上海港管理機(jī)構(gòu)的變遷探究

張駿

摘 要：上海港自開埠后至新中國(guó)成立初期共經(jīng)歷了100多年的發(fā)展，期間跨越晚清、民國(guó)、建國(guó)后三個(gè)時(shí)期，在各個(gè)不同時(shí)期上海港的管理也呈現(xiàn)出不同的方式，管理機(jī)構(gòu)不斷更迭，折射出當(dāng)時(shí)的時(shí)代特點(diǎn)。解放前的港口管理權(quán)皆被外人掌握，至建國(guó)后，通過一系列的改革，上海港的管理權(quán)被收回并開始了現(xiàn)代化的發(fā)展歷程。

關(guān)鍵詞：上海；港口；管理

上海因其河網(wǎng)縱橫和地處長(zhǎng)江入海口的獨(dú)特地理位置優(yōu)勢(shì)，很久以前便有了港口的萌芽。早在西晉以前，吳淞江入?？谝延袧O業(yè)生產(chǎn)和水上軍事活動(dòng)，或漁港，或軍港。就商港而言，形成于隋唐兩朝在此設(shè)鎮(zhèn)立縣之時(shí)[1]。至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，上海港已逐漸成為中國(guó)的水運(yùn)樞紐，貿(mào)易吞吐量全國(guó)第一。然而彼時(shí)的上海港雖經(jīng)濟(jì)貿(mào)易繁榮，但政府對(duì)于港口本身卻無任何規(guī)劃，即使是在開埠之后，西方各國(guó)也僅僅是紛紛搶占深水岸線來建造碼頭、倉(cāng)庫(kù)，且皆是各自為政，并無整體規(guī)劃。對(duì)于上海港的規(guī)劃建設(shè)始于民國(guó)時(shí)期。1919年，孫中山先生在其所撰的《建國(guó)方略》中就曾流露出在上海建設(shè)東方大港的設(shè)想，可惜沒能實(shí)現(xiàn)。1926年，上海工部局交通委員會(huì)出臺(tái)了《上海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)港口周邊區(qū)域的房屋建筑、工業(yè)商業(yè)活動(dòng)范圍都作了相關(guān)的規(guī)定。1930年，上海市中心區(qū)域建設(shè)委員會(huì)擬定了《上海市商港區(qū)域計(jì)劃草案說明書》，計(jì)劃在深水地區(qū)開辟新港，建立內(nèi)河與江海的交通樞紐，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)來滬船舶噸位增大的趨勢(shì)。1946年9月，上海市成立了港務(wù)整理委員會(huì)，提出了《大上海港建設(shè)計(jì)劃》，對(duì)碼頭的調(diào)整和利用、運(yùn)河的開挖與建設(shè)以及當(dāng)時(shí)上海港的各種弊病和亟需解決的問題都作了詳細(xì)的論述[2]。民國(guó)時(shí)期，政府雖對(duì)上海港的規(guī)劃與建設(shè)制定了諸多方案，但限于當(dāng)時(shí)落后的技術(shù)條件和混亂的政治局面，大多都被束之高閣，未能實(shí)行，即使被實(shí)施的個(gè)別方案也是鮮有成效。及至解放后，國(guó)家收回了上海港的港口管理權(quán)，對(duì)其規(guī)劃與建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)新的階段，較之以往更為有序合理，且皆付諸實(shí)踐。

從晚晴開始至新中國(guó)成立后的100多年間，上海港管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展主要經(jīng)歷了一個(gè)從籠統(tǒng)到細(xì)分的過程。在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，清政府對(duì)上海港的管理主要側(cè)重于微觀方面的航政管理[3]，對(duì)宏觀層面的港政管理[4]還只處在萌芽階段，并沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)予以監(jiān)管，而只是劃歸江海關(guān)與航政一并進(jìn)行管理。這主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)清政府閉關(guān)鎖國(guó)的政策造成的，僅關(guān)注對(duì)外人入境的管控而忽視了港口自身的建設(shè)發(fā)展。

上海開埠后，外國(guó)人控制了上海港的管理權(quán)，起初實(shí)行的是由各國(guó)領(lǐng)事對(duì)洋船的停泊、貿(mào)易等活動(dòng)進(jìn)行共同監(jiān)管的制度。至19世紀(jì)60年代后，隨著上海港對(duì)外貿(mào)易的迅速發(fā)展，輪船運(yùn)輸、裝卸搬運(yùn)、船舶修造等行業(yè)也欣欣向榮，港界范圍的擴(kuò)張也被提上日程，港口管理有了新的要求。在這種情況下，西方各國(guó)商議后決定在上海設(shè)立港務(wù)長(zhǎng)、港口武裝警察局、水利總局和海務(wù)巡工司等機(jī)構(gòu)，分管上海港的各項(xiàng)事務(wù)，具體如下圖所示：

此時(shí)的港口機(jī)構(gòu)設(shè)置很大程度上是參照了當(dāng)時(shí)外國(guó)港口的現(xiàn)有管理制度而設(shè)定的，較之清政府管理時(shí)期已經(jīng)完備很多，港口相關(guān)設(shè)施和船舶的常規(guī)測(cè)量、檢查也納入了管理范圍。但從圖中可以看出的是，當(dāng)時(shí)的港政和航政仍未實(shí)行分開管理，皆由港務(wù)長(zhǎng)一并統(tǒng)轄，而根據(jù)1858年清政府與英、美、法三國(guó)簽訂的《通商章程善后條約》中第十款的規(guī)定，“總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)并嚴(yán)查漏稅，判定口界，派人指泊船只及分設(shè)浮樁、號(hào)船、塔表、望樓等事”，可見港務(wù)長(zhǎng)是隸屬于海關(guān)的，港口大小事務(wù)的決定權(quán)由“幫辦稅務(wù)”的海關(guān)稅務(wù)司包攬，這就導(dǎo)致了海關(guān)這一本該只掌管稅收的機(jī)構(gòu)卻兼管著港口具體事項(xiàng)的亂象，甚至連擔(dān)任港務(wù)長(zhǎng)的外國(guó)人自己也表示無法理解這一混亂的制度。1864年，時(shí)任上海港港務(wù)長(zhǎng)的賀克萊在給總稅務(wù)司的信中表達(dá)了這一觀點(diǎn)：“港務(wù)長(zhǎng)一職系由中國(guó)政府同簽約各國(guó)一致同意推薦的，只是為了節(jié)省經(jīng)費(fèi)，港務(wù)長(zhǎng)辦公室才設(shè)在海關(guān)里面，薪金是由中國(guó)政府給付，由海關(guān)轉(zhuǎn)交。一直到今天為止，我從來沒有聽到一個(gè)人對(duì)我講過，港務(wù)長(zhǎng)是屬于海關(guān)的。我認(rèn)為這是一個(gè)獨(dú)立的部門，從世界上其他港口看，沒有任何一個(gè)港務(wù)長(zhǎng)是屬于海關(guān)的[6]?！庇善渌钥煽闯霎?dāng)時(shí)上海港管理最大的弊端就是本應(yīng)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)從屬于另一個(gè)與港口管理不相關(guān)的機(jī)構(gòu)，這對(duì)上海港的規(guī)劃與發(fā)展是極其不利的。

1927年，國(guó)民黨在上海設(shè)立了特別市政府，并于次年12月組建了上海港務(wù)局。當(dāng)時(shí)港務(wù)局的主要職責(zé)為管理航路設(shè)備、船舶登記事項(xiàng)、港灣碼頭建筑以及測(cè)量疏浚水道等，國(guó)民政府欲通過設(shè)立該局來掌握上海港的管理權(quán)，然而在外籍稅務(wù)司和外國(guó)商會(huì)的共同抵制下，上海港務(wù)局并無多少實(shí)際權(quán)力，如在岸線管理方面，港務(wù)局僅能管轄租界外的一小部分，與租界相連的岸線則均由工部局控制，碼頭方面也只可管理華界的幾個(gè)公用小碼頭。上海港務(wù)局當(dāng)時(shí)名義上是一個(gè)獨(dú)立的港口管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際上仍處于外國(guó)人把持的江海關(guān)的控制之下，更像是海關(guān)在華界設(shè)立的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。至1930年底，由于長(zhǎng)期無法掌握實(shí)權(quán)，上海港務(wù)局被迫撤銷，其所管業(yè)務(wù)也被分散至公用局、土地局、工務(wù)局等機(jī)構(gòu)，上海港形成了海關(guān)、市政府和租界分管的管理體系。

國(guó)民政府時(shí)期上海港的管理雖然有更多的機(jī)構(gòu)分管不同事務(wù)，機(jī)構(gòu)設(shè)置比以前更為完善，但依然由外國(guó)人牢牢掌控實(shí)際管理權(quán)，且這種分管是較為混亂的，沒有按照港口的港政、航政等職能進(jìn)行具體劃分，這樣的分散管理不利于港口的統(tǒng)一發(fā)展。

上海解放后的第二天，上海市軍管會(huì)即派代表對(duì)國(guó)民黨政府設(shè)立的上海航政局、港務(wù)整理委員會(huì)、浚浦局等各類機(jī)構(gòu)進(jìn)行了接收。當(dāng)時(shí)的接收工作主要是根據(jù)“各按系統(tǒng)，整套接收，經(jīng)過調(diào)查研究逐步改造”的原則進(jìn)行[8]。因此，新政府對(duì)上海港的管理還處在萌芽和摸索的階段，只是通過在軍管會(huì)中設(shè)立和以前相同的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管。至1950年7月，中央人民政府政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)頒布了《關(guān)于統(tǒng)一航務(wù)、港務(wù)的指示》，該指示指出：“從一年來航務(wù)港務(wù)管理情況和經(jīng)驗(yàn)證明：為加強(qiáng)航務(wù)及港務(wù)工作的管理，以便利航運(yùn)，促進(jìn)貨物交流并加強(qiáng)港務(wù)治安起見，急需制定統(tǒng)一航務(wù)及港務(wù)管理的各項(xiàng)章則，法規(guī)和制度，并建立統(tǒng)一的航務(wù)管理機(jī)構(gòu)[9]”。根據(jù)該指示的決定，上海成立了港務(wù)局，負(fù)責(zé)港口的各類管理工作，這也是上海港有史以來第一個(gè)統(tǒng)一的港務(wù)管理機(jī)構(gòu)。1951年8月，上海港務(wù)局設(shè)立了上海港務(wù)監(jiān)督，主管港政建設(shè)，另有長(zhǎng)江航務(wù)局、內(nèi)河局、工務(wù)局、公安局水上分局等機(jī)構(gòu)分管各項(xiàng)航務(wù)。至此，上海港形成了一個(gè)既有集中領(lǐng)導(dǎo)又有分類監(jiān)管的管理模式。

不同于解放前上海港機(jī)構(gòu)間混亂的管理，建國(guó)初期的上海港在經(jīng)過一段時(shí)期的探索后，對(duì)部門之間的關(guān)系有著詳細(xì)的分工，并作出如下規(guī)定：

一是港灣與長(zhǎng)江及內(nèi)河間的分工。

由于上海港是一個(gè)海河港，一面是面向海洋，為海上運(yùn)輸?shù)臉屑~，另一面港內(nèi)又與內(nèi)河河流（蘇州河及蘊(yùn)藻浜）有著水系上的聯(lián)系，進(jìn)出港灣的船舶有行駛外洋、沿海、長(zhǎng)江、內(nèi)河等之別，因此管理的對(duì)象很廣，工作關(guān)系也較為復(fù)雜，容易出現(xiàn)周轉(zhuǎn)不清、職責(zé)不明的現(xiàn)象，需要對(duì)管理進(jìn)行精密分工，保持工作的有序性。如當(dāng)時(shí)在調(diào)整長(zhǎng)江航線的運(yùn)價(jià)、航線的調(diào)配和輪船公司的管理工作上，出現(xiàn)了各局都管的現(xiàn)象，而在民船管理和簽證工作方面，則又無人管理[10]。為了改善這種局面，上海港務(wù)局與長(zhǎng)江航務(wù)局和內(nèi)河局作了工作上的分工。

當(dāng)時(shí)將上海港的港區(qū)范圍劃定為長(zhǎng)江和黃浦江兩部分，長(zhǎng)江部分自長(zhǎng)江口起至吳淞口止，由長(zhǎng)江航務(wù)局管理；黃浦江部分自吳淞口起至閔行止，由上海港務(wù)局管理。但凡屬于行駛長(zhǎng)江航線的船舶的檢丈登記，船員的考試調(diào)度、運(yùn)價(jià)的核定、航線的調(diào)配、淞藻間引水輪船公司的管理及進(jìn)出口簽證等工作，均由長(zhǎng)江航務(wù)局負(fù)責(zé)，行駛上海至崇明等小長(zhǎng)江航線的船舶也由其管理。凡黃浦江西岸的碼頭裝卸作業(yè)等，則歸港務(wù)局管理。

蘇州河與蘊(yùn)藻浜兩河雖與黃浦江有水系關(guān)系，但均為內(nèi)河，行駛的船舶也以內(nèi)河航線為主，并且各種標(biāo)準(zhǔn)也都與海港不同，所以當(dāng)時(shí)將該二河劃歸了內(nèi)河局管理。除此之外，上述地區(qū)的航道疏浚、碼頭倉(cāng)庫(kù)以及駁岸修建等也都屬于內(nèi)河局的工作范圍。至于港區(qū)內(nèi)的船只修理和海事處理，則不論發(fā)生在何地區(qū)，都由港務(wù)局進(jìn)行處理。

二是港務(wù)局與工務(wù)局之間的分工。

在航道疏浚方面，當(dāng)時(shí)沿黃浦江邊的港口有很多，且大小不一，而港務(wù)局當(dāng)時(shí)的挖泥船均為大型，不適合小港的疏浚，且部分小港如蘭州路港、虹口港等在下游均有橋梁，大型挖泥船無法通過，同時(shí)小港的疏浚并非全部依賴機(jī)械，有時(shí)尚需組織民工參加挖掘任務(wù)，其組織發(fā)動(dòng)工作必須由當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T負(fù)責(zé)；又因港務(wù)局的主要業(yè)務(wù)是面向海洋，一切以服從海上運(yùn)輸為前提，疏浚工作的重點(diǎn)也以黃浦江航道與碼頭為主，故當(dāng)時(shí)將小港的疏浚交由工務(wù)局負(fù)責(zé)。

在駁岸修建方面，由于港務(wù)局在航道方面的主要任務(wù)為改進(jìn)航道、維護(hù)港區(qū)安全，工作重點(diǎn)更多的是集中在水面而非陸地，而駁岸與馬路存在著密切聯(lián)系，故當(dāng)時(shí)將駁岸的修建與管理劃歸工務(wù)局，港務(wù)局則主管原屬于及將來擬劃的港埠區(qū)域的岸線[11]。

三是地方市政府與中央交通部對(duì)港務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)分工。

根據(jù)1950年9月中財(cái)委的決定，上海港務(wù)局歸中央交通部直接管轄，暫由上海市人民政府代管[12]，在其后的一年里，由于獲得市政府的協(xié)助、監(jiān)督與支持，港務(wù)局順利地完成了航務(wù)機(jī)構(gòu)的合并，港務(wù)航務(wù)費(fèi)率的調(diào)整以及碼頭倉(cāng)庫(kù)的統(tǒng)一等事務(wù)，為港灣工作的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。由此可見，地方政府在航務(wù)港務(wù)工作中具有很重要的支持作用。但另一方面，港口相關(guān)工作亦涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、外交等多方面的事務(wù)，具有全國(guó)性和國(guó)際性，在若干重大政策性問題上又必須由中央交通部統(tǒng)一掌握。當(dāng)時(shí)為了使上海港的航務(wù)港務(wù)工作能與全國(guó)性政策保持一致，中央交通部和上海市政府對(duì)港務(wù)局的工作領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了分工，提出了以下五條意見：一、屬于全國(guó)性、國(guó)際性的政策法令以及章則辦法，由中央交通部直接統(tǒng)一掌握公布；二、港灣工作指標(biāo)（包括業(yè)務(wù)、工程）由中央交通部規(guī)定批準(zhǔn)；三、財(cái)務(wù)因與業(yè)務(wù)有關(guān)，除年度計(jì)劃由中央交通部批準(zhǔn)外，其他一律由上海市政府直接管理；四、人事工作除專業(yè)性訓(xùn)練班及處級(jí)以上干部的調(diào)免呈送中央備案外，其他一律屬市政府；五、凡不屬上述各項(xiàng)之其他一切行政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)歸上海市政府。[13]

通過上述規(guī)定，上海港在其政策、業(yè)務(wù)工程、財(cái)務(wù)收支、人事任免等各方面都明確了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在具體事務(wù)的處理中得以井然有序。

總的來說，相比解放前上海港管理機(jī)構(gòu)的混亂無序，建國(guó)初期的上海港管理無論是在港口相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的健全性還是管理制度的有序性上都體現(xiàn)了一種質(zhì)的提升，而這種“質(zhì)變”的出現(xiàn)主要是因?yàn)楦劭诠芾頇?quán)的收回與時(shí)人的不斷努力探索，這對(duì)現(xiàn)代港口的管理具有重要借鑒意義，掌握港口主權(quán)是維護(hù)其穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，而創(chuàng)新管理模式是港口持續(xù)良好發(fā)展的保障。

注釋：

[1]張燕主編，《上海港志》編纂委員會(huì)編.上海港志[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2001：1.

[2]張燕主編，《上海港志》編纂委員會(huì)編.上海港志[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2001：378-379.

[3]航政管理主要包括水運(yùn)管理、船員管理、船舶檢驗(yàn)、船修行業(yè)、海事處理以及港口服務(wù)業(yè)管理等。

[4]港政管理主要包括對(duì)港口的航道、岸線、泊區(qū)等地的整體規(guī)劃以及碼頭、燈塔、航標(biāo)等配套設(shè)施的管理。

[5]茅伯科主編.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：170.

[6]茅伯科主編.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：167.

[7]茅伯科主編.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：316.

[8]金立成主編.上海港史 現(xiàn)代部分[M].北京：人民交通出版社，1986：1-2.

[9]交通部編.交通法規(guī)匯編 水運(yùn)分冊(cè)（一）[M].北京：人民交通出版社，1987：13.

[10]《上海區(qū)港務(wù)局與有關(guān)部門之間關(guān)系問題方案》，上海市檔案館藏，檔案號(hào)：B1-1-1234-43，1951，（06）：1.

[11]《上海區(qū)港務(wù)局與有關(guān)部門之間關(guān)系問題方案》，上海市檔案館藏，檔案號(hào)：B1-1-1234-43，1951，（06）：

[12]《中央人民政府政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于統(tǒng)一航務(wù)、港務(wù)的指示》，上海市檔案館藏，檔案號(hào)：S148-4-85-9，1951，（09）：2.

[13]《關(guān)于區(qū)港務(wù)局與地方市政府之關(guān)系及中央交通部與市政府對(duì)港務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)之分工方案》，上海市檔案館藏，檔案號(hào)：B1-1-1234-52，1951，（09）：1.

作者單位：

上海大學(xué)文學(xué)院歷史系