基于法律視角的《糧食流通管理?xiàng)l例》最新政策解讀

李倩+韓琳琳+吳明君

摘 要：實(shí)踐中，我國(guó)糧食流通存在流通成本普遍較高，糧食流通主體政企不分以及糧食流通行政執(zhí)法不到位等問(wèn)題。2016年2月，國(guó)務(wù)院對(duì)《糧食流通管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，本次《糧食流通管理?xiàng)l例》的修訂變化和主要變化體現(xiàn)在糧食收購(gòu)主體資格調(diào)整、糧食收購(gòu)執(zhí)法主體調(diào)整、糧食市場(chǎng)秩序法律規(guī)定、行政執(zhí)法主體違法行為規(guī)定等方面。從進(jìn)一步完善糧食流通體系建設(shè)的角度分析，我國(guó)糧食流通法律體系應(yīng)將執(zhí)法效率評(píng)價(jià)管理納入法治體系、完善糧食流通市場(chǎng)化改革配套法律體系、完善糧食流通信息化配套法律體系。

關(guān)鍵詞：《糧食流通管理?xiàng)l例》；法律視角；政策解讀；法律體系完善

糧食流通在糧食資源的合理配置以及糧食價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面發(fā)揮重要作用，也是推動(dòng)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破口。在現(xiàn)有糧食流通體系的基礎(chǔ)上，未來(lái)，我國(guó)糧食流通體系建設(shè)將在將在打通糧食物流節(jié)點(diǎn)、構(gòu)建全國(guó)糧食電子交易平臺(tái)、完善兩級(jí)儲(chǔ)備協(xié)同運(yùn)作機(jī)制等方面進(jìn)一步推進(jìn)。糧食流通的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，是為糧食流通相關(guān)主體依法依規(guī)進(jìn)行執(zhí)法和參與市場(chǎng)行為提供了法律基礎(chǔ)。2016年2月，李克強(qiáng)總理簽署第666號(hào)國(guó)務(wù)院令，對(duì)《糧食流通管理?xiàng)l例》糧食收購(gòu)主體資格調(diào)整、糧食收購(gòu)執(zhí)法主體調(diào)整、糧食市場(chǎng)秩序法律規(guī)定、行政執(zhí)法主體違法行為規(guī)定等進(jìn)行了系列調(diào)整。解讀《糧食流通管理?xiàng)l例》的新規(guī)定，并結(jié)合我國(guó)糧食流通實(shí)際提出糧食流通法律法規(guī)進(jìn)一步完善的政策建議，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、我國(guó)糧食流通中存在的主要問(wèn)題分析

目前，我國(guó)糧食生產(chǎn)的主要問(wèn)題有糧食總量不足問(wèn)題轉(zhuǎn)化為糧食生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，一方面，我國(guó)優(yōu)質(zhì)小麥供應(yīng)不足，大豆生產(chǎn)存在顯著缺口，另一方面，由于玉米品種和價(jià)格存在的問(wèn)題，我國(guó)玉米存在顯著的高庫(kù)存問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化糧食生產(chǎn)，優(yōu)化糧食品種和結(jié)構(gòu)，提高糧食生產(chǎn)與市場(chǎng)需求的協(xié)調(diào)性，發(fā)揮糧食流通在糧食合理配置和價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面的功能，是糧食工作的重點(diǎn)之一。實(shí)踐中，我國(guó)在糧食流動(dòng)方面存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面：第一，糧食流通成本總體較高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)糧食流通成本比發(fā)達(dá)國(guó)家糧食流通成本高出約一倍，導(dǎo)致我國(guó)糧食的成本在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較低；第二，實(shí)踐中較多糧食收購(gòu)企業(yè)脫胎于糧食行政管理部門(mén)，改制后的糧食行政管理部門(mén)與糧食收購(gòu)企業(yè)在人員、財(cái)務(wù)等方面存在較深的聯(lián)系，這就導(dǎo)致糧食行政管理部門(mén)在執(zhí)法的過(guò)程中難以保持完全的獨(dú)立性，存在于糧食收購(gòu)企業(yè)合謀的可能性，從而降低了行政執(zhí)法效率和市場(chǎng)公平性；第三，糧食行政執(zhí)法起步較晚，需要得到社會(huì)認(rèn)可；糧食行政管理部門(mén)本身在監(jiān)管辦法、執(zhí)法人員素質(zhì)等方面也存在不足，需要完善提高，對(duì)社會(huì)糧食經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管也不到位。

二、《糧食流通管理?xiàng)l例》修改的背景分析

長(zhǎng)期以來(lái)，由于行政審批程序復(fù)雜、效率低下，在激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力提升等方面亟需制度創(chuàng)新。例如，政府審批效率低一直是令許多企業(yè)頭疼的問(wèn)題。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，往往要經(jīng)過(guò)發(fā)改、住建、環(huán)保、國(guó)土、水利、消防、安檢、人防、地震等十幾個(gè)部門(mén)審批，“萬(wàn)里長(zhǎng)征跑審批”不僅耗費(fèi)大量時(shí)間，不少企業(yè)甚至眼睜睜地看著市場(chǎng)機(jī)遇錯(cuò)失；又如，在傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)管理模式下，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擁有國(guó)有投資項(xiàng)目的審批權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)的日常管理權(quán)以及國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人考核和管理權(quán)限，這種管人、管事、管資產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管模式在很大程度上限制了國(guó)有企業(yè)發(fā)展的自主性，降低了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策效率。簡(jiǎn)政放權(quán)，指精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，把經(jīng)營(yíng)管理權(quán)下放給企業(yè)。是中國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)始階段，針對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企職責(zé)不分、政府直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的狀況，為增強(qiáng)企業(yè)活力，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)而采取的改革措施。2016年2月，李克強(qiáng)總理簽署第666號(hào)國(guó)務(wù)院令，國(guó)務(wù)院令通過(guò)對(duì)《糧食流通管理?xiàng)l例》等66部行政法規(guī)的部分條款進(jìn)行修改。

三、法律視角的《糧食流通管理?xiàng)l例》政策解讀

本次《糧食流通管理?xiàng)l例》的修訂變化和主要變化體現(xiàn)在糧食收購(gòu)主體資格調(diào)整、糧食收購(gòu)執(zhí)法主體調(diào)整、糧食市場(chǎng)秩序法律規(guī)定、行政執(zhí)法主體違法行為規(guī)定等方面：

1.糧食收購(gòu)主體資格調(diào)整。修改后的《糧食流通管理?xiàng)l例》規(guī)定“依照《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》等規(guī)定辦理登記的經(jīng)營(yíng)者，取得糧食收購(gòu)資格后，方可從事糧食收購(gòu)活動(dòng)”，同時(shí)廢止“取得糧食行政管理部門(mén)糧食收購(gòu)資格許可的，應(yīng)當(dāng)依法向工商行政管理部門(mén)辦理設(shè)立登記，在經(jīng)營(yíng)范圍中注明糧食收購(gòu)；已在工商行政管理部門(mén)登記的，從事糧食收購(gòu)活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)取得糧食行政管理部門(mén)的糧食收購(gòu)資格許可，并依法向工商行政管理部門(mén)辦理變更經(jīng)營(yíng)范圍登記，在經(jīng)營(yíng)范圍中注明糧食收購(gòu)”的規(guī)定。同時(shí)，本輪《糧食流通管理?xiàng)l例》在簡(jiǎn)政放權(quán)方面的改進(jìn)還體現(xiàn)在以下方面：第一，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)糧食交易者、農(nóng)民、糧食經(jīng)紀(jì)人在從事糧食收購(gòu)活動(dòng)無(wú)需獲得必要的行政審批；第二，跨地區(qū)從事糧食收購(gòu)無(wú)需再向當(dāng)?shù)丶Z食和工商行政管理部門(mén)進(jìn)行備案；第三，明確糧食收購(gòu)許可證的有效期為3年。

2.糧食收購(gòu)執(zhí)法主體調(diào)整。修改后的《糧食流通管理?xiàng)l例》規(guī)定“未經(jīng)糧食行政管理部門(mén)許可擅自從事糧食收購(gòu)活動(dòng)的，由糧食行政管理部門(mén)沒(méi)收非法收購(gòu)的糧食；情節(jié)嚴(yán)重的，并處非法收購(gòu)糧食價(jià)值1倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，即糧食收購(gòu)活動(dòng)中的監(jiān)管執(zhí)法主體由“工商行政管理部門(mén)”改為“糧食行政管理部門(mén)”，強(qiáng)化了監(jiān)管部門(mén)在行政審批項(xiàng)目取消調(diào)整以后對(duì)從事有關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管。

3.糧食市場(chǎng)秩序法律規(guī)定?！都Z食流通管理?xiàng)l例》第四十三條規(guī)定“糧食收購(gòu)者有未按照規(guī)定告知、公示糧食收購(gòu)價(jià)格或者收購(gòu)糧食壓級(jí)壓價(jià)，壟斷或者操縱價(jià)格等價(jià)格違法行為的，由價(jià)格主管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》的有關(guān)規(guī)定給予行政處罰”。壟斷行為有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，嚴(yán)重扭曲資源價(jià)格并為權(quán)利尋租提供了空間，因此，對(duì)市場(chǎng)壟斷行為加強(qiáng)管理重要實(shí)踐意義。糧食市場(chǎng)的問(wèn)題和糧食安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，《糧食流通管理?xiàng)l例》對(duì)市場(chǎng)壟斷行為作出了規(guī)定，體現(xiàn)了加強(qiáng)糧食市場(chǎng)管制的法治意愿。

4.行政執(zhí)法主體違法行為規(guī)定?！都Z食流通管理?xiàng)l例》第四十二條規(guī)定“糧食行政管理部門(mén)工作人員辦理糧食收購(gòu)資格許可，索取或者收受他人財(cái)物或者謀取其他利益，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分”以及第四十九條規(guī)定“政部門(mén)未按照國(guó)家關(guān)于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金管理的規(guī)定及時(shí)、足額撥付補(bǔ)貼資金，或者擠占、截留、挪用補(bǔ)貼資金”依法追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任。《糧食流通管理?xiàng)l例》針對(duì)糧食行政管理部門(mén)以及財(cái)政部門(mén)等部門(mén)的法律規(guī)定，有助于在實(shí)踐中改變我國(guó)糧食收購(gòu)企業(yè)脫胎于糧食行政管理部門(mén)，糧食行政管理部門(mén)在執(zhí)法的過(guò)程中難以保持完全的獨(dú)立性的問(wèn)題，從而在一定程度上提高行政執(zhí)法效率和市場(chǎng)公平性。

四、我國(guó)糧食流通法律體系進(jìn)一步完善的建議

從進(jìn)一步完善糧食流通體系建設(shè)的角度分析，我國(guó)糧食流通法律體系應(yīng)將執(zhí)法效率評(píng)價(jià)管理納入法治體系、完善糧食流通市場(chǎng)化改革配套法律體系、完善糧食流通信息化配套法律體系：

1.將執(zhí)法效率評(píng)價(jià)管理納入法治體系。《糧食流通管理?xiàng)l例》關(guān)于糧食收購(gòu)主體資格調(diào)整旨在實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、提高行政效率的目標(biāo)，糧食行政管理部門(mén)在具體執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)對(duì)權(quán)限內(nèi)行政審批事項(xiàng)執(zhí)行時(shí)限要求，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，嚴(yán)格實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制，建立行政審批事項(xiàng)限時(shí)辦結(jié)制度。因此，糧食流通相關(guān)法律法規(guī)有必要將糧食行政管理部門(mén)執(zhí)法績(jī)效評(píng)價(jià)及其激勵(lì)措施納入法治體系建設(shè)。

2.完善糧食流通市場(chǎng)化改革配套法律體系。糧食流通必須堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的主要方向，以國(guó)有糧食企業(yè)為主體，積極通過(guò)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)資本合作，培育發(fā)展多元化市場(chǎng)購(gòu)銷(xiāo)主體，積極穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和發(fā)展模式，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，從而提高糧食執(zhí)法主體的效率和公平性。因此，糧食流通相關(guān)法律法規(guī)有必要從行政管理、企業(yè)責(zé)任等方面完善市場(chǎng)化改革相關(guān)配套法律體系建設(shè)。

3.完善糧食流通信息化配套法律體系。隨著糧食流通能力現(xiàn)代化建設(shè)要求的不斷深化，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、科學(xué)調(diào)度、精準(zhǔn)調(diào)控的目標(biāo)，適應(yīng)糧食資源在全國(guó)范圍內(nèi)跨區(qū)域、長(zhǎng)距離、大規(guī)模、高效率流通的新要求，糧食流通的信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信息化水平建設(shè)將成為糧食流通體系建設(shè)的重點(diǎn)，同時(shí)，基于互聯(lián)網(wǎng)的糧食流通形式將進(jìn)一步豐富和發(fā)展。因此，糧食流通相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)積極匹配互聯(lián)網(wǎng)模式下對(duì)糧食流通主體資格、糧食流通行政審批以及糧食流通行政處罰等方面的配套法律和制度體系建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鐘昱，亢霞，我國(guó)糧食流通企業(yè)成本收益結(jié)構(gòu)分析——以經(jīng)營(yíng)規(guī)模、企業(yè)類(lèi)型和糧食品種為視角[J].價(jià)格月刊，2016，09：85-90.

[2]袁鵬，潘琤，馬天紅，袁育芬，關(guān)于“十三五”糧食物流發(fā)展的幾點(diǎn)思考——從糧食流通世行項(xiàng)目建設(shè)談起[J].中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)，2016，04：29-31.

[3]黃玖輝，完善糧食立法構(gòu)架 確立糧食流通安全——對(duì)《糧食法》立法的思考和建議[J].糧食問(wèn)題研究，2015，01：20-21.

[4]王春生，糧食收購(gòu)非現(xiàn)金支付手段的深化對(duì)現(xiàn)金流通的影響——以吉林省四平市非現(xiàn)金結(jié)算工作試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為例[J].吉林金融研究，2012，06：1-7.

[5]趙勤，現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)與主產(chǎn)區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究——以黑龍江為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，34：19798-19800.

作者簡(jiǎn)介：李倩（1982-11-09），女，河北省保定市人，邢臺(tái)學(xué)院講師，研究方向：思想政治教育、法學(xué)。

韓琳琳（1978-10-24），女，河北省邢臺(tái)市人，碩士，邢臺(tái)學(xué)院講師，研究方向：教育社會(huì)學(xué)、思想政治教育。

吳明君（1970-12-15），男，河北省威縣人，邢臺(tái)學(xué)院副教授，研究方向：思想政治教育、行政管理。