農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的類型、特點(diǎn)和解決對(duì)策

李云奇　張樹良

1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的類型

凌源市位于遼寧西部，地處遼寧、河北、內(nèi)蒙古三省區(qū)交界處，總面積3l 52平方公里，轄30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，248個(gè)行政村，總戶數(shù)148887戶，耕地面積872557.36畝，涉及土地二輪承包面積632370.8畝。從凌源全市角度看，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛主要是人為因素造成的。

1.1承包地四至不清引起的糾紛

筆者在多年從事農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)解仲裁工作中，認(rèn)為承包地四至不清引起的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛繁多。其產(chǎn)生的原因，一方面是歷史遺留問(wèn)題。在1994年土地二輪延包時(shí)，采取的是平均分配的方法，為了公平，每戶都分得了地類不同的地塊，而當(dāng)時(shí)按照老祖宗的方法用弓繩丈量土地，沒(méi)有戶與戶之間的空間位置，農(nóng)民承包合同內(nèi)雖注明了地塊名稱、面積、類別，造成坐落的邊界四至沒(méi)有科學(xué)準(zhǔn)確的坐標(biāo)，數(shù)字隨意填寫，并未進(jìn)行明確劃分。造成發(fā)生糾紛時(shí)，無(wú)法確認(rèn)真正的邊界四至，仲裁員和調(diào)解員調(diào)查取證時(shí)，老組長(zhǎng)及當(dāng)時(shí)的分地小組人員證明邊界四至說(shuō)法不一，無(wú)法確定證言的真實(shí)性。承包合同的邊界四至從表面上看是明確的，而實(shí)際上是模糊不清的，而造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同簽訂以后侵權(quán)行為發(fā)生，導(dǎo)致無(wú)法判斷誰(shuí)是侵權(quán)者。另一方面，由于保護(hù)地面積不斷擴(kuò)大，農(nóng)戶的土地因規(guī)?；?jīng)營(yíng)，土地經(jīng)過(guò)平整后，原有的地界地塊已經(jīng)不存在了，且土地臺(tái)賬的記載并不完整，引起了農(nóng)戶的不滿和糾紛。

1.2土地流轉(zhuǎn)中引起的糾紛

互換是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間為方便耕種和各自地需要，對(duì)各自的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交換?；Q是一種互易合同，互易后，互換的雙方均取得對(duì)方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，喪失自己原有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！锻恋爻邪ā返谒氖畻l規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換。”法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以互換，是出于實(shí)際需要的考慮。在土地流轉(zhuǎn)中引起的糾紛，主要是在農(nóng)戶互換地引發(fā)的糾紛較為普遍，其產(chǎn)生的原因，大多未簽訂互換協(xié)議，只是口頭協(xié)議，由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原有權(quán)屬發(fā)生了改變或者轉(zhuǎn)移，當(dāng)事人之間利益分配不均引起的。如在征用農(nóng)地中，互換地的矛盾糾紛較為突出，涉及個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，由于當(dāng)時(shí)未簽訂互換協(xié)議只是口頭協(xié)議，所以在利益分配（土地補(bǔ)償費(fèi)）上，各說(shuō)其詞，給調(diào)解仲裁工作造成了難題。再如以互換合同未經(jīng)發(fā)包方備案登記而請(qǐng)求流轉(zhuǎn)合同無(wú)效的糾紛。筆者認(rèn)為，基于當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的備案制度尚不完善，如果合同備案設(shè)定為合同能否生效的條件，不利于保護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，也不利于維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，也不符合我國(guó)農(nóng)村的客觀實(shí)際。再者，備案制度不能成為合同生效的條件?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際采取的是登記對(duì)抗，即土地權(quán)利的變動(dòng)依當(dāng)事人的意思表示設(shè)定并發(fā)生法律效力，交易完成，土地權(quán)利即發(fā)生轉(zhuǎn)移，當(dāng)事人可以登記也可以不登記，但不登記的，其權(quán)利不得對(duì)抗善意第三人。由此可見，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換不以發(fā)包方同意為必要，未經(jīng)發(fā)包方備案，未辦理變更登記，均不影響互換的效力。

1.3承包地證賬地不符引起的糾紛

賬地不符是指實(shí)際種植面積與承包面積不一致，主要表現(xiàn)為五類情況：一是不合理侵占。即農(nóng)戶在耕地中擴(kuò)邊展沿，侵占作業(yè)路、水溝、水渠等公共用地，擴(kuò)大了耕地面積。二是第二輪土地延包時(shí)各村民組給農(nóng)戶留的“磨犁地”“村影地”等擴(kuò)大了耕地面積，這種分法，當(dāng)時(shí)群眾是認(rèn)可的。三是“級(jí)差地”，分地是各組根據(jù)當(dāng)時(shí)每塊地的產(chǎn)量定面積，即以產(chǎn)定地。大體分為三類地塊，一類地是l畝就登記1畝，二類地多出的耕地如1.5畝也就登記1畝，三類地多為山地，土質(zhì)較差，如2畝也就登記l畝，這種分法符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，較為公平，農(nóng)民也普遍認(rèn)可。四是手指地或揮手地，這種現(xiàn)象主要表現(xiàn)在土質(zhì)較差、耕地不便的山地，即三類地。小組長(zhǎng)一揮手這塊地也沒(méi)有丈量多大面積就分給了農(nóng)戶，實(shí)際面積很大，在證賬上只記了應(yīng)分的土地面積，如3畝地算作l畝地或幾分地。五是分地小組成員地，在二輪土地延包時(shí)，分地小組成員借本人身份便利，多給自己分地。證賬地不符的情況是客觀存在的，之所以會(huì)引起糾紛主要是“揮手地”、分地小組成員地和不合理侵占的公共用地。

1.4承包戶人員變化引起的糾紛

承包戶及人員變化主要涉及承包戶成員增、減等。存在的糾紛主要涉及家庭成員嫁娶、新增嬰兒、死亡、農(nóng)轉(zhuǎn)非、戶籍外遷等。糾紛的主要原因和產(chǎn)生根源是新增人口或分家分戶的家庭要求再劃分土地，滿足家庭人口增長(zhǎng)的需求，而那些有成員減少和戶籍外遷的家庭則不愿意減少土地。本質(zhì)上是農(nóng)戶對(duì)家庭成員的變動(dòng)引起耕地戶均、人均耕地差距增大的不滿。為了穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，國(guó)家于1995年（國(guó)發(fā)[1995]7號(hào)）文件就已明確規(guī)定了在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”。這一規(guī)定有利于保持土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。綜合《農(nóng)村土地承包法》第27條的相關(guān)規(guī)定，承包期內(nèi)對(duì)發(fā)包方不得收回承包地的限制。這是對(duì)于承包期內(nèi)收回和調(diào)整承包地的原則性規(guī)定。根據(jù)本規(guī)定，除法律對(duì)承包地的收回有特別規(guī)定外，在承包期內(nèi)，無(wú)論發(fā)生什么樣的變化，只要作為承包方的家庭還存在，發(fā)包方都不能收回承包地。如承包方家庭中一人或數(shù)人死亡的；子女升學(xué)、參軍或者在城市就業(yè)的；婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的；承包方戶籍外遷進(jìn)城務(wù)工等，只要作為承包方的農(nóng)戶家戶沒(méi)有消亡，發(fā)包方都不得收回其承包地。

1.5征地補(bǔ)償費(fèi)分配引起的糾紛

土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)和生活資料，近年來(lái)征地補(bǔ)償費(fèi)分配問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)民糾紛呈上升趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和征用農(nóng)民土地的情況會(huì)越來(lái)越多，在這種形勢(shì)下，如果不能對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行合理的分配，勢(shì)必引發(fā)更多的糾紛，從而造成社會(huì)不穩(wěn)定，進(jìn)而影響和諧社會(huì)的建立和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。征地補(bǔ)償費(fèi)分配在實(shí)踐中引發(fā)的糾紛較多。其原因：一是承包地被征收而要求村集體經(jīng)濟(jì)組織分配征收地補(bǔ)償費(fèi)。二是未被征收土地的村民與被征收的土地?zé)o承包關(guān)系，但以村民身份要求統(tǒng)一分配的征地補(bǔ)償費(fèi)。承包地征地補(bǔ)償費(fèi)分配時(shí)，是否參與分配的資格也是糾紛發(fā)生的原因。概括說(shuō)，征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛就是“分不分”“怎么分”“分給誰(shuí)”的問(wèn)題，征地補(bǔ)償費(fèi)中青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)分配引發(fā)的糾紛較少，征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛主要是土地補(bǔ)償費(fèi)分配的糾紛。

2011年5月凌鋼三期工程征占了八間房村某組耕地，張某某要求超標(biāo)機(jī)動(dòng)地的補(bǔ)償費(fèi)按現(xiàn)有人口分配，而多數(shù)村民堅(jiān)持按1994年土地二輪延包時(shí)的分地人口進(jìn)行分配引發(fā)了糾紛。朝陽(yáng)市的農(nóng)村土地二輪延包開始較早，當(dāng)時(shí)國(guó)家還沒(méi)有明確的政策，所以，朝陽(yáng)市委、市政府規(guī)定機(jī)動(dòng)地面積為集體經(jīng)濟(jì)組織耕地面積的15%。對(duì)于超過(guò)機(jī)動(dòng)地面積，早在2000年初市委、市政府就要求糾正，將超過(guò)5%的機(jī)動(dòng)地平均承包給1994年農(nóng)村土地二輪承包人口。2003年國(guó)家頒布《農(nóng)村土地承包法》第63條規(guī)定：“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，機(jī)動(dòng)地面積不得超過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地面積的5%，不足5%的，不得再留機(jī)動(dòng)地?！?/p>

2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的特點(diǎn)

2.1復(fù)雜性

首先，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)引起的糾紛原因復(fù)雜，糾紛生成的過(guò)程也復(fù)雜，涉及的問(wèn)題多與歷史遺留的問(wèn)題有關(guān)。如四至不清引起的糾紛因當(dāng)時(shí)分地時(shí)都用老傳統(tǒng)的弓繩丈量，導(dǎo)致空間位置不明，數(shù)字不清，證賬地不符引起的糾紛，涉及不合理侵占，“級(jí)差地”“揮手地”，分地小組成員地這四類原因；而承包戶及人員變化引起的糾紛的原因更加復(fù)雜，所涉及的婚喪嫁娶、戶籍遷出問(wèn)題。由于這些問(wèn)題多是歷史遺留的問(wèn)題，如人口增加要求分地未果和不合理侵占兩類原因交織在一起，增加了糾紛的復(fù)雜性和調(diào)處的難度。

2.2多樣性

農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)糾紛的類型呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，有四至不清引發(fā)的糾紛，證賬不符引發(fā)的糾紛，土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛，也有承包戶人口變化及征地補(bǔ)償費(fèi)分配引發(fā)的糾紛。還有收回出嫁婦女承包地、承包地租金及村集體違法占用承包地，土地承包經(jīng)營(yíng)繼承糾紛等糾紛類型多樣化。這是由糾紛原因的復(fù)雜性，糾紛主體的多樣化決定的。因此造成糾紛的多元化使得糾紛類型更為復(fù)雜多樣化。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的解決對(duì)策

3.1農(nóng)地確權(quán)登記頒證是解決糾紛的重要依據(jù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證后，是承包方對(duì)其承包地?fù)碛谐邪?jīng)營(yíng)權(quán)的合法憑證，受國(guó)家法律保護(hù)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證在性質(zhì)上是益物權(quán)取得的憑證，是農(nóng)民使用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利證書。農(nóng)民才能對(duì)自己所行使的權(quán)利范圍認(rèn)識(shí)清楚，從而不會(huì)因承包地的四至不清發(fā)生糾紛。這是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛中地界不清等糾紛的重要依據(jù)之一。

3.2穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)地承包管理科學(xué)化、規(guī)范化、制度化建設(shè)

各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門要對(duì)農(nóng)地承包合同、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記、農(nóng)戶承包地被征用的注銷等工作必須規(guī)范化管理。建立農(nóng)村土地電子臺(tái)賬，提高了工作效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系科學(xué)化、規(guī)范化。同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重大糾紛，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥調(diào)處糾紛，加強(qiáng)制度建設(shè)，從根本上確保承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

3.3以基層調(diào)解委員會(huì)為主，充分發(fā)揮調(diào)解作用

健全和完善基層調(diào)解委員會(huì)機(jī)制，它是解決農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的重要基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查凌源市30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，248個(gè)行政村都建立了調(diào)解委員會(huì)組織，將一些群眾威望較高、群眾信得過(guò)的老黨員、老干部納入到調(diào)解組織中，各基層調(diào)解組織建立和完善了組織機(jī)制、糾紛調(diào)解機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，采取多種解決糾紛的調(diào)處機(jī)制，做到小糾紛不出村，大糾紛不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)街。在今年的農(nóng)地確權(quán)登記頒證初始工作中，鄉(xiāng)村調(diào)解組織就調(diào)處承包地因用途變化引發(fā)的糾紛、承包地四至不清等矛盾糾紛53起，解答村民在農(nóng)地確權(quán)中提出的質(zhì)問(wèn)252起，充分發(fā)揮了基層調(diào)解組織的調(diào)解作用。