基于城市棕地的再開發(fā)研究

郭婷婷　和太平

摘要：城市棕地研究能推進(jìn)城市的更新改造，促進(jìn)城市用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整，為城市可持續(xù)發(fā)展制定規(guī)劃并提供理論依據(jù)，避免城市無限蔓延、中心區(qū)衰敗和城市土地資源的浪費(fèi)。本文從棕地的概念、分類和更新途徑入手，結(jié)合國內(nèi)外的研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對我國棕地開發(fā)存在的棕地概念不準(zhǔn)確、經(jīng)濟(jì)利益為上、對人需求關(guān)注不夠等問題，提出了建立棕地數(shù)據(jù)庫、制定棕地相關(guān)法律法規(guī)、拓寬棕地資金籌措渠道的建議，以此推動我國棕地再開發(fā)工作平穩(wěn)、快速、健康的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市棕地；再開發(fā)；建議

隨著后工業(yè)時代的來臨和傳統(tǒng)工業(yè)的衰退，20世紀(jì)后期，資源的采集、城市建設(shè)、工業(yè)污染、廢棄物處理不當(dāng)?shù)仍蛐纬闪舜罅康淖氐?，直接或間接影響了城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。特別是在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市空間布局變化后，位于城市中心地帶或者工商業(yè)聚集區(qū)的棕地，在改變用途后其潛在的經(jīng)濟(jì)價值和文化價值已逐漸顯現(xiàn)。城市棕地的開發(fā)利用，不僅可以改善城市生態(tài)環(huán)境，為居民提供休閑游憩場所，還可以提高土地利用，緩解城市用地緊張，優(yōu)化城市空間格局，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)城市活力。

我國正處于快速城市化時期，絕大多數(shù)城市土地開發(fā)以城市外沿用地擴(kuò)張為主導(dǎo)，城市舊區(qū)土地再利用程度不高，通過借鑒西方城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)得知，城市棕地再開發(fā)是我國多數(shù)城市正在面臨的實(shí)際問題。然而，一直以來棕地的投資環(huán)境并不盡如人意，其面臨投資高、收益低、責(zé)任多、風(fēng)險大、開發(fā)時序長等問題。而許多發(fā)達(dá)國家的政府，都開始了這方面的規(guī)劃與實(shí)施細(xì)則，通過政策扶持、資金注入、稅收減免、交通引導(dǎo)、保險保障等途徑大力支持和引導(dǎo)棕地再開發(fā)。

1棕地的概念

棕地（Brownfield）一詞最早出現(xiàn)在英國的規(guī)劃文獻(xiàn)中，是與綠地（Greenfield）對應(yīng)的規(guī)劃術(shù)語，而最早的正式界定是1980年美國國家環(huán)保局（USEPA，1997）在《超級基金法》（Supeffund Act）中提出，指“廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業(yè)或商業(yè)土地，在這類土地的再開發(fā)和利用過程中，因其往往存在著客觀上或潛在的環(huán)境污染而比其他開發(fā)過程更為復(fù)雜”。

棕地不僅包含工業(yè)用地，還包括倉儲用地、礦區(qū)用地、對外交通用地、公共服務(wù)用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施用地和軍事用地等，棕地再開發(fā)側(cè)重于污染用地的治理和土地再利用。從中可以看出，棕地具有如下特征：第一，曾經(jīng)開發(fā)利用過的土地；第二，現(xiàn)已逐漸衰退、廢棄或無人使用；第三，可能存在污染；第四，棕地的重新開發(fā)與再次利用可能存在障礙。

2棕地的分類

2.1按污染源不同劃分

根據(jù)污染源的不同，棕地可分為物理性污染棕地、化學(xué)性污染棕地、生物性污染棕地、綜合性污染棕地。物理性棕地是由埋藏在地下的有害固體物質(zhì)引起的，如鉛、汞等重金屬污染物、醫(yī)療垃圾；化學(xué)性棕地是由化學(xué)物質(zhì)引起對人類、動植物存在的危害，由于一些化學(xué)物質(zhì)的特性，它對環(huán)境的危害不是立即表現(xiàn)出來，有的需要經(jīng)歷較長的時間才能顯現(xiàn)；生物性棕地是在分解動植物的尸體中，產(chǎn)生了氣體或物質(zhì)，他們對環(huán)境或建筑物有一定的危害。綜合性污染棕地由2種或2種以上的污染源構(gòu)成污染的棕地。2.2按原有用地性質(zhì)劃分

棕地按用地性質(zhì)可分為以下6類：采掘工業(yè)類棕地如采石場、礦場等；制造工業(yè)類棕地如鋼鐵廠、煤氣廠、造船廠等；交通設(shè)施棕地如工業(yè)碼頭、鐵路站點(diǎn)等；倉儲設(shè)施用地如倉庫等；廢物處理設(shè)施棕地如污水處理廠、垃圾填埋場、廢棄物堆積場等；其他棕地有軍事基地、火葬場等。

2.3按改造目的不同劃分

根據(jù)棕地改造目的不同，可將“棕地”分為：工業(yè)性棕地、商業(yè)性棕地、住宅性棕地、公眾性棕地。工業(yè)性棕地主要指棕地適合改造成工業(yè)性用地；商業(yè)性棕地主要指棕地適合改造成商業(yè)場所；住宅性棕地主要指棕地適合改造成居民居住地；公眾性棕地主要是指棕地適合改造成公眾設(shè)施，方便公眾日常生活。

2.4按污染程度不同劃分

根據(jù)土壤的污染程度不同，城市棕地可劃分為：無污染棕地、輕度污染棕地、中度污染棕地、重度污染棕地等。

3城市棕地的更新途徑

3.1重建式更新途徑

重建式更新途徑主要指將城市棕地中廢棄的建筑、構(gòu)筑物、設(shè)施等全部拆除，對場地進(jìn)行重新規(guī)劃與設(shè)計，形成全新的城市空間區(qū)域。這樣的改造方式在我們城市更新中非常常見，它能在較短時間內(nèi)進(jìn)行場地的重新塑造，但由于拆遷要耗費(fèi)大量的人力物力，并不是最適合、最生態(tài)的城市棕地更新途徑。

3.2保留式更新途徑

保留式更新途徑主要指對城市棕地中有一定價值的建筑、構(gòu)筑物、設(shè)施以及歷史痕跡保留下來，針對場地現(xiàn)狀進(jìn)行適應(yīng)性的改造設(shè)計。城市棕地的景觀更新則是保留式更新中的一種，它在保留的基礎(chǔ)之上就運(yùn)用景觀規(guī)劃與設(shè)計表現(xiàn)手法，營造具有場地歷史記憶的景觀空間，為人們提供休閑娛樂的活動場所。這樣的更新方式既保留了場所的歷史，又提升了城市的環(huán)境品質(zhì)，是非常值得推崇的，但是這樣的更新方式需要投入大量的精力去規(guī)劃與設(shè)計。

3.3保護(hù)式更新途徑

保護(hù)式更新途徑主要指將城市棕地中具有較高價值的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等完整地保護(hù)起來，并在場地中規(guī)劃與建設(shè)想要的保護(hù)、維護(hù)設(shè)施，以免其遭到破壞。這樣的更新方式可以較好地保護(hù)具有價值的歷史遺存，但是本身保護(hù)與維護(hù)費(fèi)用會比較高。

4國內(nèi)外棕地利用實(shí)踐

4.1美國的棕地利用實(shí)踐

美國是棕地再開發(fā)最積極的倡導(dǎo)國和實(shí)踐國，從上至下已形成了一個良好的棕地再開發(fā)運(yùn)行機(jī)制。在開發(fā)實(shí)踐上的巨大成功，與美國政府從法律、金融政策等方面對這一策略的大力扶持是分不開的。美國環(huán)保局是美國在棕地再開發(fā)問題上的核心力量和最高指導(dǎo)中心，它在1995年1月25日發(fā)布了“棕地行動議程”，拉開了棕地再開發(fā)大幕，借以改善投資環(huán)境，鼓勵私人投資者進(jìn)入棕地再開發(fā)領(lǐng)域。除環(huán)保局以外，美國的住房與城市發(fā)展部、商務(wù)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、小企業(yè)主利益保護(hù)局、美國陸軍工兵軍團(tuán)等部門也通過多種舉措支持棕地開發(fā)。各州政府也通過自主清理計劃實(shí)施對棕地的清理，目前已有47個州制定了這一計劃?？梢钥闯?，美國從上至下已形成了一個良好的棕地再開發(fā)運(yùn)行機(jī)制。

例如：美國紐約高線公園（High Line Park）是一個位于紐約曼哈頓中城西側(cè)的線型空中花園。原為一條連接肉類加工區(qū)和三十四街的哈德遜港口的空中貨運(yùn)鐵道線，于1980年功成身退后一度面臨拆遷危險。1999年，紐約“高線之友（FHL）”組織成立并提倡將高線轉(zhuǎn)變?yōu)楣补珗@。公園的設(shè)計在某些區(qū)域保留了原先縱橫交錯的鐵軌，選擇草類和多年生植物營造了動態(tài)的野生景觀，建成了獨(dú)具特色的空中花園走廊，為紐約帶來了巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益，成為國際設(shè)計和棕地重建的典范。

4.2歐洲國家的棕地利用實(shí)踐

在歐洲，傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的棕地問題不僅導(dǎo)致了自身的衰落與被廢棄，同時還引起了周邊地區(qū)的衰退，影響到整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會狀況。因此在過去10多年中引起了社會各界的廣泛重視。歐洲環(huán)保局估計，在歐洲范圍內(nèi)約有30萬～150萬塊棕地，歐洲的一些國家政府通過國家援助、區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃、公私合作治理以及大規(guī)模資助治理計劃等方式，在棕地治理與再開發(fā)方面扮演了積極的角色，并取得了相當(dāng)顯著的成效。

1997年，英國頒布了《內(nèi)城政策》白皮書，提出了許多關(guān)于內(nèi)城更新與再開發(fā)的策略。在城市中心復(fù)興運(yùn)動的影響下，英國開始了一系列對城市棕地再開發(fā)的計劃。在法國的城市更新中，也出現(xiàn)了很多優(yōu)秀的案例。如巴黎的雪鐵龍公園、拉維萊特公園都是由城市廢棄棕地改建而成。德國作為世界制造業(yè)、重工業(yè)的基地，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，出現(xiàn)了大量的城市棕地。生態(tài)主義、循環(huán)利用、修復(fù)技術(shù)等促進(jìn)了德國的棕地開發(fā)，融合多方面學(xué)科技術(shù)與設(shè)計里面的實(shí)踐案例將德國棕地更新推上了一個全新的高度。

德國杜伊斯堡市的杜伊斯堡風(fēng)景園，曾是有百年歷史的一個集采煤、煉焦、鋼鐵于一身的大型工業(yè)基地。現(xiàn)在被改造成以煤——鐵工業(yè)背景為主的大型工業(yè)旅游主題公園。設(shè)計師拉茨用生態(tài)的手段處理這片破碎的地段，將上述工廠中的構(gòu)筑物賦予了新的使用功能。如廢舊的貯氣罐被改造成潛水俱樂部的訓(xùn)練池；墻體被改造成攀巖者樂園。而廠區(qū)堆積的焦炭、礦渣成為一些植物生長的介質(zhì)或地面材料，最大限度地保留了工廠的歷史信息，獨(dú)特的設(shè)計思想為公園帶來了頗具震撼力的景觀。對比公園今天的生機(jī)與十年前廠區(qū)的破敗景象，我們感受到了城市棕地再開發(fā)的魅力與重要性。

4.3我國的棕地利用實(shí)踐

19世紀(jì)80年代，我國棕地開發(fā)整治逐步興起。此時期城市中的棕地多采用“推倒重建”的方式。隨著改革開發(fā)的逐步深化、城市更新與土地置換的需求不斷增大，我國涌現(xiàn)了一批具有前瞻性的棕地景觀改造案例，如中山歧江公園、北京798以及首鋼等。現(xiàn)有的成功案例說明了我國棕地景觀規(guī)劃設(shè)計正蓬勃發(fā)展，在景觀元素運(yùn)用與藝術(shù)表達(dá)方面趨于成熟，但對污染環(huán)境評估、政府相關(guān)法規(guī)扶持、生態(tài)修復(fù)手法、項(xiàng)目資金籌措、公共參與等方面與歐美國家相比還有很大差距。

中山歧江公園原場地為粵中造船廠，是國內(nèi)第一個尊重循環(huán)利用工業(yè)設(shè)施與歷史的生態(tài)公園，土人景觀公司對場地進(jìn)行了歷史的挖掘與保留，尊重其工業(yè)歷史，場地中的船塢、廠房、水塔、煙囪、鐵軌以及各種機(jī)器都被保留了下來。歧江公園在設(shè)計理念上有所創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)尊重原址的歷史，是中國90年代后工業(yè)公園的代表作，具有開創(chuàng)性，并在國內(nèi)外都贏得了關(guān)注。

5棕地開發(fā)在中國的應(yīng)用

5.1我國棕地開發(fā)的背景

我國正處于快速城市化階段，城市需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，多數(shù)制造業(yè)城市面臨用地功能置換、土地再開發(fā)的要求，土地供需矛盾也愈發(fā)尖銳。我國的棕地具有面積大、地理位置優(yōu)越和盲目利用嚴(yán)重等特點(diǎn)。在提倡“可持續(xù)發(fā)展”的大背景下，應(yīng)對城市空間不健康蔓延，棕地再開發(fā)將是未來城市建設(shè)的發(fā)展趨勢。

同歐美等發(fā)達(dá)國家相比，由于社會、經(jīng)濟(jì)、文化、法律和制度等因素的影響和制約，我國對棕地問題的認(rèn)識和重視程度還不夠。到目前為止，我國現(xiàn)在只頒布了2部相關(guān)法律，分別是《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》。

5.2我國棕地開發(fā)存在的問題

我國對棕地開發(fā)的研究，尚處于起步階段。雖然在理論和實(shí)踐上取得了一些成果，但現(xiàn)階段，我國的棕地開發(fā)尚未形成完整的體系，存在對棕地的認(rèn)識不到位、棕地開發(fā)理念落后、規(guī)章制度不健全、組織機(jī)構(gòu)不完善、手段單一等問題。在這種情況下，對我國棕地開發(fā)的探討，有利于充分開發(fā)城市棕地，保證城市建設(shè)順利進(jìn)行，改善城市形象，合理轉(zhuǎn)變土地使用性質(zhì)，構(gòu)建完善的棕地治理體系。

5.2.1缺乏準(zhǔn)確定義，對污染治理關(guān)心不夠。國內(nèi)還未對城市棕地進(jìn)行準(zhǔn)確的定義，未進(jìn)行深入的調(diào)研與評估工作，造成了棕地定義的模糊、遺漏和不準(zhǔn)確。加之當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，使國內(nèi)棕地開發(fā)被經(jīng)濟(jì)利益因素主導(dǎo)，建設(shè)周期短，程序不規(guī)范。特別是城市中心區(qū)的舊工業(yè)用地或倉儲用地，從招標(biāo)拍賣拿到土地，到建成城市新的住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)，往往只需1～2年。在其開發(fā)過程中，往往忽視對棕地開發(fā)前期的土地治理和恢復(fù)，而僅是對其進(jìn)行拆遷和場地平整，最后盲目建設(shè)造成“毒地”現(xiàn)象。同時沒有系統(tǒng)的法律、政策和程序，對土地污染、放射性污染以及環(huán)境生態(tài)問題進(jìn)行檢測與評價，人在面對棕地環(huán)境所造成傷害時也缺乏相應(yīng)的法律援助。盲目的棕地重復(fù)建設(shè)在我國很普遍，沒得到應(yīng)有的正確認(rèn)識，棕地盲目重復(fù)利用不僅浪費(fèi)了寶貴資源，也為棕地的治理帶來了嚴(yán)重阻礙。

5.2.2組織機(jī)構(gòu)不完善，缺少治理棕地的機(jī)制。我國在棕地治理各方面都有局限性，未建立完善的組織機(jī)構(gòu)和成熟的運(yùn)行機(jī)制。棕地治理應(yīng)以政策保證為基礎(chǔ)，改善環(huán)境為前提，財政幫扶為動力，形成多方協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。然而，我國棕地治理在實(shí)施主體、法律政策、組織形式及管理機(jī)構(gòu)等方面都不夠完善。首先，我國目前沒有關(guān)于棕地治理的專門立法體系，而且現(xiàn)有的政策措施也沒有較強(qiáng)的操作性。其次，我國棕地開發(fā)治理主體缺失，政府沒有起到引導(dǎo)、管控的作用，也使其他各利益方、各部門參與的可行性、積極性降低，責(zé)任認(rèn)定模糊，棕地再開發(fā)執(zhí)行力度差。最后，由于治理主體缺失，導(dǎo)致棕地組織形式和治理機(jī)構(gòu)單一，存在漏洞。

5.2.3棕地開發(fā)對人的需求關(guān)注不夠。無論城市新的“綠地開發(fā)”還是舊的“棕地開發(fā)”，其目的都是為了城市的健康發(fā)展，滿足居住于城市內(nèi)部居民的生活生產(chǎn)要求。從滿足人的需求角度出發(fā)強(qiáng)化城市的服務(wù)功能，形成有活力的城市空間才是各類建設(shè)開發(fā)的初衷。而在棕地開發(fā)決策過程中，開發(fā)商卻過多地追求經(jīng)濟(jì)效益，不掌握地塊中人們的生活需求，對開發(fā)地塊是大是小、污染程度、周邊環(huán)境如何、基地歷史文脈是否該保護(hù)這些問題關(guān)心的微乎其微。

5.3我國棕地開發(fā)展望

如果能夠借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國客觀實(shí)際對棕地進(jìn)行系統(tǒng)有效的開發(fā)利用，治理環(huán)境污染，提高環(huán)境質(zhì)量，對緩解土地供需矛盾和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展無疑都有重大意義。

5.3.1建立棕地數(shù)據(jù)庫。棕地治理是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工作，可能的污染和潛在的危險也會隨著科技發(fā)展不斷地被創(chuàng)造或被發(fā)現(xiàn)，這就需要不同時期的土地污染情況和治理情況的信息，建立相應(yīng)的棕地數(shù)據(jù)庫。棕地數(shù)據(jù)庫的建立，一方面可以追蹤棕地污染信息和縱向了解其曾經(jīng)治理的信息，為日后開發(fā)者做參考；另一方面，棕地信息庫的建立與公布可以使消費(fèi)者了解更多信息，避免由于信息不對稱造成的隱瞞現(xiàn)象。對棕地進(jìn)行等級分類，依據(jù)棕地未來的用途，對污染物和潛在的危險物執(zhí)行差異化的治理標(biāo)準(zhǔn)，可以大大節(jié)約財務(wù)成本和時間成本。

5.3.2加快制定棕地治理與再開發(fā)的法律。棕地問題在我國還沒有引起充分的重視，除了社會經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展水平同外國有一定差距外，還有法律制度的原因。如果法律對棕地問題沒有做出明確的規(guī)定及制定懲罰性的措施，棕地問題就不會引起社會的重視。完善的棕地管理政策與法規(guī)是城市棕地治理與開發(fā)的基本條件，盡快制定并完善棕地的管理法規(guī)體系，鼓勵企業(yè)治理和再開發(fā)的優(yōu)惠性政策措施，降低棕地開發(fā)者的市場成本，建立和扶持一批專門從事棕地治理方面的企業(yè)。政府應(yīng)在棕地的改造利用中發(fā)揮積極作用，制定相關(guān)政策法規(guī)，使棕地開發(fā)規(guī)范化，有法可依，遇到問題有權(quán)威機(jī)構(gòu)解決，明確棕地開發(fā)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，為棕地開發(fā)提供資金，鼓勵合理適度的景觀建設(shè)，將棕地改造利用納入城市規(guī)劃體系中，與城市中各個層面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

5.3.3拓寬棕地治理的資金籌措渠道。資金是城市棕地治理和再開發(fā)體系建設(shè)和運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國，環(huán)境污染主要是遵循“污染者付費(fèi)”原則，對水污染和大氣污染都有專門的稅費(fèi)制度，但由于土壤污染的隱蔽性、復(fù)雜性以及滯后性等特點(diǎn)，至今對企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的土壤污染并沒有嚴(yán)厲的懲罰措施和收費(fèi)制度，這在一定程度上將會阻礙棕地的治理與開發(fā)。目前，由于我國是公有制社會，棕地問題基本上是由國有企業(yè)早期對保護(hù)環(huán)境認(rèn)識不足和粗放式發(fā)展造成的，棕地的治理費(fèi)用往往要由政府買單，財政不堪重負(fù)。

在國外的棕地修復(fù)與再開發(fā)過程中，非營利組織起到了非常重要的作用。非營利組織的中立性可以彌補(bǔ)政府在解決社會問題上的不足。結(jié)合環(huán)境稅制改革，對一些形成棕地源頭的化學(xué)材料征收環(huán)境稅收，并據(jù)此建立專項(xiàng)資金治理棕地；對于參與棕地治理與再開發(fā)的企業(yè)，給予一定的稅賦減免和財政補(bǔ)貼并提供低息貸款等優(yōu)惠政策和鼓勵措施，充分調(diào)動企業(yè)的積極性。相信在政府與非營利組織的努力下，城市棕地將成為城市生態(tài)環(huán)境中亮麗的組成部分，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)性開發(fā)。

（收稿：2016-08-25）