低碳試點(diǎn)城市與地方政府應(yīng)對氣候變化的行為

彭銘剛

[摘要]]在全球變暖以及環(huán)境危機(jī)的背景下，地方政府應(yīng)對氣候變化的行為成為了學(xué)界關(guān)心的議題。通過杭州市的低碳建設(shè)案例研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的積極響應(yīng)與激勵條件、能力條件以及約束條件相關(guān)。因此，需要將氣候變化的國際問題轉(zhuǎn)化為地方的首要問題，與地方的需求緊密聯(lián)系在一起，氣候問題應(yīng)該內(nèi)化于地方的能源、經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展問題，從而促進(jìn)地方政府應(yīng)對氣候變化的積極性。

[關(guān)鍵詞]低碳城市；氣候變化；激勵；能力；約束

1研究緣起

長期以來，應(yīng)對氣候變化被視作全人類面臨的共同環(huán)境難題，亟需國家間的合作，因此地方政府并沒有將氣候變化作為治理的首要問題。事實(shí)上，地方政府才是中央層面應(yīng)對氣候變化政策的最終執(zhí)行者，其參與狀態(tài)和程度直接關(guān)系到政策的執(zhí)行效果。自2007年《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》正式發(fā)布實(shí)施之后，地方政府開始對氣候變化問題做出積極的響應(yīng)，開展項(xiàng)目創(chuàng)新、能力建設(shè)和國際合作等行動。本文通過分析杭州低碳的試點(diǎn)城市的案例，試圖回答什么因素和條件促使地方政府針對減緩氣候變化做出響應(yīng)以及積極的行為？相關(guān)的因素和機(jī)制對于中國和世界溫室氣體減排和中國的環(huán)境治理有什么啟示？

2分析框架

本文使用綜合的框架分析地方政府應(yīng)對氣候變化的響應(yīng)行為，這個分析模型可以歸納成為ICC模型：激勵、能力與制約。

激勵（inccntive）。地方政府的政績考核被稱之為“政治晉升機(jī)制”。在壓力型政治體制下，地方政府官員的升遷成為地方干部最重要的政治激勵。除了要滿足官員考核機(jī)制的要求以外，為了應(yīng)對競爭激烈且不確定的政治晉升前途，地方政府官員還會試圖就某一個重要問題采取前瞻性行動來凸顯創(chuàng)新性。如果某些創(chuàng)新性的措施或者機(jī)制取得效果，被其他地區(qū)效仿，最后得到上級政府的認(rèn)可和推廣，這是對地方官員工作表現(xiàn)的認(rèn)可。

能力（capacity）。傳統(tǒng)的行政管理理論認(rèn)為政府能力包含政策制定的能力、資源配置能力和項(xiàng)目執(zhí)行的能力。同時，本文認(rèn)為，政府能力還需包括認(rèn)知能力。“屬地化管理制”意味著市級政府承擔(dān)著更多的具體項(xiàng)目執(zhí)行的職責(zé)。在政策執(zhí)行過程中，政策制定和決策是核心環(huán)節(jié)，是政策過程成功與否的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。所有的政府資源可大體分為四類：信息、權(quán)威、財政和組織。因此，政府的資源配置的范圍較廣，包括信息配置、財政資源配置、金融管理、基礎(chǔ)技術(shù)資源配置、人事管理以及社會支持資源等方面。

約束（constraints）。政府行為的約束機(jī)制與激勵機(jī)制相對，這些約束設(shè)定了政府行為的界限和違規(guī)的處罰。由于職責(zé)同構(gòu)的格局存在與單向支配性權(quán)力的存在，上級政府又常會以行政性分權(quán)與行政性激勵相結(jié)合的“政績”指揮棒來約束下級政府，自上而下的權(quán)力鏈條便將不同層級的官員捆綁在一起，造就了自下而上的責(zé)任格局。中央與地方關(guān)系缺乏有效的協(xié)商與溝通，中央主導(dǎo)的行政發(fā)包制違背了目標(biāo)優(yōu)化的原則，忽略了各地差異和潛力的現(xiàn)實(shí)。除此以外，破碎化的決策體系被認(rèn)為嚴(yán)重影響了中國的環(huán)境治理。職權(quán)的分割以及權(quán)力配置受到“塊塊分割”，使得決策過程難以統(tǒng)一，致使決策成本提高周期變長，大量的資源和時間被用于部門利益的爭奪和扯皮之中，造成問題互相推諉和不合作的現(xiàn)實(shí)狀況。

3杭州市低碳城市建設(shè)：地方響應(yīng)的成功案例

3.1激勵

（1）中央政府的重視與號召。當(dāng)國家發(fā)改委要遴選全國試點(diǎn)城市時候，杭州市迅速做出反應(yīng)積極申請。當(dāng)國家發(fā)改委在2010年公布杭州為八個試點(diǎn)城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記為組長。在制定低碳發(fā)展行動政策的時候也有著類似的特征，由于中央并沒有給予試點(diǎn)城市具體明確的指引，杭州市在制定《杭州市“十二五”低碳城市發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃時參照了國務(wù)院發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》等中央政策相關(guān)專門的政策的精神和要求，指定杭州市總體性和專門性的低碳發(fā)展政策都可以在中央政府的相關(guān)文件中找到很好的解釋和依據(jù)。

（2）增加政治晉升的機(jī)會。地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)者所擁有的遠(yuǎn)見和領(lǐng)導(dǎo)能力對地方的發(fā)展非常重要，他們試圖通過就某一重要問題采取前瞻性行動凸顯創(chuàng)新性。某些地方采取一些創(chuàng)新性的機(jī)制或措施，取得明顯效益和效果后，模仿的效應(yīng)會不斷擴(kuò)散，最后得到上級政府的認(rèn)可和推廣。作為創(chuàng)新發(fā)源地的政府常常會獲得政治上的獎勵，地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)者也會增加晉升的機(jī)會。在杭州市“十二五”低碳城市發(fā)展規(guī)劃中，杭州市要積極發(fā)展十大低碳重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，銳意建設(shè)成為“低碳商業(yè)模式創(chuàng)新”的示范城市。作為低碳城市典型的杭州市，在中國政治管理體系中，杭州市在低碳城市的創(chuàng)新和示范是受到鼓勵的。低碳商業(yè)模式的創(chuàng)新不僅可以帶來政治晉升的機(jī)遇，低碳商業(yè)模式的推廣可以增加第三產(chǎn)業(yè)的比例帶來土地開發(fā)的利潤、技術(shù)推廣以及商業(yè)活動所帶來的財政稅收和經(jīng)濟(jì)機(jī)遇。在低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，地方發(fā)展低碳可以獲得中央政策的優(yōu)惠和資金的支持。同時國家試點(diǎn)地區(qū)為城市打上了低碳標(biāo)簽，有利于招商引資，促進(jìn)就業(yè)，帶動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

（3）保障能源安全。從能源結(jié)構(gòu)來看，杭州是一個資源缺乏的城市，大部分能源依靠外地進(jìn)口。浙江省是資源小省，煤炭、天然氣、石油等一次能源基本依靠外部調(diào)入，這決定了杭州市能源對區(qū)外具有完全的依賴性。2003-2004年的夏天，由于高溫致供電壓力大，杭州市經(jīng)歷了嚴(yán)重的大規(guī)模的斷電。因此，保障能源安全成為杭州市政府的“政治任務(wù)”，提高能源使用效率成為其中的一條必由之路，提高能源使用效率的措施受到杭州市政府的高度重視。由此可知杭州市政府具有更高動力推動自身的低碳發(fā)展。

3.2能力

（1）認(rèn)知與轉(zhuǎn)化能力。把氣候變化的問題轉(zhuǎn)化成為實(shí)際的地方政府行為，關(guān)鍵的因素在于地方政府要認(rèn)識到節(jié)能減排和氣候變化之間的聯(lián)系。地方政府可以聲稱應(yīng)對氣候變化的問題，而實(shí)際上行動時注重節(jié)能的行動，這本質(zhì)上是一種“一石二鳥”的做法。在杭州市的低碳城市建設(shè)主要指標(biāo)設(shè)計的時候，并沒有表達(dá)要減少碳的總量排放，但提及到能源效率（能耗）、清潔發(fā)展與可再生能源比例等，這些行動都與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相關(guān)的，也屬于地方政府發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。這種節(jié)能與氣候變化的聯(lián)系再加上中央政府的精神指示，將全球氣候變化問題成功轉(zhuǎn)化為地方政府優(yōu)先考慮的問題。

（2）政策制定的能力。相比較八個試點(diǎn)城市而言，杭州市制定的行動計劃是最為全面和綜合的。對于政策制定的能力而言，制定過程需要政策制定者和實(shí)施者具備充分相關(guān)的專業(yè)知識。從科學(xué)研究發(fā)展水平來說，杭州市是浙江省的科教中心，也匯聚了全國各專業(yè)人才的隊伍。杭州市政府重視人才引進(jìn)，啟動全球引才“521”計劃、低碳專業(yè)人才開發(fā)計劃等人才培育計劃，具備較為雄厚的科研實(shí)力，這對于低碳城市建設(shè)的政策制定提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)。在政策制定上，杭州市政府主要采用了規(guī)制型（命令-控制型）、經(jīng)濟(jì)激勵型、信息型以及自愿型四種模式混合使用。其中，規(guī)制型與經(jīng)濟(jì)激勵政策模式是低碳建設(shè)行動的重要關(guān)鍵。規(guī)制型的政策模式包括建立干部和企業(yè)的節(jié)能低碳目標(biāo)考核機(jī)制、制定相關(guān)的法律法規(guī)，建立高能耗產(chǎn)業(yè)的淘汰制度和市場準(zhǔn)入制度等；而經(jīng)濟(jì)激勵政策主要涉及財政補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策制定和細(xì)節(jié)。

（3）資源配置與項(xiàng)目執(zhí)行的能力。在整個低碳城市建設(shè)的過程中，財政資源的配置顯得尤為重要。在規(guī)制型的政策執(zhí)行下，需要通過一定的財政補(bǔ)貼激勵轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行節(jié)能低碳的行動，這是一種能夠“蘿卜+大棒”混合使用的模式。規(guī)制型與經(jīng)濟(jì)激勵型主要體現(xiàn)了地方政府主導(dǎo)的行動模式。根據(jù)《杭州市財政局制定的2010年財政收支預(yù)算（草案）》顯示，2010年杭州市安排預(yù)算內(nèi)資金3.25億元、政府性基金等5.08億元用于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償和城區(qū)綠化的資金，比2009增加6 200萬元。杭州市為了激勵企業(yè)節(jié)能行動，通過政策激勵和規(guī)制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和落后產(chǎn)業(yè)的淘汰，在“十二五”期間增加投人5 0007Y/年的循環(huán)發(fā)展專項(xiàng)資金用于清潔生產(chǎn)。根據(jù)《杭州市應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2013—2020年）》，杭州市計劃以重點(diǎn)工程的形式在七個領(lǐng)域開展低碳和節(jié)能工作，共計235個項(xiàng)目，總投資4 222.3億元。

3.3約束

國家發(fā)改委對于低碳城市的具體發(fā)展方向、實(shí)施原則、操作流程、方法學(xué)的應(yīng)用等都沒有深入的解釋，試點(diǎn)省市只能“摸著石頭過河”。缺少自上而下的低碳試點(diǎn)的目標(biāo)制定約束條件反而成為了杭州市進(jìn)行有意義的探索和制定合乎自身發(fā)展規(guī)律和特色的行動方案的動力。允許地方充分享受政策制定和執(zhí)行的自主性才能提供發(fā)揮地方行動最大響應(yīng)的條件?，F(xiàn)有的地方政府依然面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排的壓力，如果相關(guān)的試點(diǎn)采用硬性的達(dá)標(biāo)制度，最后可能會導(dǎo)致運(yùn)用運(yùn)動式的粗暴方法在數(shù)字上減排，不利于持續(xù)性地結(jié)構(gòu)節(jié)能減排。地方政府基于自身的能力和發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)行示范性的目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目特色傾斜以及重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的探索。同時，國家發(fā)改委在2010年公布杭州為八個試點(diǎn)城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記為組長。市委書記作為政府領(lǐng)導(dǎo)的一把手，牽頭建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，有效降低了各個職能部門在政策制定過程中的互相推諉、扯皮，減少了政策制定的協(xié)調(diào)成本以及交易成本。

4結(jié)語

在全球變暖以及環(huán)境危機(jī)的背景下，地方政府應(yīng)對氣候變化的行為成為了學(xué)界關(guān)心的議題。通過杭州市的低碳建設(shè)案例研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的積極響應(yīng)并不是源于對氣候變化威脅做出的直接反映，也不是源于自身對氣候變化全球變暖認(rèn)知的提高，而是與激勵條件、能力條件以及約束條件相關(guān)。地方政府不能且不直接關(guān)心氣候變化，但是熱衷于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及通過低碳發(fā)展尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。地方政府認(rèn)識到氣候變化與節(jié)能減排相關(guān)，而節(jié)能減排行為以及創(chuàng)新不但關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時關(guān)系到地方官員的政治升遷、地方經(jīng)濟(jì)財政利益以及能源安全等重要問題，在中央的號召下，形成了激勵條件。同時，低碳試點(diǎn)一定程度上給予了地方政府政策制定和執(zhí)行的自主性，在一定程度上消解了地方應(yīng)對氣候變化行動的制約條件。

通過以上的分析，對于與中國類似的發(fā)展中國家而言，地方政府應(yīng)對氣候變化措施的有效實(shí)施，有以下的幾點(diǎn)建議。

（1）需要將氣候變化的國際問題轉(zhuǎn)化為地方的首要問題，與地方的需求緊密聯(lián)系在一起，氣候問題應(yīng)該內(nèi)化于地方的能源、經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展問題，從而促進(jìn)地方政府應(yīng)對氣候變化的積極性。

（2）地方政府在應(yīng)對氣候變化具有相當(dāng)重要的地位，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是重要的問題的前提下。中央政府可以給予地方和地區(qū)相當(dāng)?shù)淖杂啥群褪痉缎缘捻?xiàng)目，以提高地方政府的積極性來應(yīng)對氣候變化。

（3）發(fā)展中國家的地方政府要進(jìn)行減緩氣候變化的行動，發(fā)展的初期最為有效的方式依然是地方政府主導(dǎo)的規(guī)制型與經(jīng)濟(jì)激勵型政策。在市場機(jī)制發(fā)育不完善，公民和社會意識還沒成長起來的背景下，如盲目強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)激勵政策以及自愿型政策，往往不是最優(yōu)的選項(xiàng)。