建設(shè)用地規(guī)模和強(qiáng)度雙控政策路徑研究

邵一希 王莉莉 張群 曹操

摘要 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)和資源環(huán)境緊約束迫切需要實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度的雙控行動(dòng)。從建設(shè)用地規(guī)模和強(qiáng)度雙控的概念和內(nèi)涵引申，建立“目標(biāo)-策略-機(jī)制”的邏輯框架，并從上海市的實(shí)踐出發(fā)，研究了雙控的政策路徑和實(shí)施策略，旨在為同類城市提升國(guó)土空間治理能力提供經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞 規(guī)模和強(qiáng)度雙控；用途管制；集約利用；空間治理

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）13-0207-03

Study on the Path of Scale and Intensity Dual Control Policy of Construction land—A Case Study of Shanghai

SHAO Yi-xi1，2，WANG Li-li1，2，ZHANG Qun1，2，3 et al

（1.Shanghai Institute of Geological Survey， Shanghai 200072；2.Shanghai Institute of Land Resource Survey， Shanghai 200072；3.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou， Zhejiang 310058）

Abstract Economic and social development of the new normal and tight constraints of resources and environment is in an urgent need to implement the scale and intensity dual control action of construction land.This paper established logical framework of "target， strategy and mechanism" and studied the path and implementation strategy of the dual control policy learning from the practice of Shanghai，in order to provide reference for enhancing the ability of spatial administration to other cities.

Key words Scale and intensity dual control；Land use regulation；Intensive utilization；Spatial administration

十八大以來，中央對(duì)“建設(shè)用地規(guī)模和強(qiáng)度雙控”有著一系列的部署和要求，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2015年10月29日）首次提出“強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。”隨后，《中央城市工作會(huì)議》提出“要堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，控制城市開發(fā)強(qiáng)度”?！秶?guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中也指出“實(shí)行建設(shè)用地總量與強(qiáng)度雙控行動(dòng)。逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃，控制單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強(qiáng)度?！?/p>

實(shí)施建設(shè)用地規(guī)?？偭亢蛷?qiáng)度的雙控，一方面是我國(guó)資源節(jié)約和高效利用不斷深化的必然要求，另一方面，也是破除資源環(huán)境瓶頸、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有效舉措。我國(guó)近年來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的代價(jià)是資源的快速消耗，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量61萬hm2，是2009年的1.91倍，并帶來生態(tài)環(huán)境破壞等負(fù)面影響。通過實(shí)施“雙控”，有助于促進(jìn)存量建設(shè)用地挖潛和節(jié)約集約水平，有助于提升國(guó)土空間治理能力，通過土地利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

1 建設(shè)用地總量和規(guī)模雙控的內(nèi)涵

根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求，“雙控”的關(guān)鍵詞包括總量、強(qiáng)度、城市規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)、空間布局、新增建設(shè)用地計(jì)劃、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強(qiáng)度等。上海市常住人口已超過2 400萬，建設(shè)用地規(guī)模超過3 100 km2，陸域國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度超過45%，逼近資源環(huán)境承載能力的極限。

結(jié)合上海特大型城市資源環(huán)境實(shí)際，建設(shè)用地規(guī)?？刂频膬?nèi)涵包括：①控制建設(shè)用地規(guī)?？偭?，控制新增建設(shè)用地，促進(jìn)現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化；②控制建設(shè)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)，通過存量更新盤活優(yōu)化建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)；③控制建設(shè)用地規(guī)?？臻g布局，限定城市擴(kuò)張范圍，促使建設(shè)用地集約布局。

建設(shè)用地強(qiáng)度控制包括：①控制國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度，即建設(shè)用地占全域土地的比重；②控制單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強(qiáng)度，提高土地集約利用水平；③控制土地開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，包括容積率、建筑高度等的控制。

2 雙控的總體思路

研究立足上海市資源環(huán)境緊約束的土地利用新常態(tài)，圍繞上?！敖ㄔO(shè)卓越的全球城市”的總目標(biāo)和“更具競(jìng)爭(zhēng)力繁榮創(chuàng)新之城、更具可持續(xù)發(fā)展能力健康生態(tài)之城、更富魅力幸福人文之城”的分目標(biāo)[1]，建立“目標(biāo)-策略-機(jī)制”的邏輯框架，從建設(shè)用地規(guī)模和強(qiáng)度入手，由概念和內(nèi)涵引申，通過對(duì)建設(shè)用地總量、結(jié)構(gòu)、布局、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強(qiáng)度以及土地開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度的管控，推動(dòng)土地供給側(cè)改革[2]，促使土地利用方式由增量規(guī)模擴(kuò)張向存量效益提升轉(zhuǎn)型。

2.1 控制建設(shè)用地規(guī)模，打造生態(tài)之城 ①鎖定建設(shè)用地總量，控制國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度，保障生態(tài)空間底線。增強(qiáng)土地利用方式對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控功能。②調(diào)整建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，避免建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能失配，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。③優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)“綠、水、田、林、濕”城市大海綿，強(qiáng)化生態(tài)空間對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)和布局的硬約束。

2.2 提高土地利用績(jī)效，打造創(chuàng)新之城 作為服務(wù)長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”戰(zhàn)略的龍頭城市，上海市在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的基礎(chǔ)上，著力建設(shè)具有全球影響力的創(chuàng)新中心；從土地管理角度，要控制單位建設(shè)用地國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，加強(qiáng)土地利用方式轉(zhuǎn)變對(duì)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和低端產(chǎn)業(yè)的疏解和清退，減少土地低效利用；強(qiáng)化節(jié)約集約用地管理，加強(qiáng)土地利用的源頭管理和過程控制，促進(jìn)土地高效利用；挖潛存量建設(shè)用地空間和立體空間，提高土地綜合承載能力。

2.3 合理確定土地開發(fā)強(qiáng)度，打造人文之城 實(shí)施建設(shè)用地容積率、建筑高度、開發(fā)強(qiáng)度控制，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，合理組織生活用地供給和配置，拓展和優(yōu)化公共空間，營(yíng)造環(huán)境友好、生活便捷、充滿活力的社區(qū)環(huán)境，增強(qiáng)城市的認(rèn)同感和歸屬感。不斷提升城市魅力，提高居住生活水平，加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，塑造特色凸顯的城鄉(xiāng)風(fēng)貌，從而建設(shè)城市治理完善、市民高度認(rèn)同并共同參與、兼具人文底蘊(yùn)和時(shí)尚魅力的人文城市。

3 上海市雙控的政策路徑與實(shí)踐探索

3.1 嚴(yán)控規(guī)?？偭?，強(qiáng)化增量管理

3.1.1 控制規(guī)劃建設(shè)用地總量。將土地資源和國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度作為底線，落實(shí)全市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)要求，并結(jié)合上海市“兩規(guī)合一”的特點(diǎn)，通過市-區(qū)-鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城市總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃，將總量約束性指標(biāo)層層分解，同時(shí)協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系，確保各類規(guī)劃在規(guī)劃空間上符合建設(shè)用地總量控制的要求，形成規(guī)劃“監(jiān)測(cè)-評(píng)估-維護(hù)”機(jī)制，保障規(guī)劃的有效實(shí)施。

3.1.2 調(diào)控新增建設(shè)用地流量。上海市全球城市功能的健全和完善還需要相匹配的增長(zhǎng)空間，僅靠增量的靜態(tài)緊縮會(huì)導(dǎo)致旺盛的土地需求與供給的嚴(yán)重不平衡。因此要貫徹“統(tǒng)分結(jié)合、有保有壓”原則，實(shí)行差別化供應(yīng)措施。①節(jié)奏上，通過國(guó)民發(fā)展5年規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃調(diào)節(jié)新增建設(shè)用地供應(yīng)速度，穩(wěn)步降低新增建設(shè)用地供應(yīng)量，倒逼存量挖潛；②空間上，根據(jù)城市未來發(fā)展方向和重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，優(yōu)先保障新城、重點(diǎn)新市鎮(zhèn)用地需求；③用途上，優(yōu)先保障公益類、民生類、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取與減量化掛鉤等方式有條件地使用新增建設(shè)用地指標(biāo)。

3.1.3 推進(jìn)現(xiàn)狀建設(shè)用地減量。上海市城市開發(fā)邊界外仍存在大量零散、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地，其中工業(yè)用地就超過200 km2。針對(duì)這些用地實(shí)施減量化，助力可持續(xù)、集約高效、綜合統(tǒng)籌、環(huán)境優(yōu)美、公平共享的新型城鎮(zhèn)化，具體措施上，以郊野單元規(guī)劃作為空間統(tǒng)籌和政策統(tǒng)籌的載體，以減量化為抓手，增減掛鉤疊加空間政策，重點(diǎn)建立“造血機(jī)制”；以生態(tài)化為基調(diào)，以土地綜合整治落實(shí)郊野地區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃；以人文化為特點(diǎn)，尊重農(nóng)民意愿，延續(xù)歷史文脈，注重保留鄉(xiāng)愁；以城鄉(xiāng)一體化為原則，整合涉農(nóng)資源，強(qiáng)化區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

3.2 提升規(guī)模內(nèi)涵，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

3.2.1 優(yōu)化全市域“三生”空間。確定保障生活空間、控制生產(chǎn)空間、擴(kuò)大生態(tài)空間的基本策略。保障生活空間，通過城市內(nèi)部建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局調(diào)整優(yōu)化，提升公共服務(wù)水平，促進(jìn)生活空間的品質(zhì)提升?？刂粕a(chǎn)空間，是在保障先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，加大力度推進(jìn)低效用地的轉(zhuǎn)型或減量，促進(jìn)生產(chǎn)用地集約高效利用。擴(kuò)大生態(tài)空間，是加強(qiáng)綠地、林地、濕地建設(shè)，強(qiáng)化郊區(qū)林地和市域生態(tài)廊道建設(shè)，通過土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能置換，持續(xù)增加生態(tài)用地規(guī)模。

3.2.2 建立總量、增量、結(jié)構(gòu)、效益綜合指標(biāo)體系，在傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃指標(biāo)調(diào)控表的基礎(chǔ)上，從4個(gè)方面建立新型調(diào)控指標(biāo)體系。總量上，延續(xù)建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，增加建設(shè)用地減量化規(guī)模指標(biāo)。增量上，延續(xù)新增建設(shè)占用耕地規(guī)模和土地整治補(bǔ)充耕地規(guī)模指標(biāo)，加強(qiáng)耕地保護(hù)，著重控制建設(shè)用地流量。結(jié)構(gòu)上，增加工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占比，生態(tài)用地比例、河湖水面率指標(biāo)，錨固生態(tài)基底。效益上，增加單位建設(shè)用地的地區(qū)生產(chǎn)總值指標(biāo)，促進(jìn)土地集約高效利用，完善土地利用績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 鎖定“規(guī)模邊界”，優(yōu)化建設(shè)用地布局 控制建設(shè)用地總量不僅是從土地?cái)?shù)量上，更是從資源環(huán)境綜合承載能力、城市生態(tài)安全和城市功能出發(fā)，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界，通過優(yōu)先鎖定上海糧食安全底線、錨固市域生態(tài)空間格局、劃定城市增長(zhǎng)邊界線，率先鎖定了上海未來城市空間發(fā)展和土地利用的底線格局[3]。

3.3.1 優(yōu)先劃定全域特別是城市周邊永久基本農(nóng)田。充分發(fā)揮耕地的生態(tài)保育功能，利用基本農(nóng)田的剛性管控，更好地引導(dǎo)城市串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，遏制城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象，倒逼城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展，避免城市蔓延。

3.3.2 分類分級(jí)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。注重區(qū)域生態(tài)銜接和市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，將重要的現(xiàn)狀生態(tài)要素和規(guī)劃生態(tài)空間劃入生態(tài)保護(hù)紅線。統(tǒng)籌綠地、林地、耕地、河湖水系等各類生態(tài)要素，構(gòu)筑市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間，以生態(tài)空間的用途管制反向控制建設(shè)空間的蔓延[4]。

3.3.3 “以拆定增”劃定城市開發(fā)邊界。落實(shí)規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)，并按照“以拆定增”的要求，以現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化規(guī)模反向確定城市開發(fā)邊界內(nèi)流量規(guī)模，鎖定城鎮(zhèn)空間的建設(shè)邊界，促進(jìn)城市集約緊湊發(fā)展。

3.4 降低單位產(chǎn)值建設(shè)用地強(qiáng)度，提升用地績(jī)效

3.4.1 完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類規(guī)劃建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)區(qū)域、各行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的布局緊湊、功能復(fù)合的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了“規(guī)土融合”，覆蓋居住用地、公共設(shè)施用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政設(shè)施用地、特殊用地、村鎮(zhèn)設(shè)施用地七大類、25中類、93小類的用地標(biāo)準(zhǔn)體系。建立用地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估、定期更新的工作機(jī)制，保障在上海市資源環(huán)境緊約束條件下用地標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理和可操作性。

3.4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系，明確產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻。圍繞構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)支撐的新型產(chǎn)業(yè)體系的目標(biāo)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和布局。制定重點(diǎn)支持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄并動(dòng)態(tài)調(diào)整，制定投入產(chǎn)出、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)等項(xiàng)目基本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，納入土地利用全生命周期管理。從產(chǎn)業(yè)能級(jí)、產(chǎn)出績(jī)效、用地績(jī)效、環(huán)境影響等因素出發(fā)，明確不符合城市未來發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，通過拆、停、并、轉(zhuǎn)等方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

3.4.3 建立目標(biāo)考核機(jī)制。落實(shí)“十三五”單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降20%的目標(biāo)并分解至各區(qū)，實(shí)行5年下降目標(biāo)和年度下降目標(biāo)的雙底線管控。建立“年度備案、中期評(píng)估、5年考核”的評(píng)估考核制度，并納入土地節(jié)約集約利用考核評(píng)價(jià)體系，列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核。堅(jiān)持正向激勵(lì)，對(duì)下降目標(biāo)完成情況較好的地區(qū)，可以通過獎(jiǎng)勵(lì)適量建設(shè)用地指標(biāo)等方式進(jìn)行鼓勵(lì)。

3.4.4 強(qiáng)化用地全生命周期管理。針對(duì)工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地強(qiáng)度實(shí)行過程管控，確保強(qiáng)度控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[5]。對(duì)于工業(yè)用地，一是實(shí)施彈性年期出讓制度，一般工業(yè)用地出讓年期不超過20年，更加貼近工業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際存續(xù)周期。二是以市場(chǎng)化合同約定作為管理抓手，將土地管理由開竣工管理延伸到土地出讓年期的全過程。三是引入項(xiàng)目履約保證金制度，提出生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求，加強(qiáng)項(xiàng)目開竣工、投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)管理。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，落實(shí)業(yè)態(tài)功能、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全要素管理要求，將用途管制、物業(yè)持有、土地使用權(quán)退出等機(jī)制納入合同，實(shí)現(xiàn)全過程系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。

3.5 優(yōu)化建設(shè)強(qiáng)度管理，塑造良好的城市風(fēng)貌

3.5.1 加強(qiáng)公共空間和綠地建設(shè)。在宏觀層面明確城市總體風(fēng)貌、突出城市風(fēng)貌特色、控制城市建設(shè)強(qiáng)度，加強(qiáng)總體城市設(shè)計(jì)，基于對(duì)用地結(jié)構(gòu)、形態(tài)、通道、邊界、高度、建筑、開敞空間等的分析評(píng)估，明確城市空間形態(tài)格局，對(duì)公共空間、建筑形態(tài)、外部立面等進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。實(shí)施建筑總量控制，控制高層建筑，特別是歷史文化保護(hù)地區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的建筑量。增加公共綠地和公共空間，積極探索多種激勵(lì)方式鼓勵(lì)開放空間和綠地建設(shè)。探索容積率轉(zhuǎn)移，對(duì)能夠豐富城市景觀、提升城市文化影響力的項(xiàng)目，可通過激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)開發(fā)商承擔(dān)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

3.5.2 推進(jìn)土地立體復(fù)合利用。依托軌道交通網(wǎng)絡(luò)和各類公共中心布局，逐步構(gòu)建以中心城、新城為核心，以軌道交通換乘樞紐、公共活動(dòng)中心等區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的土地立體利用格局。逐步推進(jìn)土地復(fù)合利用，探索商業(yè)、辦公、居住、公共設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施等用地的復(fù)合開發(fā)，加強(qiáng)鐵路、公路、電力、污水、環(huán)衛(wèi)等各類基礎(chǔ)設(shè)施走廊的綜合設(shè)置，推進(jìn)軌道交通場(chǎng)站、公交樞紐等設(shè)施的綜合開發(fā)利用[6]。

3.6 實(shí)施彈性“雙控”，應(yīng)對(duì)未來不確定性 建立空間留白機(jī)制，適應(yīng)未來城市發(fā)展中社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化和重要設(shè)施、重大事件需求，確保實(shí)現(xiàn)總量控制。①規(guī)模留白，主要針對(duì)現(xiàn)狀非建設(shè)用地區(qū)域，預(yù)留未落圖的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，保障區(qū)域性通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地。②用途留白，在“兩規(guī)”確定的城市開發(fā)邊界內(nèi)，但下位城市規(guī)劃不確定具體的用地性質(zhì)，結(jié)合市域功能布局調(diào)整，明確對(duì)留白空間的規(guī)劃引導(dǎo)和落地。③時(shí)序留白，“兩規(guī)”確定的城市開發(fā)邊界內(nèi)確定了具體用地性質(zhì)，但須待規(guī)劃事前評(píng)估通過后允許項(xiàng)目實(shí)施，從而控制土地供應(yīng)節(jié)奏，調(diào)控土地使用供需關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

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