的指標(biāo)體系，只是規(guī)范了績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、范圍等。吳勛（2011）則認(rèn)為，我國(guó)轉(zhuǎn)型期政府績(jī)效審計(jì)有著理論基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)支撐和人員配置達(dá)不到要求等實(shí)施瓶頸；在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)該突出預(yù)算績(jī)效，并制定了量化指標(biāo)和測(cè)算方法。然而在我國(guó)政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)制改革的當(dāng)下，以預(yù)算審計(jì)為主的績(jī)效審計(jì)顯然是不能滿足政府審計(jì)發(fā)展需求的。付同青（2008）把平衡記分卡與政府績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的平衡記分卡評(píng)價(jià)指標(biāo)，但是未能給出量化評(píng)價(jià)指數(shù)。王如燕（2009）著重研究了政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)，她基于“PSR壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”框架，運(yùn)用環(huán)境優(yōu)值與協(xié)調(diào)系數(shù)相結(jié)合的模型和基于人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)BP的模型，突破性地提出了綠色GDP概念，建立了一套政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)；迄今為止是國(guó)內(nèi)研究政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域指標(biāo)體系建立較為健全和詳細(xì)的研究。高衛(wèi)華（2015）的研究則是出具了較為詳細(xì)的指標(biāo)體系框架，他根據(jù)2002年財(cái)政部頒布的《國(guó)有資本績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)劃》和中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究課題組制定的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，運(yùn)用平衡記分卡的方法，對(duì)政府的整個(gè)預(yù)算過程制定了包括五個(gè)方面的16個(gè)指標(biāo)。

總的來說，由于目前國(guó)家治理處于轉(zhuǎn)型期，政府會(huì)計(jì)也正處于改革中，適用于當(dāng)前國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)研究較少；研究方法也較為匱乏，對(duì)于政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立，仍是以平衡記分卡評(píng)價(jià)方法為主，沒能引進(jìn)更多更好更新的方法。因此現(xiàn)存文獻(xiàn)對(duì)于構(gòu)建政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的研究還是存在較多不足的。

（三）有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)影響因素的研究

歐陽華生和余宇新（2009）認(rèn)為人均國(guó)民收入、教育指數(shù)和基尼系數(shù)對(duì)績(jī)效審計(jì)制度的發(fā)展有著顯著的正面影響，即經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平越高，政府績(jī)效審計(jì)制度越能得到發(fā)展。李素利（2013）通過實(shí)證分析得出審計(jì)人員素質(zhì)、政治、法律、經(jīng)濟(jì)和信息等因素的改善都能對(duì)政府績(jī)效審計(jì)起到積極的正向作用，其中審計(jì)人員素質(zhì)這一因素的影響最大，因此建設(shè)績(jī)效審計(jì)的法律制度、加強(qiáng)培養(yǎng)審計(jì)人員素質(zhì)對(duì)于發(fā)展績(jī)效審計(jì)非常必要。

縱觀我國(guó)有關(guān)政府審計(jì)的研究可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前學(xué)界已經(jīng)形成績(jī)效審計(jì)的理念，對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)的研究也已經(jīng)開始，但是與西方相比仍舊處于較為落后的狀態(tài)，沒有形成一個(gè)完整地能夠投入使用的理論基礎(chǔ)和評(píng)價(jià)體系。可見，我國(guó)的績(jī)效審計(jì)目前處于初級(jí)階段，在法律上缺乏依靠和規(guī)范，在實(shí)施上存在難度和制約。

二、基于綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的績(jī)效審計(jì)形成

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)， 2015年才明確提出要編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)出臺(tái)了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，并自2017年1月1日起實(shí)施，這意味著今后的政府會(huì)計(jì)將形成“預(yù)算—財(cái)務(wù)”二維政府會(huì)計(jì)體系，因此基于綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的績(jī)效審計(jì)也必然形成。然而基于權(quán)責(zé)制的政府績(jī)效審計(jì)，目前仍是一個(gè)空白的研究領(lǐng)域。但路軍偉和陳希暉（2006）已經(jīng)預(yù)言，政府會(huì)計(jì)改革，引入權(quán)責(zé)制，能夠提供更多的財(cái)務(wù)、成本信息，可以將一個(gè)項(xiàng)目作為審計(jì)主體，達(dá)到更好的績(jī)效審計(jì)效果。由于學(xué)界還未將權(quán)責(zé)制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府績(jī)效審計(jì)相結(jié)合進(jìn)行研究，因此現(xiàn)有文獻(xiàn)中僅有對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制問題的研究。劉小兵、徐曙娜（2015）參考并羅列了2012年財(cái)政部出臺(tái)的《2011年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編辦法》中的一些編制辦法，但未出具創(chuàng)新研究。王彥（2015）則設(shè)計(jì)了較詳細(xì)的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制方法，認(rèn)為應(yīng)該對(duì)于現(xiàn)行收付實(shí)現(xiàn)制核算中空白的部分進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估、甄別登記，諸如公共基礎(chǔ)設(shè)施、由政府承擔(dān)償還的企業(yè)負(fù)債、政府投資的企業(yè)股權(quán)、政府財(cái)政和政府單位借入款中應(yīng)付利息的負(fù)債和費(fèi)用、政府固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的折舊攤銷等期間費(fèi)用以及部分政府債權(quán)資產(chǎn)等；那么根據(jù)這些綜合財(cái)報(bào)編制研究的歸納總結(jié)，就能服務(wù)于基于綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的績(jī)效審計(jì)的研究。

在政府大力推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)的當(dāng)下，利用權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制目前還未出臺(tái)一個(gè)確切的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的政府績(jī)效審計(jì)同樣也是一個(gè)未有人涉足研究的空白領(lǐng)域。

三、政府績(jī)效審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的影響

作為反腐倡廉的一個(gè)重要工具，政府績(jī)效審計(jì)是服務(wù)于國(guó)家治理的基礎(chǔ)工具和重要一環(huán)。政府績(jī)效審計(jì)能夠起到對(duì)政府管理的協(xié)助作用；例如對(duì)政府負(fù)債、公益組織或進(jìn)行地域性的績(jī)效審計(jì)，能促進(jìn)政府管理的效率和效果的進(jìn)步（Miller，2016）。目前正值國(guó)家治理轉(zhuǎn)型期，政府和學(xué)界對(duì)政府績(jī)效審計(jì)都產(chǎn)生了足夠的重視，但現(xiàn)有文獻(xiàn)仍是以預(yù)算制度下的政府績(jī)效審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的影響為主，并沒有與權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告相結(jié)合，這顯然是不符合我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)的。李曉慧（2015）認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)對(duì)國(guó)家治理有著積極的作用，但是由于在劃分審計(jì)范圍時(shí)沒有很好地分清政府和市場(chǎng)，沒有發(fā)揮政府審計(jì)應(yīng)有的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用；在政府低效或不作為等重點(diǎn)問題上也缺乏足夠的關(guān)注。而王會(huì)金（2014）認(rèn)為我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位績(jī)效有改善促進(jìn)作用，但是由于評(píng)價(jià)指標(biāo)、理論體系的不完整，這樣的作用還無法得到有力的證據(jù)支撐?？偟膩碚f，政府績(jī)效審計(jì)對(duì)國(guó)家治理能夠起到積極作用這一觀點(diǎn)，是被學(xué)界普遍認(rèn)可的。

四、總結(jié)

近階段，我國(guó)政府會(huì)計(jì)出現(xiàn)重大改革，基于預(yù)決算政府會(huì)計(jì)的績(jī)效審計(jì)的研究就無法滿足政府會(huì)計(jì)改革的需求。而過去的績(jī)效審計(jì)研究中使用的方法以平衡記分卡為主，缺乏新方法的引進(jìn)。綜上，作為國(guó)家治理支柱和基石的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告績(jī)效審計(jì)，其發(fā)展和相關(guān)研究存在諸多制約；學(xué)界也未將權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、績(jī)效審計(jì)和國(guó)家治理三者相結(jié)合。在我國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵時(shí)刻，研究國(guó)家治理視角下的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告績(jī)效審計(jì)刻不容緩。

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（作者單位：鄒牧云、李靠隊(duì)，江蘇大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院；殷文璽，鎮(zhèn)江市財(cái)政局國(guó)庫處。李靠隊(duì)為通訊作者）