機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)化的探索與實踐

雷世界

機(jī)構(gòu)編制工作既是黨和政府的重要事業(yè)，更是一門科學(xué)，做好這項工作既要講政治，更要有科學(xué)的方法。機(jī)構(gòu)編制工作的科學(xué)化集中體現(xiàn)在深化“三個理念”，用好“三種資源”上。

一、“三個理念”決定了機(jī)構(gòu)編制工作站位的水平

一是執(zhí)政資源的理念。機(jī)構(gòu)編制工作是為黨所有、為黨服務(wù)的，這體現(xiàn)了它具有政治屬性，這一屬性決定了它是一種重要的執(zhí)政資源。從這個角度講，機(jī)構(gòu)編制工作是我們黨最大、最重要的執(zhí)政資源之一，這一資源配置的科學(xué)與合理程度直接決定了黨執(zhí)政效能的高低，甚至影響執(zhí)政地位的鞏固。所以，要把機(jī)構(gòu)編制工作的出發(fā)點和落腳點放在著眼于鞏固黨的執(zhí)政地位，特別是從現(xiàn)代執(zhí)政模式與規(guī)律去謀劃和推動機(jī)構(gòu)編制工作，這既是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制工作的最高境界，更是機(jī)構(gòu)編制人的最大追求。機(jī)構(gòu)編制部門就是要高度地講政治、講大局，為黨委政府管好這一重要執(zhí)政資源。

二是稀缺資源的理念。機(jī)構(gòu)講“規(guī)?！?，從內(nèi)部決定著怎么組班子、建隊伍，編制講“力量”，從外部反映了有多少人員。所以，倍加珍惜機(jī)構(gòu)編制資源，守住底線、堅決管住，既是黨委政府的要求，更是機(jī)構(gòu)編制人的職業(yè)品格。機(jī)構(gòu)編制部門要堅持把好鋼用在刀刃上，使有限的資源發(fā)揮推動工作的最優(yōu)配置效應(yīng)。

三是源頭性資源的理念。機(jī)構(gòu)編制是依據(jù)，設(shè)機(jī)構(gòu)、配干部均依此而來，這一屬性決定了它是一種源頭資源。所以，把機(jī)構(gòu)編制工作放在黨和政府整體架構(gòu)的頂層去設(shè)計、去謀劃，既是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制工作的最佳謀略，更是機(jī)構(gòu)編制人的方法論。機(jī)構(gòu)編制部門要圍繞黨委政府重大決策部署未雨綢繆、超前研究、超前服務(wù)，為黨委政府科學(xué)配置人力、物力、財力資源，以及排兵布陣、調(diào)兵遣將當(dāng)好機(jī)構(gòu)編制“先行者”。

深化“三個理念”，重在用好“三種資源”，正因為是重要執(zhí)政資源，所以這項工作是為我們黨夯基層、打基礎(chǔ)的工作，這是我們從業(yè)的基本認(rèn)知；正因為是寶貴的稀缺資源，所以從事這項工作就要像愛護(hù)眼睛一樣愛護(hù)它，以一當(dāng)十發(fā)揮作用，這是我們從業(yè)的基本要求；正因為是源頭性資源，所以從事這項工作就要加強(qiáng)超前研究謀劃，做到黨委政府重大決策“兵馬”未動機(jī)構(gòu)編制先行、“兵馬”已動機(jī)構(gòu)編制保障，這是我們從業(yè)的基本追求。

二、機(jī)構(gòu)編制工作必須實行“三個用編”

一是保大局、重點用編。對于黨委政府作出的重大部署，必須主動跟進(jìn)，全力保障。去年以來，我們圍繞綠色發(fā)展、紀(jì)檢改革、金融發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、園區(qū)發(fā)展等中心任務(wù)，推進(jìn)環(huán)保體制改革和大熊貓國家公園體制試點，理順國有森林資源管理保護(hù)體制和重點旅游地區(qū)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制；采取創(chuàng)新辦法設(shè)置42家省紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)，超額實現(xiàn)中央紀(jì)委提出的硬性要求；爭取中央編辦支持，同意調(diào)整單設(shè)省金融工作局為省政府直屬機(jī)構(gòu)；強(qiáng)化了維穩(wěn)任務(wù)重的相關(guān)省級部門機(jī)構(gòu)編制力量；按省委要求理順完善10余個園區(qū)（景區(qū)）管理運(yùn)行體制，健全市（州）園區(qū)黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。通過這些舉措，較好地保障了全省改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

二是保應(yīng)急、動態(tài)用編。對于黨委政府部署的階段性、突擊性重大任務(wù)，應(yīng)該實行動態(tài)用編，事來事重加編，事去事減減編，完成了任務(wù)收回編制。近年來特別是去年以來，為保障省委、省政府階段性、突擊性重大工作任務(wù)有效推進(jìn)，我們?yōu)樯婕叭鎰?chuàng)新改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、天府新區(qū)建設(shè)、鐵路機(jī)場建設(shè)、重大引進(jìn)項目協(xié)調(diào)推進(jìn)等有關(guān)部門增加了臨時行政編制88名，明確要求待相關(guān)工作任務(wù)結(jié)束后收回，目前已收回9名。為保障扶貧攻堅任務(wù)如期完成，我們推出過渡性政策，推動全省88個貧困縣扶貧機(jī)構(gòu)全部單設(shè)，省市縣三級扶貧機(jī)構(gòu)共計新增編制1101名，新增領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)83名，扶貧工作力量增幅達(dá)49%。

三是保運(yùn)轉(zhuǎn)、限量用編。對于部門（單位）確因編制緊張無法保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)按政策規(guī)定，從嚴(yán)從緊、有保有壓，適當(dāng)增加編制，做到排憂解難、雪中送炭。去年，我們主動回應(yīng)相關(guān)部門（單位）的需求，在控制總量前提下，共為因新增改革發(fā)展穩(wěn)定工作任務(wù)涉及的重點部門調(diào)劑行政編制70名，為編制緊缺的省級有關(guān)部門（單位）調(diào)劑行政和事業(yè)編制110名。

緊扣更好地服務(wù)黨委政府中心大局，全力保障事關(guān)全局的重點改革、重點地方、重點項目，讓黨委政府滿意，這是機(jī)構(gòu)編制工作的最大目標(biāo)；最大限度地整合和用活資源，為部門解難，為基層服務(wù)，讓部門和基層滿意或理解，這是機(jī)構(gòu)編制工作的最大取向。

三、推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作“三個轉(zhuǎn)變”

第一，推進(jìn)機(jī)構(gòu)由重管理向同時重激勵轉(zhuǎn)變。相對編制而言，機(jī)構(gòu)更具有穩(wěn)定性，機(jī)構(gòu)一旦設(shè)定，除機(jī)構(gòu)改革等特殊原因外，不能隨意調(diào)整，這就決定了管活機(jī)構(gòu)必須從源頭上、從設(shè)置時想辦法。去年以來，我們在園區(qū)、景區(qū)等一些特殊領(lǐng)域探索試點機(jī)構(gòu)設(shè)置分層分步激勵的七項機(jī)制：一是建立機(jī)構(gòu)整合優(yōu)化機(jī)制，對小而散的各類園區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理、整合、撤并，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，防止過多過濫。二是建立機(jī)構(gòu)升格與全面發(fā)展掛鉤機(jī)制，綜合考評園區(qū)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、治理水平和政治生態(tài)等情況。三是建立機(jī)構(gòu)升格限額管理機(jī)制，實行限額升格、優(yōu)中選優(yōu)。四是建立機(jī)構(gòu)分層升格機(jī)制，在同意機(jī)構(gòu)升格后，首先只升格其班子和成員，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下屬單位還要達(dá)到相應(yīng)的指標(biāo)后第二年再升格。五是建立領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)分步核定機(jī)制，首先只按規(guī)定數(shù)上限的80%核定，兩年后再根據(jù)園區(qū)發(fā)展需要逐步增核。六是建立考核退出機(jī)制，對機(jī)構(gòu)升格后出現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)低于報批時的，限期一年整改，整改后仍達(dá)不到要求的，實行退出處理。七是建立一票否決機(jī)制，對發(fā)生重特大安全事故、重大污染事故等情況，實行一票否決和降格處理。通過這些舉措，大大地激發(fā)待升格單位和干部競相作為、創(chuàng)先爭優(yōu)，實現(xiàn)“不用揚(yáng)鞭自奮蹄”，改變過去升格前“靠坐等、靠運(yùn)氣”，升格時“天上掉餡餅、人人有一份”，升格后“坐享其成、一切照舊”的現(xiàn)象。

第二，推進(jìn)編制由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變。相對機(jī)構(gòu)而言，編制變化性較大，隨著職能職責(zé)的變化，編制也應(yīng)作相應(yīng)變化，而不是“一定終身”。這個特點決定了編制管理必須是動態(tài)而不是靜態(tài)的。去年以來，我們研究提出了省本級層面編制動態(tài)調(diào)整的管理辦法：一是動態(tài)管。凡是機(jī)構(gòu)改革中整合省級部門后有余留編制的，視情予以收回；凡是職能萎縮和下放職能較多的，相應(yīng)減編；較長時間空編率超過10%的，原則上不予以增編；對出現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)行為的，被中央編辦或巡視、審計、督查等通報的，原則上一年內(nèi)不受理其機(jī)構(gòu)編制事項。二是設(shè)比例。為結(jié)構(gòu)性增編需求設(shè)置硬標(biāo)準(zhǔn)，除國家有規(guī)定和省委、省政府有明確要求外，一個部門一次性增編原則上不超過3名；因加強(qiáng)重點工作確需增編的，內(nèi)部調(diào)劑與增編數(shù)額比例不低于2﹕1，即每核增1名編制，內(nèi)部調(diào)劑編制不少于2名。三是建制度。試點實施3項“預(yù)留預(yù)審”制度，即領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)相應(yīng)編制等額預(yù)留、政策安置和人才引進(jìn)編制專項預(yù)留、部門領(lǐng)導(dǎo)干部和中層領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)預(yù)審制度。去年，全省核減收回“吃空餉”單位編制3800余名，不僅管住編制大盤子，而且結(jié)構(gòu)性用活編制，僅省級層面就結(jié)構(gòu)性用活行政編制629人次，占省級機(jī)關(guān)現(xiàn)有行政編制總數(shù)的7.9%。

第三，推進(jìn)崗位由崗編一體向崗編分離轉(zhuǎn)變。為了充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制的最大效益，我們針對一方面是許多偏遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)、民族地區(qū)還大量存在著人才引不進(jìn)、留不住的現(xiàn)象；另一方面是上級機(jī)關(guān)和單位不同程度存在著人才“富有”甚至閑置的現(xiàn)象，探索了“崗編分離、人才下派”模式，研究制定在部分特殊行業(yè)實行崗位與編制分離的意見，在面向基層一線的教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和政法等特殊領(lǐng)域，將各類人才的編制放在上級部門，工作崗位在一線，讓基層渴望的專業(yè)技術(shù)人才能夠沉到基層工作，讓人才有干頭、有奔頭、有想頭地在基層施展才華、貢獻(xiàn)力量，改變“人總往高處走”的現(xiàn)象。

既要管住更要管活，這是機(jī)構(gòu)編制部門必須要交賬和交好賬的硬任務(wù)。在管住與管活中，管住是前提，管活才是目標(biāo)，管住講政治，是硬本事，管活講水平，是真本事。這是做好機(jī)構(gòu)編制工作的大智慧，是衡量機(jī)構(gòu)編制工作是否作為和作為大小的試金石，必須在管住的前提下去管活，在管活的基礎(chǔ)上升華管住，使有限的機(jī)構(gòu)編制充滿無限的生機(jī)和活力。

四、機(jī)構(gòu)編制工作必須堅持“三個超前”

一是超前調(diào)研。調(diào)查先行、研究先行，應(yīng)該伴隨機(jī)構(gòu)編制工作的全過程，特別是要超前性做好調(diào)查研究、搞好頂層設(shè)計。去年年底以來，我們組成8個調(diào)研組，在全省范圍內(nèi)開展機(jī)構(gòu)編制大調(diào)研，并采取“上訪、平訪、下訪”形式，分別向中央編辦和在職省領(lǐng)導(dǎo)、省直各部門、基層編辦和群眾發(fā)放調(diào)查問卷1萬余份。通過大調(diào)研，力求為管理好、設(shè)置好、創(chuàng)新好機(jī)構(gòu)編制資源提供科學(xué)依據(jù)，使機(jī)構(gòu)編制工作主要靠“領(lǐng)導(dǎo)批、單位要、左右比”的做法向科學(xué)化邁進(jìn)。

二是超前謀劃。超前思考、超前謀劃，在制定科學(xué)政策、規(guī)范文件上當(dāng)好設(shè)計者、把好第一關(guān)，進(jìn)而從源頭上發(fā)揮“上游”促“下游”的先行和指導(dǎo)作用。去年年底以來，我們在大調(diào)研的基礎(chǔ)上，正在研究制定擬以省委、省政府名義出臺的進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作的“1個管總文件+N個配套辦法”，力求解決“深化機(jī)構(gòu)編制重點領(lǐng)域改革、機(jī)構(gòu)分層分步激勵、編制動態(tài)調(diào)整管理、政法系統(tǒng)挖潛創(chuàng)新、事業(yè)單位分類改革”等重大問題，推動機(jī)構(gòu)編制工作更好服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。

三是超前試點。調(diào)研先行、謀劃先行，對其中重點改革、重要突破、重大工作還要試點先行，堅持先試點再推廣。近年來，我們將相對集中行政許可權(quán)改革由4個全國性試點地擴(kuò)大到成都、德陽、綿陽的所有縣（市、區(qū)）和其他有條件的市（州），將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革經(jīng)驗從兩個全國性試點鎮(zhèn)拓展延伸到全省“百鎮(zhèn)建設(shè)行動”的300個鎮(zhèn)，在8個市（州）推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革試點，在成都、眉山開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點，將事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點從全省41家單位擴(kuò)大到目前的108家，等等。這些試點都取得了試出經(jīng)驗、試出路子、試出信心和決心的效果。

機(jī)構(gòu)編制工作是源頭性資源，決定了機(jī)構(gòu)編制工作重在發(fā)揮頂層設(shè)計的功能。機(jī)構(gòu)編制工作既要做執(zhí)行者、落實者，更要做設(shè)計者、謀劃者和探路先鋒，變見子打子為未雨綢繆，變跟進(jìn)服務(wù)為超前服務(wù)，變被動應(yīng)付為主動駕馭，圍繞黨委政府重大決策部署開展超前研究、超前謀劃、超前試點，讓機(jī)構(gòu)編制工作在超前性中體現(xiàn)源頭作用。

綜上所述，“三個理念”是機(jī)構(gòu)編制工作最大的理論背景，執(zhí)政資源決定了必須實行“三個用編”，稀缺資源決定了必須推進(jìn)“三個轉(zhuǎn)變”，源頭性資源決定了必須要有“三個超前”，這是做好機(jī)構(gòu)編制工作的內(nèi)在規(guī)律所在，只有按照這個規(guī)律來辦事，機(jī)構(gòu)編制工作才能在科學(xué)的軌道上越走越好，服務(wù)和保障黨委政府中心大局的作用才能越來越卓有成效，黨的機(jī)構(gòu)編制事業(yè)才能越來越興旺發(fā)達(dá)。

（作者：四川省委編辦主任）

責(zé)任編輯：李艷玲 高天鼎